VI.185.
TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 4ª)
Resolución: Sentencia de 22-2-2000. (Recurso contencioso-administrativo
núm. 1/1999).
Ponente: Antonio Martí García.
Materia: FAUNA Y FLORA: Caza. Protección.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Cuestión de ilegalidad núm. 2/1/1999, planteada
por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, por auto
de 11 de marzo de 1999, recaído en el recurso contencioso-administrativo
271/1995, en relación con el artículo 7.2.a)
del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-La cuestión de ilegalidad, a que esta litis
se refiere, ha sido planteada ante esta Sala del Tribunal
Supremo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León,
respecto al artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989,
de 8 de septiembre, valorando en su Razonamiento Jurídico
Primero, lo siguiente: «Primero.-En la sentencia firme
antes citada anula, por lo que aquí importa, la sanción
de 700.000 pesetas de multa que habían impuesto a
cada recurrente las Resoluciones impugnadas en virtud del
art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre,
por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca
y se establecen normas para su protección, a considerar
-fundamento jurídico tercero- que tanto la determinación
de la infracción imputada, el ejercicio de «pesca»
durante las épocas de celo, reproducción o
crianza, como la determinación de su carácter
menos grave, que están prevista en ese precepto,
vulneran la reserva de ley que establece el art. 25.1 de
la Constitución , que es extensible al ordenamiento
administrativo sancionador (SSTC 42/1987, de 7 de abril,
305/1993, de 25 de octubre, entre otras), al no estar contempladas
en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.
A resulta -como se dice en la sentencia de esta Sala- del
examen del art. 34.b) de dicha Ley, que contempla la prohibición
de caza durante las épocas de celo, reproducción
y crianza, pero nada dice al respecto de la pesca. Asimismo,
esa infracción imputada a los recurrentes como menos
grave no viene así considerada en la mencionada Ley
4/1989, sino que ha sido calificada de esa forma en virtud
del citado art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989 -y de
la que deriva la sanción de multa a imponer, entre
100.001 y 1.000.000 de pesetas-, lo que supone también
una clara vulneración del art. 25.1 de la Constitución,
con arreglo al cual no sólo debe figurar en la ley
la definición de los ilícitos y de las sanciones,
sino también el establecimiento de la correspondencia
necesaria entre aquéllos y éstas, y así
lo ha señalado el Tribunal Supremo en la sentencia
de 9 de noviembre de 1993 -reiterada en la de 14 de marzo
de 1996- en un supuesto análogo al aquí contemplado,
al tratarse también de una sanción impuesta
al amparo del Real Decreto 1095/1989, y en el que se concluye
que dicha norma -que es la que considera, en ese caso, como
grave la infracción de que se trata- no tiene "cobertura
legal habilitante para tipificar la sanción correspondiente
a la infracción"».
SEGUNDO.-De acuerdo con lo más atrás
expuesto son dos las razones por las que la Sala «a
quo» aprecia la ilegalidad del artículo 7.2.a)
del Real Decreto 1095/1989, una, porque ha tipificado como
infracción, la pesca durante las épocas de
celo, reproducción o crianza, y otra, porque ha posibilitado
la calificación de la infracción como menos
grave, y, ni uno ni otro supuesto, se dice, aparecen en
la Ley 4/1989, de 27 de marzo.
El planteamiento citado obliga a analizar y resolver
por separado las dos razones o motivos a que esta litis
se refiere, comenzando por la relativa a la ilegalidad de
la tipificación como infracción el ejercicio
de la pesca durante las épocas de celo, reproducción
o crianza, pues si se aprecia la ilegalidad respecto a la
infracción, obviamente, no será procedente
el análisis relativo a la ilegalidad de la calificación
como infracción menos grave, pues de no haber infracción
sancionable, no hay lugar para analizar lo relativo a su
graduación.
