VI.193.
TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 3ª)
Resolución: Sentencia de 25-2-2000. (Recurso de
casación número 216/1992)
Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona
Materia: ESPACIOS NATURALES: Competencia para su declaración.
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de casación núm. 216/1992 interpuesto
por la Generalidad Valenciana, representada por Letrado
de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada
con fecha 3 de marzo de 1992 por la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre declaración
de paraje natural; siendo parte recurrida el Ayuntamiento
de Cabanes.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
PRIMERO.- La Generalidad Valenciana recurre en casación
la sentencia dictada por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 3 de marzo
de 1992 que, al estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo
número 1885/1989, interpuesto por el Ayuntamiento
de Cabanes (Castellón de la Plana) contra el Decreto
149/1989, de 16 de octubre, del Consell de la Generalitat
Valenciana, sobre declaración como Paraje Natural
del Desierto de las Palmas, declaró nulos los apartados
a) y b) del artículo 4.3 y de la Disposición
Transitoria Segunda del mencionado Decreto, publicado en
el DOGV número 1173, de 31 de octubre de 1989.
En él, además de la declaración del
Paraje Natural del Desierto de Las Palmas, se establecía
un régimen especial de protección que afirmaba
basarse en las normas contenidas en la Ley 5/1988, de 24
de junio, de la Generalitat Valenciana, por la que se regulan
los Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.
SEGUNDO.- En la demanda del recurso de instancia el Ayuntamiento
de Cabanes pretendía la declaración de nulidad
del Decreto 149/1989 en su totalidad. La sentencia cuya
casación se pretende rechazó la mayor parte
de las alegaciones invocadas por el Ayuntamiento en contra
de la validez del Decreto y apreció tan sólo
la disconformidad a derecho en uno de sus extremos. La fundamentación
jurídica de la sentencia, en la parte contraria a
aquellas alegaciones y favorable, por tanto, a la Administración
autonómica hoy recurrente, puede sintetizarse en
estos términos:
a) La Generalitat Valenciana actuó en el ámbito
de sus competencias y con respeto a la legislación
básica del Estado al dictar el Decreto 149/1989.
Tras analizar el artículo 149.1.23 de la Constitución
(que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia
de legislación básica sobre protección
del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección) y los artículos 31.10 y 32.6
del Estatuto de Autonomía de esta Comunidad, aprobado
por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio (según
los cuales ésta tiene competencias exclusivas en
materia de espacios naturales protegidos y, en el marco
de la legislación básica del Estado y, en
su caso, en los términos que la misma establezca,
corresponde a la Generalidad Valenciana el desarrollo legislativo
y la ejecución en materia de protección del
medio ambiente, sin perjuicio de sus facultades para establecer
normas adicionales de control) la Sala de instancia consideró
que el Decreto no hacía, en términos generales,
sino aplicar lo dispuesto en la Ley 5/1988, antes citada.
b) La Ley 5/1988, por la que se regularon los Parajes Naturales
de la Comunidad Valenciana, como figura técnico-jurídica
de protección adicional del medio ambiente, no incidía
en el ámbito de lo regulado por la Ley 15/1975, de
2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos, y era respetuosa
con el orden constitucional de competencias, como vino a
corroborar «a posteriori» la Ley estatal 4/1989,
de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. El artículo
21.2 de esta última dispone que las Comunidades Autónomas
con competencia exclusiva en materia de espacios naturales
protegidos y con competencia para dictar normas adicionales
de protección en materia de medio ambiente podrán
establecer, además de las figuras previstas en los
artículos anteriores (Parques, Reservas Naturales,
Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos) otras diferentes,
regulando sus correspondientes medidas de protección.
c) En consecuencia, concluye esta parte de la sentencia,
«(...) hemos de afirmar que la Generalitat al efectuar
en el Decreto 149/1989 la declaración del Desierto
de Las Palmas como Paraje Natural ha actuado en el marco
de las competencias que le corresponden y sin vulnerar,
por el hecho de la declaración efectuada, la normativa
básica del Estado sobre la materia».
d) La sentencia rechaza, asimismo, los motivos de nulidad
aducidos por el Ayuntamiento de Cabanes, relativos a que
la declaración de Paraje Natural del Desierto de
Las Palmas se había llevado a cabo sin la previa
aprobación de un Plan de Ordenación de los
recursos naturales de la zona, regulado por el Título
II de la Ley 4/1989, ya citada, y sin la previa realización
de los estudios justificativos a que se refiere el artículo
4.2 de la Ley 5/1988 de la Generalidad Valenciana, pues:
–la previa elaboración y aprobación del correspondiente
Plan de Ordenación de los recursos naturales de la
zona no puede considerarse referible a las figuras adicionales
de protección reguladas por las Comunidades Autónomas
en uso de sus competencias, de modo que la no elaboración
por la Generalitat Valenciana de un Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de la zona con carácter
previo a la Declaración de Paisaje Natural, efectuada
por el Decreto 149/1989 del Consell, no puede ser tenida
como un vicio de ilegalidad de éste;
–constaban en autos los estudios e informes requeridos por
la Ley 5/1988.
