VI.179. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 4ª)
Resolución: Sentencia de -12-1999. (Recurso de Casación
núm. 33/1994).
Ponente: Rodolfo Soto Vázquez
Materia: DEMANIO MARÍTIMO: Protección. Costas.
Zona Marítimo-terrestre. ESPACIOS NATURALES: Parque
Doñana.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de casación interpuesto por don José
G. D., don Juan C. C., don Cristóbal P. C., don Agustín
C. E., don Antonio R. L., don José I. B., don Angel
B. F., don Antonio L. D., don Cristóbal R. L., don
Antonio B. C., don Francisco R. C., don Francisco G. A.,
don Miguel L. G. y don José C. R., representados
por la procuradora doña Rosina M. A., contra la Sentencia
dictada con fecha 10 de septiembre de 1993 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla,
en el recurso núm. 4532/1990, sobre levantamiento
empalizada zona marítima del Parque Nacional de Doñana;
siendo parte recurrida el Ministerio de Agricultura y Alimentación,
representado por el Letrado adscrito a sus Servicios Jurídicos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-El primer motivo, único basado en
el apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley de
la Jurisdicción, pretende obtener la casación
de la Sentencia impugnada por quebrantamiento de las formalidades
esenciales que han de regir su pronunciamiento. Para ello
se sostiene que se ha infringido el artículo 80 de
la misma Ley, puesto que en ella no se resolvieron todas
las cuestiones planteadas en la instancia, al haberse prescindido
de examinar la alegación de que el organismo ICONA
había levantado una empalizada en la zona marítimo-terrestre
sin título administrativo que le habilitase para
ello tal como exige la Ley de Costas de 28 de julio de 1988.
El argumento carece de virtualidad, y confunde la
posibilidad de incurrir en incongruencia omisiva, prescindiendo
en efecto de resolver sobre una de las cuestiones planteadas
en la litis, con la indudable facultad del Tribunal de instancia
de decantarse por la solución que estime más
ajustada a derecho, desechando los argumentos de la parte
actora en torno a la inexistencia de título administrativo
habilitante. La Sentencia recurrida afirma claramente que
no puede hablarse de una ocupación por parte de ICONA
de la zona marítimo-terrestre que contravenga lo
dispuesto en el artículo 32 de la Ley citada, sino
del ejercicio legítimo de una facultad de policía
sobre una zona anexa al Parque de Doñana. Que los
recurrentes puedan no estar conformes con esa tesis será
motivo que les legitime para tratar de impugnar semejante
conclusión; pero en modo alguno puede hablarse de
quebrantamiento de las formalidades esenciales que han de
presidir la redacción de una sentencia judicial,
por la simple circunstancia de que ésta rechace el
argumento básico de los demandantes. No existe incongruencia
omisiva, ni se ha dejado de resolver sobre la cuestión
planteada en el procedimiento.
SEGUNDO.-Al amparo del artículo 95.1.4º
se alega un segundo motivo de casación por infracción
del artículo 47 c) de la Ley de 17 de julio de 1958.
Dicho motivo constituye una reproducción del
argumento anterior, esta vez desde la perspectiva de una
infracción sustantiva que se hace derivar de no haber
acordado la nulidad del acto administrativo como consecuencia
del cual se levantó la empalizada cuestionada, alegando
la inexistencia de un título administrativo previo
que habilitase al ICONA para llevarla a cabo a través
de la oportuna concesión, según tratan de
desprender los recurrentes de la comunicación emitida
por la Dirección General de Costas que figura unida
a los autos.
El argumento carece de entidad a efectos casacionales,
puesto que parte del mismo equívoco ya denunciado
en el fundamento jurídico anterior. La Sentencia
llega a la conclusión de que no es precisa la existencia
de un título de concesión administrativa habilitante
para el establecimiento de la empalizada que constituye
el objeto de la impugnación, partiendo de la idea
de que ese establecimiento constituye simplemente el ejercicio
lícito de la misión de policía encomendada
al organismo demandado como consecuencia de las facultades
competenciales que le vienen atribuidas sobre las zonas
protegidas anexas al Parque de Doñana. En consecuencia
no puede pretenderse anular la Sentencia de instancia por
desconocer la inexistencia de un título concesional
que resulta innecesario a tenor de la misma, sin perjuicio,
naturalmente, de poder argumentar válidamente sobre
la inadecuación de la medida de policía adoptada,
o sobre el alcance de las facultades de ICONA en relación
con la zona marítimo-terrestre a que se refiere el
procedimiento.