TERCERO.-Para el análisis de la primera cuestión
citada, hay que señalar de una parte, que la Sala
de Instancia plantea la cuestión de ilegalidad del
artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, en el
particular que define como infracción «el ejercicio
de la pesca durante las épocas de celo, reproducción
o crianza, por estimar que tal infracción no se contempla
en el artículo 34 b) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
y de otra, que las demás partes que se han personado
en las actuaciones, Abogado del Estado y la Comunidad Autónoma
de Castilla y León, aceptan que el artículo
7 citado no tiene cobertura en el artículo 34 de
la Ley 4/1989, pero estiman que sí que tiene la suficiente
cobertura en el artículo 38 apartado décimo
de la Ley 4/1989.
A la vista de lo anterior y como además de
que las partes están conformes en que la infracción
prevista en el artículo 7.2.a) ejercicio de la pesca
en épocas de celo, reproducción o crianza,
no tiene cobertura en el artículo 34 de la Ley 4/1989,
esa realidad aparece también a juicio de esta Sala,
del análisis del precepto, en cuanto el mismo solo
se refiere a la prohibición del «ejercicio
de la caza en épocas de celo, reproducción
o crianza», y ninguna otra referencia hay al ejercicio
de la pesca durante las épocas de celo, reproducción
o crianza, esta Sala ha de aceptar la tesis de la Sala de
Instancia sobre que el artículo 7.2.a) del Real Decreto
1095/1989, en el particular relativo a la pesca, no encuentra
en el artículo 34 de la Ley 4/1989 la cobertura exigida
por el artículo 25 de la Constitución.
Ahora bien, como las partes alegan, que si que tiene
el precepto citado, artículo 7 del Real Decreto,
la cobertura exigida en el artículo 38, décimo
de la misma Ley 4/1989, es obligado entrar en el análisis
de tal cuestión, pues, si el Real Decreto 1095/1989
se produce en desarrollo de la Ley 4/1989, la vulneración
del principio de legalidad tendrá lugar, no cuando
defina una infracción no prevista en algún
precepto concreto en la Ley que desarrolla, y sí
cuando defina una infracción no prevista en ninguno
de los preceptos de la Ley.
CUARTO.-El artículo 38 de la Ley 4/1989, tras
disponer genéricamente «Sin perjuicio de lo
que disponga al respecto la legislación autonómica
que desarrolla estas normas de protección y las leyes
reguladoras de determinados recursos naturales, se considerarán
infracciones administrativas», en su apartado Décimo,
incluye, «la captura, persecución injustificada
de animales silvestres y el arranque y corte de plantas
en aquellos supuestos en que sea necesaria autorización
administrativa de acuerdo con la regulación específica
de la legislación de monte, caza y pesca continental»,
y esta Sala estima, que esa previsión de la ley tampoco
otorga la cobertura exigida para que el Real Decreto pueda
definir como infracción la pesca durante las épocas
de celo, reproducción o crianza, ya que de la mera
lectura del texto así se advierte, y además,
aparte de que en materia sancionadora, es preciso que la
ley defina el ilícito, y no es posible por la vía
de la analogía o de la interpretación extensiva
la ampliación a supuestos no expresamente previstos
en la ley, hay que destacar que en el caso de autos, la
Ley 4/1989, no sólo no se ocupa, ni tiene por objeto
la regulación de la caza y de la pesca, sino que
su objeto es el medio ambiente, y si este título,
le ha permitido, o le ha servido de título habilitante
para dictar algunas normas en materia de caza y pesca, cual
ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional en
sentencia de 26 de junio de 1995, esta regulación
se ha de entender y declarar como válida en la medida
en que no regula acabadamente la materia de caza y de la
pesca, que está atribuida por el artículo
148,11 a las Comunidades Autónomas, y siendo ello
así, y tratándose cual se trata en el caso
de autos de una infracción específica en materia
del ejercicio de la pesca, a no ser que estuviese expresamente
prevista en la Ley 4/1989, no se puede pretender su inclusión
en la misma por la vía de la integración con