TERCERO.- La Sala de instancia, sin embargo, estimó
el recurso del Ayuntamiento en lo que se refería
a las medidas de protección urbanística contempladas
por el Decreto 149/1989 en su artículo 4.3 y en la
Disposición Transitoria segunda.
El artículo 4.3 del Decreto impugnado, bajo la rúbrica
«Régimen urbanístico», incluye
dos apartados:
a) «Todo el suelo incluido en el Paraje Natural calificado
en la actualidad como no urbanizables se mantendrá
con esta calificación, siendo objeto de protección
especial. El suelo calificado como urbano en la actualidad
seguirá manteniendo dicha calificación.
b) Las futuras revisiones del planeamiento vigente en los
términos municipales afectados se realizarán
de acuerdo con los objetivos de protección del presente
Decreto (...)».
Por su parte, la Disposición Transitoria Segunda
establece: «El planeamiento urbanístico que
se elabore hasta la aprobación del Plan Rector de
Uso y gestión y que afecte a terrenos incluidos en
el ámbito del Paraje Natural, incorporará
las disposiciones de protección establecidas en el
presente Decreto y preverá en su ámbito afectado,
la futura redacción del mencionado Plan».
A juicio de la Sala sentenciadora, «el contenido de
los apartados a) y b) del Decreto 149/1989 y, por su relación
con ellos, el de la Disposición Transitoria transcrita,
excede del que debe corresponder a un Decreto declarador
de Paraje Natural, en virtud de la configuración
que de esta figura de protección se hace en la Ley
5/1988 de la Generalitat Valenciana (...)». El Consell
no podía válidamente establecer como contenido
propio del Decreto aquellas determinaciones, que debieron
haber sido incluidas «bien en un Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales de la zona, bien en el Plan Rector
de Uso y Gestión del Paraje Natural del Desierto
de Las Palmas (inexistente en la fecha de adopción
del Decreto 149/1989), bien en un Plan Especial, conforme
a lo dispuesto en los artículos citados».
CUARTO.- Disconforme la Generalidad Valenciana –no así
el Ayuntamiento de Cabanes– con la sentencia, apoya su recurso
de casación en dos motivos sucesivos, de los cuales
el primero, sobre la base del artículo 95.1.4 de
la Ley Jurisdiccional, denuncia la «infracción
del artículo 25.2 de la Ley de Bases 7/1985 (de Régimen
Local), en relación, a su vez, con lo dispuesto en
el Texto Refundido de la Ley del Suelo y artículo
319 del Estatuto de Autonomía».
A juicio de la Administración recurrente, las competencias
de ordenación urbanística de los municipios,
a las que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, han de
ejercerse en los términos de la legislación
del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ostentando
la Generalidad Valencia competencia exclusiva en materia
de ordenación del territorio y urbanismo (artículo
319 del Estatuto de Autonomía) y pudiendo incluso
introducir modificaciones en la aprobación de los
planes municipales, derivadas de la apreciación de
los intereses supralocales, no queda vulnerada la autonomía
local por las medidas de protección urbanística
contempladas en el artículo 4.3 y en la Disposición
Transitoria segunda del Decreto 149/1989 declarador de Paraje
Natural.
Nada habría que oponer al razonamiento de la parte
recurrente si no fuera porque la censura que hace de la
sentencia impugnada nada tiene que ver con el motivo que
determinó la anulación de los referidos preceptos.
En aquella sentencia se admitía con naturalidad que
la Generalidad Valenciana puede «vincular a los municipios
afectados, en el ejercicio de las competencias que les correspondan
en materia de ordenación urbanística»,
siempre que ello se hiciera «a través de los
mecanismos técnico-jurídicos» previstos
por las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Precisamente por partir de esta premisa, y tras considerar
que el «mecanismo» empleado en aquella ocasión
era inadecuado a tales efectos, por su disconformidad con
las condiciones exigibles según la propia Ley Valenciana
5/1988, anuló las medidas referentes al régimen
urbanístico del paraje.