TERCERO.-El tercer motivo (basado asimismo en el artículo
95.1.4º, y que denuncia la infracción de los
artículos 64 y 129.2 de la Ley y Reglamento de Costas)
no es sino una mera reproducción del anterior, correspondiéndole
por lo tanto idéntica solución denegatoria.
Es cierto que dichos preceptos proclaman la necesidad
de título concesional para la ocupación de
bienes de dominio público marítimo-terrestre
estatal, incluyendo aquellas instalaciones desmontables
que por su naturaleza o finalidad requiriesen un plazo de
ocupación superior al año; sin embargo, lo
que aquí ha de debatirse es la afirmación
contenida en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía de que, al instalar la valla de control
para evitar el acceso de vehículos de motor a determinada
zona marítimo-terrestre, obra la entidad demandada
dentro de las legítimas facultades que le están
atribuidas por la Ley de Parques Nacionales y la Ley especial
91/1978, relativa a las zonas de protección del Parque
de Doñana, cuyas normas específicas prohíben
la circulación de vehículos en dichas zonas.
CUARTO.-El cuarto motivo, ya más conectado
con lo que constituyen las declaraciones de fondo de la
Sentencia recurrida, alega la aplicación indebida
de la Ley 91/1978 -en concreto del artículo 1 de
la misma- y del RD 2421/1984, que aprobó el Plan
Rector de Uso y Gestión del Parque de Doñana
(en la actualidad sustituido por el aprobado en virtud de
RD de 16 de diciembre de 1991). Constituye la base del razonamiento
empleado el que el artículo 1.2 de la Ley 91/1978
Reguladora del Parque Nacional antedicho, si bien extiende
el régimen jurídico especial del mismo a las
aguas subterráneas y mar litoral, se cuida de salvaguardar
las competencias del Ministerio de Defensa y especialmente
las que se contemplan en la Ley de Costas de 1969, hoy sustituida
por la de 28 de julio de 1988. En consecuencia se sostiene
en el motivo que la competencia de policía para regular
el tránsito de los vehículos, cuyo acceso
a la zona de protección del Parque que constituye
zona marítimo-terrestre se restringe como consecuencia
de la instalación de la valla que se pretende abolir
mediante el recurso contencioso-administrativo, corresponde
al Ministerio de Obras Públicas, puesto que en la
propia Ley especial reguladora del Parque existe un mandato
expreso que salvaguarda las competencias atribuidas a los
organismos correspondientes por la Ley de Costas, tal como
se desprende además de los artículos 110 y
203 del Reglamento aprobado por RD de 1 de diciembre de
1989, y modificado el 18 de septiembre de 1992.
En sustancia, se mantiene que ninguna norma legal
habilita al ICONA para regular o restringir la circulación
rodada en la zona marítimo-terrestre que forma parte
de las anexas al Parque propiamente dicho, aportando en
apoyo de esta conclusión una Sentencia dictada por
el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (25
de octubre de 1993) de la que se pretende extraer la conclusión
sostenida por los recurrentes.
No es ésta, sin embargo, la conclusión
a que llega esta Sala, ponderando tanto los razonamientos
de la Sentencia de instancia como la recta aplicación
de la normativa legal vigente en relación con el
Parque de Doñana.
Sin perjuicio de que en el actual y vigente Plan de
Uso y Gestión de 1991 se considere la zona marítimo-terrestre
anexa cuestionada como Zona de Uso Moderado, en la cual
pueden desarrollarse (aparte los usos tradicionales a que
se refiere el apartado 3.1.4) las actividades de estancia,
baño y pesca con caña, totalmente ajenas por
tanto a la circulación rodada, ya en el apartado
4.2 del Plan de 1984 se hacía una referencia a las
zonas de preparques o protección, con expresa mención
de la zona de protección del mar litoral, citando
expresamente que el uso de embarcaciones y la pesca se regularían
conjuntamente por los organismos competentes y la administración
del parque, sirviendo de complemento a la prohibición
de la circulación de vehículos motorizados
y de extracción de áridos en la playa, precisándose
asimismo en el Anexo a la Ley 91/1978 que se establecía
una zona de protección del Parque con una franja
de una milla de distancia a la línea de la costa,
en la que obviamente ha de considerarse incluida la zona
en discusión.
