VI.187.
TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 5ª)
Resolución: Sentencia de 06.03.2000. (Recurso de
casación núm. 48/1993).
Ponente: Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.
Materia: IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental. ESPACIOS NATURALES: Medidas de protección
o restauración.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
En autos de los recursos contencioso-administrativos números
48, 894 y 905/1993, acumulados, que ante Nos penden, promovidos
en única instancia ante esta Sala Tercera del Tribunal
Supremo por, de una parte, del Ayuntamiento de Navalafuente;
y, de otra, del Ayuntamiento de Soto del Real, de Colmenar
Viejo, de Miraflores de la Sierra, de Manzanares el Real
y de El Boalo y por la Comunidad de Madrid; habiendo comparecido,
en calidad de parte demandada la Administración del
Estado; dirigiéndose los recursos contra el Acuerdo
del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, por el
que se resuelve «autorizar la ejecución de
las obras de construcción del Centro Penitenciario
de Soto del Real, al amparo de lo dispuesto en el artículo
244.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana»,
ampliado al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de agosto
de 1993, que lo confirma en reposición.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Se impugna en estos recursos acumulados el Acuerdo
del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, confirmado
en reposición el 27 de agosto de 1993, por el que
se autoriza la ejecución de las obras de construcción
de un Centro Penitenciario en el término municipal
de Soto del Real (Madrid), al amparo de lo dispuesto en
el artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26
de junio de 1992.
Se recurren dichos Acuerdos por el Ayuntamiento de Navalafuente
y por los de Soto del Real, Colmenar Viejo, Manzanares el
Real y El Boalo (en lo que sigue, los Ayuntamientos) con
escritos y pretensiones idénticas y, en demanda acumulada,
por la Comunidad Autónoma de Madrid.
El Abogado del Estado no opone ninguna objeción procesal
a la admisibilidad de los recursos, por lo que procede entrar
en el examen del fondo de las cuestiones que se suscitan.
SEGUNDO.- Los Ayuntamientos demandantes esgrimen, en un
primer motivo de impugnación, que la decisión
del Consejo de Ministros habría infringido las exigencias
que imponen los artículos 12 y siguientes de la Ley
Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria
(LGP) y el artículo 9.1 de su Reglamento de Ejecución,
aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo.
Estas normas atribuyen a la Administración penitenciaria
la potestad de fijar la ubicación de los establecimientos
correspondientes, dentro de áreas territoriales que
deben contar con un número de Centros suficiente
para satisfacer las necesidades penitenciarias y evitar
el desarraigo social de los penados. Los artículos
12.2 y 13 de la LGP precisan los servicios que deben existir
en los establecimientos penitenciarios, con unidades en
las que se evite la masificación, de acuerdo con
los fines a los que atiende constitucionalmente la pena,
según el artículo 25.2 de la Constitución
(CE).
De los antecedentes que resultan del expediente administrativo
y de la prueba practicada en autos no se desprende que se
hayan producido las infracciones normativas que se alegan
por los demandantes. Se ha incorporado a los autos el Plan
de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios
elaborado por el Ministerio de Justicia, que designa el
Centro de Soto del Real, sobre el que se discute, como nuevo
Centro Penitenciario. A juicio de la Sala, el programa y
las previsiones que se contienen en el Plan satisfacen,
sin sombra de duda, las exigencias que resultan de los preceptos
de la LGP invocados, en cuanto directrices de política
y Administración penitenciaria.
En contra de lo que se sostiene en la demanda, ese Plan
de Amortización y Creación de Centros no es
una norma jurídica –tampoco exige en modo alguno
que lo sea la Ley General Penitenciaria– por lo que no tenía
que ser insertado formalmente en el Boletín Oficial
del Estado ni en ningún otro periódico oficial.
El artículo 12 de la LGP dispone que el Gobierno
atienda, en la formación y ejecución de su
política, las pautas que marca sobre ubicación,
estructura y dimensiones de establecimientos penitenciarios.
El Plan de Amortización y Creación de Centros
Penitenciarios no se desvía de estos objetivos legales
y determina, a su vez, otros nuevos que le son propios,
como documento que recoge las decisiones políticas
de carácter estratégico que el Gobierno de
la Nación ha adoptado entre las opciones a su alcance,
de acuerdo con la ley, las prioridades y los recursos de
que dispone. La impugnación de los demandantes no
demuestra ninguna infracción y carece de virtualidad
impugnatoria para enervar decisiones del Gobierno en el
ejercicio constitucional de sus potestades en materia de
Administración penitenciaria (artículo 97
CE), por lo que no puede ser acogida en este extremo.