La sentencia no negaba, por tanto, que la Generalidad Valenciana
pudiera establecer respecto de un determinado paraje natural
las citadas medidas de régimen urbanístico;
antes al contrario, consideraba esta hipótesis como
legítima, siempre que se hubiera aprobado previamente
alguno de los planes que, al entender de la Sala sentenciadora,
la legislación autonómica sectorial (esto
es, la legislación en materia de medio ambiente y,
concretamente, la referida a parajes naturales) obligaba
a utilizar a tales efectos. Era en este sentido cómo
la Sala interpretaba, en relación con otros, el artículo
9 de la Ley Valenciana 5/1988, según el cual «las
disposiciones contenidas en los instrumentos de ordenación
previstos en la presente Ley tendrán carácter
vinculante tanto para la Administración como para
los particulares y su aprobación llevará aparejada
la revisión obligatoria de los planes sectoriales
o territoriales que resulten incompatibles con los mismos».
En cuanto que la Sala territorial realiza una interpretación
razonable de la norma legal autonómica, interpretando
que los «instrumentos de ordenación previstos»
en ella, con capacidad normativa suficiente para imponerse
y vincular a todos los demás y, entre ellos, a los
municipales, son unos planes determinados (bien el Plan
de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona,
bien en el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje
Natural o bien un Plan Especial) pero no el propio Decreto
que procede directamente a declarar el paraje natural y
a regular su régimen urbanístico, esta Sala
del Tribunal Supremo no halla vulneración alguna
de norma estatal en esta parte de la sentencia.
QUINTO.- Mediante el segundo motivo de casación la
Administración autonómica recurrente, también
sobre la base del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional,
denuncia la infracción del artículo 25.2.f)
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local «en relación con la Ley 4/1989, de 27
de marzo (de Conservación de los Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna Silvestres), a su vez en relación
con los artículos 31.10 y 32.1 y 6 del Estatuto de
Autonomía y Ley 5/1988, de 24 de junio, de los Parajes
Naturales de la Comunidad Valenciana».
El desarrollo argumental de este motivo se limita a afirmar,
en primer lugar, la competencia de la Generalidad Valenciana
en materia de espacios naturales protegidos y medio ambiente,
a tenor de los preceptos estatutarios antes citados, competencia
respetada expresamente por el artículo 21.2 de la
Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo al disponer que las Comunidades
Autónomas habilitadas para dictar normas adicionales
de protección pueden establecer, además de
las figuras estatales, otras diferentes.
A partir de esta premisa, la Administración recurrente
afirma que tanto la Ley estatal (artículo 19.2) como
la Valenciana 5/1988, de Parajes Naturales, le permiten,
al declarar éstos, introducir normas de protección
y determinaciones específicas, también en
materia urbanística, que tienen carácter y
eficacia vinculante, prevaleciendo sobre el planeamiento
urbanístico precedente en lo que tengan de incompatibles
con éste, que deberá ser revisado.
De nuevo debemos rechazar este motivo de casación
no porque el razonamiento expuesto adolezca, en abstracto,
de errores sino porque no responde al fundamento jurídico
en que se basa el pronunciamiento parcialmente estimatorio
de la demanda. De hecho, según ya hemos afirmado,
el razonamiento de la parte recurrente en este motivo coincide
con la premisa argumental de la que parte la sentencia.
Esta última, sin embargo, difiere de la tesis mantenida
por la Administración autonómica en el punto
específico que se refiere a la interpretación
de la Ley Valenciana 5/1988 y, más en concreto, a
la necesidad de que, según ella, las determinaciones
urbanísticas figuren en un tipo singular de planes
y no en el propio decreto de declaración del paraje
natural.
Limitado el recurso de casación contra las sentencias
dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo
de los Tribunales Superiores de Justicia a corregir la eventual
infracción «de normas no emanadas de los órganos
de (las Comunidades Autónomas) que sea relevante
y determinante del fallo de la sentencia», no nos
corresponde pronunciarnos sobre la interpretación
que la Sala del Tribunal Superior de la Comunidad Autónoma
Valenciana hace sobre una ley de ésta, siempre que
no esté en juego la aplicación de normas estatales
o comunitarias. Y como, según ya hemos expuesto,
en la fundamentación jurídica y en el fallo
de la sentencia de instancia no se vulnera norma estatal
alguna –antes al contrario, se afirma expresamente el principio
básico de prevalencia de los planes de ordenación
de los recursos naturales sobre cualesquiera otros instrumentos
de ordenación territorial, establecido en el artículo
5 de la Ley estatal 4/1989– procede igualmente desestimar
este segundo motivo.
SEXTO.- La declaración de no haber lugar a ninguno
de los motivos del recurso lleva aparejada la condena en
costas de la parte recurrente.
RESOLUCIÓN
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso
de casación interpuesto por la Generalidad Valenciana
contra la sentencia dictada por la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha
3 de marzo de 1992 en el recurso contencioso-administrativo
número 1885/1989. Imponemos las costas del recurso
a la parte recurrente.