Consecuentemente, y conjugando estos preceptos con
la posibilidad apuntada por la Dirección General
de Puertos y Costas de controlar los accesos mediante el
establecimiento de una barrera de postes de madera, y con
lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley 4/1989
referente a las zonas periféricas de protección
en los Parques Naturales, es obligado llegar a la conclusión
de que la Sentencia de instancia aplica correctamente los
mismos al declarar conforme a derecho la instalación
de una valla de postes de madera por parte de ICONA en la
zona marítimo-terrestre anexa, como zona de protección,
al Parque de Doñana, con la finalidad de impedir
la circulación de vehículos automóviles
en la misma. A ello no es obstáculo que en resoluciones
anteriores del mismo Tribunal Superior se exonerase de responsabilidad
administrativa a aquellos conductores sancionados por circular
en dicha zona, ya que ni el criterio mantenido por dicho
Tribunal Superior es vinculante para esta Sala, ni en dicha
Sentencia deja de reconocerse expresamente que -sin duda
alguna- la zona marítimo-terrestre se halla comprendida
dentro del perímetro de la zona de protección
del Parque de Doñana, obedeciendo la absolución
decretada a la reconocida posibilidad de defender diversos
criterios en orden a la competencia de la autoridad que
había impuesto las sanciones, atendiendo a la circunstancia
de si la zona antedicha podía o no estimarse claramente
integrada dentro del recinto del mismo Parque en el momento
en que se impusieron las mismas, lo que indudablemente podía
afectar al aspecto típico de la sanción entonces
acordada, así como al grado de culpabilidad achacable
a los supuestos infractores.
Queda con ello desestimado el cuarto motivo.
QUINTO.-Los motivos quinto y sexto, ambos al amparo
del núm. 4º del artículo 95.1, pueden
ser estudiados conjuntamente.
Se alega en el primero de ellos la infracción,
por inaplicación, del artículo 33.5 de la
Ley de Costas en relación con el artículo
68.2 del Reglamento correspondiente, afirmándose
que las prohibiciones de circulación y estacionamiento
no son aplicables a la zona marítimo-terrestre propiamente
dicha, sino a las playas. En consecuencia se impugna el
fallo recurrido, en la medida en que se sostiene que afirma
que la prohibición de circular vehículos por
las playas es extensible a la zona marítimo-terrestre,
confundiéndose, o superponiendo, indebidamente ambos
conceptos; lo cual si bien puede ser admisible desde un
punto de vista vulgar, no lo es desde el punto de vista
jurídico, ya que el artículo 3.1 a) y b) de
la Ley de Costas (motivo sexto y último) distingue
perfectamente entre ambos -playa y zona marítimo-terrestre-,
no siendo aplicable al segundo la prohibición de
circulación y estacionamiento de vehículos
que postula el artículo 68.2.
Ciertamente que en la Sentencia de instancia se afirma
que suelen coincidir, en todo o en parte, la zona acotada
de playa con la zona marítimo-terrestre; mas de semejante
afirmación no puede extraerse el que la Sentencia
desconozca la diferencia conceptual entre una y otra, ateniéndonos
a los apartados b) y a) del artículo 3, ni en todo
caso cabe combatir con éxito el pronunciamiento desestimatorio
del recurso, que se basa en la inclusión de una zona,
de hasta una milla, a partir del mar litoral, dentro del
espacio protegido por la acción de policía
atribuible a los organismos rectores del Parque de Doñana,
tanto en lo que atañe a la circulación de
vehículos como al resto de las actividades no toleradas
en el mismo. En consecuencia, playa o zona marítimo-terrestre,
la utilización de la misma se encuentra legítimamente
restringida sin que puedan prosperar los dos últimos
motivos examinados.
SEXTO.-Es obligada la imposición de costas
a los recurrentes según el artículo 102.3
de la Ley Jurisdiccional.
 |
|
RESOLUCIÓN
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso
de casación interpuesto contra la Sentencia dictada
en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, con fecha 10 de septiembre de 1993,
con expresa imposición de las costas causadas en
este trámite a la parte recurrente.