otras normas, pues también tiene declarado esta Sala,
y en sentencias de 23 de junio de 1998, 30 de julio de 1999
y 10 de noviembre de 1999, en base a la doctrina del Tribunal
Constitucional citada, que las dudas o supuestos límites
entre las previsiones de la Ley 4/1989, cuando se refieren
a la materia específica de caza o pesca, se han de
resolver en favor de la competencia a las Comunidades Autónomas
por estar a ellas atribuida su regulación, artículo
148.11 de la Constitución. No cabe por tanto la interperetación
extensiva ni espiritualista que las partes proponen, ni
menos ciertamente, cuando el legislador, en su artículo
34, que se ocupa de las infracciones en materia de caza
y pesca, ha definido como infracción la caza en épocas
de celo, reproducción o crianza, y para nada en ese
particular se ha referido a la pesca, y si ello es así,
hay obviamente que entender que el legislador no ha querido
sancionar el ejercicio de la pesca en épocas de celo,
reproducción o crianza, y a más, si no ha
incluido la infracción, en el lugar y momento que
correspondía, artículo 34, mal se puede entender
que lo haga en momento posterior, por la vía de una
previsión genérica e indeterminada.
QUINTO.-A lo anterior en nada obsta las alegaciones
de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
sobre que una interpretación menos rigorista y de
acuerdo con el espíritu de la norma permitiría
la cobertura legal del precepto impugnado y sobre que la
anulación del artículo 7.2.a), afectaría
sensiblemente al régimen de la pesca, la primera,
porque en materia sancionadora y mucho más en una
ley que no se puede ocupar directamente de la materia de
la pesca y si incidentalmente en cuanto elemento integrador
al medio ambiente, no es posible ni siquiera acudir al espíritu
de la norma para definir una infracción en materia
de pesca que en la norma no aparece expresamente prevista;
y la segunda, porque correspondiendo como corresponde a
las Comunidades Autónomas, conforme al artículo
148,11 de la Constitución y ha declarado expresamente
el Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de junio de
1995, la regulación del régimen de la caza
y de la pesca, es claro, que las Comunidades Autónomas
pueden definir las infracciones en materia de pesca y subsanar
las deficiencias que dicen se pueden ocasionar por la anulación
del artículo 7.2.a).
SEXTO.-Las valoraciones anteriores, obligan a estimar
la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León, y en su consecuencia a declarar
la nulidad del artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989,
en el particular que define como infracción el ejercicio
de la pesca en épocas de celo, reproducción
o crianza, por vulneración del principio de legalidad,
artículo 25.1 de la Constitución y en razón,
a que tal infracción no aparece prevista en la Ley
4/1989, que el Real Decreto citado desarrolla. Sin que conforme
a lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley de la
Jurisdicción, esta declaración afecte a la
situación jurídica derivada de la sentencia
a que esta litis se refiere y sin perjuicio de que conforme
al artículo 73 de la citada Ley, pueda afectar a
las sanciones interpuestas al amparo del artículo
7.2.a) citado y que no estuvieran aún ejecutadas.
SEPTIMO.-Dada la estructura del recurso contencioso-administrativo,
cuestión de ilegalidad, no hay lugar a expresa imposición
de las costas.
RESOLUCIÓN
Que estimando la cuestión de ilegalidad planteada
por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, por auto
de 11 de marzo de 1999, recaído en el recurso contencioso-administrativo
271/1995, declaramos no ser conforme a derecho y anulamos
el artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, de
8 de septiembre, en el particular que considera como infracción
menos grave el ejercicio de la pesca durante las épocas
de celo, reproducción o crianza. Sin que haya lugar
a expresa condena en costas.
Publíquese este fallo en el «Boletín
Oficial del Estado» a los efectos previstos en el
artículo 72.2, en relación con el 126.2, de
la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