TERCERO.- Tampoco podemos estimar el alegato sobre incumplimiento
de extremos concretos de directrices del referido Plan de
Creación de Centros en materia de accesibilidad a
capitales vecinas, distancias, entorno o topografía
de la parcela en que se ubica el Centro Penitenciario.
La propia naturaleza del documento que se invoca impide,
en primer lugar, que aceptemos la interpretación
estricta que se propugna de las determinaciones del mismo,
como si simples pautas de orientación de la actuación
administrativa en un documento interno estratégico
fuesen auténticos condicionantes o requisitos legales
estrictos.
Resulta además que la ubicación del Centro
de Soto del Real goza de condiciones adecuadas de accesibilidad
y distancia, como ha redargüido el Abogado del Estado
en la contestación a la demanda. Las observaciones
sobre la topografía no demuestran inadecuación
del terreno. La alegación de que se supera el máximo
legal de internos tampoco puede acogerse, ya que parte de
una equiparación errónea entre establecimiento
penitenciario y unidad penitenciaria. La unidad es, según
el artículo 9.3 del Reglamento Penitenciario, un
departamento con completa separación física
y regimental, siendo obvio que, según la Ley orgánica
Penitenciaria (artículo 12.2), las unidades no pueden
sobrepasar los 350 internos, pero sí pueden hacerlo
los establecimientos, en la medida en que puedan contar
con varias unidades.
CUARTO.- Se aduce por las Corporaciones demandantes que
los acuerdos impugnados comportarían una lesión
de su autonomía municipal.
Dijimos en una sentencia de 15 de junio de 1993 (en recurso
referente a Ordenanza del Ayuntamiento de Anchuras), que
el artículo 137 de nuestra Norma Fundamental delimita
el ámbito de autonomía de los distintos entes
territoriales en que se organiza el Estado, circunscribiéndolo
a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia
de este Tribunal ha utilizado el criterio del interés
respectivo, fijada en la sentencia del Tribunal Constitucional
(STC) 4/1981, de 2 febrero, tanto para una definición
positiva como también negativa de la autonomía
municipal. Hemos afirmado así que, positivamente,
la autonomía municipal significa un derecho de la
comunidad local a la participación, a través
de órganos propios, en el gobierno y administración
de cuantos asuntos le atañen, graduándose
la intensidad de esta participación en función
de la relación entre intereses locales y supralocales
dentro de las materias o asuntos de que se trate y –desde
la perspectiva negativa– que la autonomía no se garantiza
por la CE para incidir de forma negativa sobre los intereses
generales de la Nación española, o sobre otros
intereses generales distintos de los propios de la entidad
municipal. Es claro, en efecto, que los intereses nacionales
prevalecen, en caso de conflicto, sobre el interés
municipal (SSTC 123/1988, de 23 junio, 170/1989, de 19 octubre
y 133/1990, de 19 julio).
QUINTO.- Por ello no encuentra amparo en la autonomía
municipal, garantizada en el bloque de constitucionalidad
constituido por el artículo 137 CE, la Carta Europea
de Autonomía Local y las normas de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen
Local, un supuesto de conflicto de intereses municipales
con competencias exclusivas del Estado en materia penitenciaria
(artículo 149.1º.6 y 5 CE). Así lo ha
declarado esta misma Sala en sentencias de 6 de octubre
de 1998, 22 de enero de 1996 y 18 de septiembre de 1990,
en recursos referentes a la construcción de otros
Centros Penitenciarios, siendo evidente, como los propios
demandantes se ven obligados a reconocer, que ninguna norma
del bloque de la constitucionalidad en materia local atribuye
competencia alguna a los Ayuntamientos en el ámbito
penitenciario (artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2
de abril) lo que se debe a los intereses de naturaleza claramente
supralocal en presencia en dicha materia.
No se produce así lesión de la autonomía
local por la decisión de la Administración
Central del Estado de establecer un Centro Penitenciario.
Todo ello, como es evidente y reconoce el propio Acuerdo
del Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1993, sin perjuicio
de las competencias naturales de los Ayuntamientos en materia
de urbanismo, a las que haremos referencia al examinar otras
impugnaciones de los recurrentes.
SEXTO.- Se afirma que el Acuerdo del Secretario General
de Asuntos Penitenciarios de 20 de enero de 1992, por el
que se remite el proyecto básico del Centro Penitenciario
al Ayuntamiento de Soto del Real, habría incumplido
las exigencias de motivación de los actos administrativos
que dimanan del artículo 43 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958. Bastará decir sobre esta
censura, sin necesidad de examinar su consistencia, que
el Acuerdo expresado no fue impugnado en el escrito de interposición
de los recursos acumulados, ni en la ampliación al
Acuerdo de 27 de agosto de 1993. Tampoco podía impugnarse
en única instancia ante este Tribunal, por lo que
la crítica del mismo incurre en una desviación
procesal que debe llevar a su rechazo.
Por razones análogas no se pueden acoger los alegatos
de la demanda basados en un supuesto fraude de ley o en
la vulneración de exigencias de la buena fe. Subraya,
con razón, el Abogado del Estado que los términos
«abuso de Derecho» y «fraude de ley»
se utilizan sin rigor en la demanda. Se hace además
referencia a actuaciones posteriores –según los Ayuntamientos
vías de hecho– que no han sido impugnadas en estos
recursos acumulados, por lo que tampoco procede entrar en
su examen.
SEPTIMO.- Sostienen los Ayuntamientos que se ha vulnerado
el Decreto 2512/1977, de 17 de junio, alegando que un proyecto
básico no constituye documentación suficiente
para ejecutar obras, y que se desconoce el proyecto de ejecución
de las mismas.
La crítica tampoco prospera: Las obras de ejecución
de un Centro Penitenciario exigen una reserva connatural
a las circunstancias de seguridad que deben tener los establecimientos
de tal naturaleza. No es compatible dicha seguridad con
la divulgación que se pretende de sus características
constructivas. Así lo ha afirmado esta Sala en la
sentencia de 18 de septiembre de 1990, sobre el Centro Penitenciario
de Alhaurín de la Torre, cuya doctrina se confirma.
También decae por inconsistencia la impugnación
de los Acuerdos del Consejo de Ministros que se basa en
que los mismos vulneran por su contenido el artículo
40.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958:
No incurren dichos actos en el vicio que se denuncia.
OCTAVO.- La Comunidad Autónoma de Madrid coincide
con los Ayuntamientos demandantes en alegar vulneración
de las Leyes de la Comunidad de Madrid 1/1985, de 23 de
enero, de Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares
y de la Ley 10/1991, de 4 de abril, de la Comunidad de Madrid,
para la Protección del Medio Ambiente.
No se ha demostrado que los terrenos destinados a la erección
del Centro Penitenciario se encuentren enclavados dentro
del Parque Natural, por lo que la Ley 1/1985 no resulta
de aplicación, siendo la impugnación inconsistente
en este extremo.
En cuanto a la necesidad de informe medioambiental se debe
recordar que la sentencia de esta Sala de 6 de octubre de
1998 declaró, respecto del Centro Penitenciario de
Zuera, que no se exige dicho informe para Centros Penitenciarios
en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio,
ni en el Reglamento dictado para su ejecución el
30 de septiembre de 1988 ni en la Ley 4/1989, sobre Conservación
de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
Los demandantes parten de esta premisa que, como subraya
el Abogado del Estado en su oposición, está
acreditada en el expediente, pero consideran infringida
en el caso la Ley 10/1991, de 4 de abril, de la Comunidad
de Madrid, para la Protección del Medio Ambiente.
Tampoco existe, sin embargo, en dicha Ley autónomica
un precepto específico que se refiera a establecimientos
penitenciarios, sosteniéndose en las demandas que
la sujeción del proyecto del Centro de Soto del Real
a la Ley de la Comunidad de Madrid respecto a la necesidad
de informe sobre impacto medioambiental dimanaría
únicamente del apartado 52 y último, del Anexo
II de la Ley. Dicho apartado se refiere a la necesidad de
evaluar el impacto medioambiental en los supuestos genéricos
de «cualquier construcción en suelo no urbanizable
con más de 3.000 metros cúbicos construidos».
La impugnación no prospera ya que se ha hecho uso
en el caso del artículo 244.2 del Texto Refundido
de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana de 26 de junio de 1992. El Acuerdo del Consejo de
Ministros que aquí se impugna ha acordado –como ha
quedado demostrado en la prueba documental practicada en
autos, en contra de lo que aducen los Ayuntamientos– que
se inicie el procedimiento para la modificación o
revisión del planeamiento que contiene la clasificación
del suelo como «no urbanizable» para la parcela
afectada. Se plantea así el alcance de la vía
excepcional escogida en el caso, con relación a las
competencias y procedimientos en materia urbanística,
que vamos a abordar como última cuestión de
los recursos acumulados que aquí se enjuician.
NOVENO.- La Comunidad de Madrid ha aducido también
en su demanda que hubiera sido necesaria una autorización
de la Comunidad Autónoma para establecer el Centro
de Soto del Real, como la que corresponde a cualquier instalación
de utilidad pública que debe efectuarse en suelo
no urbanizable. Tampoco se puede aceptar esta impugnación,
conforme a la doctrina de este Tribunal al respecto, que
procede reproducir y confirmar en los términos que
siguen:
El ya citado artículo 244.2 del TRLS de 1992 –que
no ha sido afectado de inconstitucionalidad en la STC 61/1997,
de 20 de marzo– es una manifestación de la virtualidad
de las circunstancias excepcionales que contempla para alterar
las reglas generales en materia de competencia y procedimiento.
En el sistema del artículo 244.2 la competencia municipal
para el otorgamiento de la licencia se ve sustituida por
la del Consejo de Ministros para decidir si procede ejecutar
el proyecto. El procedimiento a seguir en estos casos no
es el previsto para la obtención de la licencia,
sino el que establece el mismo artículo 244.2; queda
así clara la falta de necesidad de seguir la tramitación
generalmente exigible, de suerte que, si se trataba de una
construcción en suelo no urbanizable, no resultaba
precisa la observancia del procedimiento previsto en los
artículos 43.3 del TRLS de 1976 y 44.2 del Reglamento
de Gestión Urbanística. Si alguna duda hubiese
a este respecto, piénsese que el artículo
244.2 habilita al Consejo de Ministros para ordenar la iniciación
del procedimiento de modificación o revisión
del planeamiento, como ha hecho en el presente caso, lo
que puede afectar en su caso a la propia condición
de suelo no urbanizable. No es necesaria la autorización
de la Comunidad Autónoma que se defiende, por las
mismas razones que, según hemos dicho, excluyen la
exigencia del informe medioambiental requerido genéricamente
para suelo no urbanizable. Aunque los demandantes no invocan
jurisprudencia de esta Sala al respecto, así se ha
declarado en la sentencia ya citada de 18 de septiembre
de 1990, a propósito del artículo 180.2 del
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976,
equivalente al artículo 244.2 que ahora se examina.
Queda confirmada por la Sala la doctrina de dicha sentencia
respecto del artículo 244.2 del TRLS de 1992, siendo
también de relieve la doctrina de la STC 56/1986,
de 13 de mayo, que trae a colación el Abogado del
Estado, no resultando contradicha la doctrina expresada
por la sentencia de esta Sala de 22 de enero de 1996, atendiendo
a la estricta razón de decidir de la misma.
Decae, por lo expuesto, la impugnación sobre este
extremo.
DECIMO.- Procede, en mérito de lo expuesto, la desestimación
de los recursos acumulados en lo que se refieren a los Acuerdos
del Consejo de Ministros impugnados. No apreciamos temeridad
o mala fe al objeto de una expresa imposición de
costas, según lo dispuesto en el artículo
131.1 de la Ley de este Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.
RESOLUCIÓN
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos interpuestos
por el Letrado don Manuel V. J. en representación
y defensa del Ayuntamiento de Navalafuente, así como
de los Ayuntamientos de Soto del Real, Colmenar Viejo, Manzanares
el Real y El Boalo, y por el Letrado de la Comunidad de
Madrid, en representación y defensa de dicha Comunidad,
en lo que se refieren al Acuerdo del Consejo de Ministros
de 31 de julio de 1992, confirmado en reposición
el 27 de agosto de 1993, por el que se resuelve autorizar
la ejecución de las obras de construcción
del Centro Penitenciario de Soto del Real. Desestimamos
íntegramente la demanda deducida contra ellos, rechazando
la impugnación en lo que se refiere a acuerdos o
actuaciones distintas a los mismos. No hacemos expresa imposición
de costas.
