VI.170. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 6ª)
Resolución: Sentencia de 9 de marzo de 1999 (Recurso
de Casación nº 5306/1994).
Ponente: Francisco González Navarro
Materia: ESPACIOS NATURALES: Parque Natural.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de casación número 5306/1994, interpuesto
por la representación procesal de «Playas de
Mallorca, SA», contra la Sentencia dictada por la
Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de
las Islas Baleares, con fecha 11 de junio de 1994, en su
pleito núm. 932/1992. Sobre justiprecio motivado
por la privación de intereses patrimoniales. Siendo
parte recurrida la Comunidad Autónoma de Islas Baleares.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- A. En el presente recurso de casación
se impugna la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo
del Tribunal superior de justicia en las Islas Baleares,
de once de junio de mil novecientos noventa y cuatro, dictada
en el recurso número 932/1992 seguido ante el citado
Tribunal.
B. En el mentado recurso contencioso-administrativo
la sociedad «Playas de Mallorca, SA» solicitaba
que se ordenara al Gobierno balear que iniciara y tramitara
expediente de justiprecio por la privación singular
a la misma de derechos e intereses legítimos de contenido
patrimonial como consecuencia de la creación del
Parque Natural de la Albufera de Alcudia.
C. La sentencia impugnada, en su fundamento de derecho
segundo hacía una relación de hechos probados
que, para la adecuada comprensión de cuanto aquí
ha de decirse conviene transcribir. Dice así el citado
fundamento: «Que como datos de interés que
resultan del expediente administrativo y de lo alegado y
probado en los presentes autos, siendo necesarios conocer
para una correcta comprensión de la litis planteada,
deben señalarse los siguientes: Primero.-La actora
"Playas de Mallorca, SA» fue empresa promotora de
la urbanización de los Polígonos 7 y 16 del
anterior Plan General de Ordenación Urbana del término
municipal de Muro; Segundo.-En fechas 27 de junio de 1977
y 25 de junio de 1980, por la Comisión Provincial
de Urbanismo fueron aprobados el Plan Parcial y el Proyecto
de Urbanización correspondientes a dichos Polígonos,
para cuya ejecución se disponía de dos etapas,
de cinco años cada una, con finalización prevista
para el 25 de junio de 1990; Tercero.-Por Decreto 4/1988,
de 28 de enero, el Gobierno Balear, declaró S'Albufera
de Mallorca, Parque Natural, de Acuerdo con el art. 5 de
la Ley Estatal 15/1975, de 2 de mayo de Espacios Naturales
Protegidos, con una extensión aproximada de 1.700
ha, situados en los términos municipales de Muro
y Sa Pobla, incluyendo propiedades del Gobierno Balear (820
ha), Icona (400 ha), Ayuntamiento de Muro (80 ha), estando
constituido el resto por terrenos privados, entre ellos
parte de los de la actora incluidos en el mencionado Plan
Parcial; Cuarto.-En fecha 28 de julio de 1989, la Comisión
Provincial de Urbanismo, Sección Insular de Mallorca,
aprobó el Plan General Municipal de Ordenación
de Muro, vigente, siendo publicadas las Normas Urbanísticas
del mismo en el BOCAIB núm. 15, de 1 de febrero de
1991; Quinto.-Según este instrumento de planeamiento
los precedentes polígonos 7 y 16 quedaron ordenados
de la siguiente forma: a) La parte de los terrenos ocupados
por el primitivo Plan Parcial que quedó situada fuera
del ámbito del Parque Natural de S'Albufera, con
extensión total de 6,31 ha, quedó clasificada
como suelo urbano, con código de identificación
SU-10; y b) El resto de los terrenos ocupados por el primitivo
Plan Parcial, que quedó situado dentro del ámbito
del Parque Natural de S'Albufera, con estimación
total de 33,33 ha, ha quedado clasificado como suelo no
urbanizable de especial protección con calificación
de Area de Albufera y nivel de protección correspondiente
a paraje preservado; y Sexto.-Con fecha 24 de abril de 1991,
la actora ingresó en la Comunidad Autónoma,
escrito de fecha 6 del mismo mes, de solicitud de incoación
de expediente de justiprecio por la privación singular
de intereses patrimoniales derivados de entrada en vigor
del Decreto, que después de denunciada la mora en
18 de agosto de 1991, por falta de contestación al
mismo, ha dado origen al presente recurso».
SEGUNDO.- A. La sentencia desestimatoria recaída
en el recurso contencioso-administrativo citado ha sido
impugnada en casación ante nuestra Sala por la representación
procesal de «Playas de Mallorca, SA» en un extenso
recurso, construido en parte con material de acarreo, es
decir: incorporando datos que, en ocasiones, tienen muy
remoto parentesco con lo que aquí se trata, recurso
en el que combate aquélla, articulando al efecto
seis motivos, todos ellos al amparo del artículo
95.1.4º LJCA/1956.
Importa subrayar -y lo hace notar la parte recurrente
al inicio de su escrito, cuando expone los antecedentes-,
que «el presente pleito versa sobre cuestiones de
derecho y no sobre puntos de hecho», siquiera la relación
de hechos probados que hace la sentencia, y que hemos reproducido
en el fundamento anterior, resulta sumamente ilustrativo
para poder situarnos en terreno repuesto desde el que poder
afrontar con visión panorámica el problema
jurídico sobre el que se solicita el pronunciamiento
decisorio de nuestra Sala.
B. Aunque, como acabamos de decir el recurso que ahora
nos ocupa consta de seis motivos, a algunos de ellos podemos
darles respuesta conjuntamente. Y esto es lo que acontece,
precisamente, con los dos primeros. He aquí, por
ello y ante todo, cómo están redactados dichos
motivos: «1.-Infracción del art. 33.3 de la
Constitución, en relación con las normas legales
sobre Expropiación Forzosa y el artículo
5 del Decreto del Gobierno Balear 4/1988 de declaración
del Parque Natural de S'Albufera de Muro como derivación
del art. 5 de la Ley de Parques Naturales 15/1975. 2.-Infracción
del principio de jerarquía normativa ya que el Decreto
de creación del Parque Natural de S'Albufera de Muro
(concretamente en sus artículos 3 y 5) en la interpretación
que le da la sentencia recurrida vulnera el espíritu
y la letra de la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios
Naturales Protegidos, interpretada con arreglo a la doctrina
del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo antes
señalada. Incorrecta incardinación, de acuerdo
con nuestra tesis, del contenido real de dicho Decreto en
el ordenamiento jurídico general».
C. Pues bien, para dar respuesta a estos dos motivos
-cuya interdependencia es evidente- conviene empezar por
transcribir los preceptos de la Ley y del Decreto que maneja
el recurrente en su recurso. Dicen así:
a. Ley (estatal) 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios
Naturales Protegidos. Artículo 5: «Parques
Naturales. 1.-Son Parques Naturales aquellas áreas
a las que el Estado, en razón de sus cualificados
valores naturales, por sí o a iniciativa de Corporaciones,
Entidades, Sociedades o particulares, declare por Decreto
como tales, con el fin de facilitar los contactos del hombre
con la naturaleza. 2.-El disfrute público de estos
espacios estará sujeto a las limitaciones precisas
para garantizar la conservación de sus valores y
el aprovechamiento ordenado de sus producciones y acceso
a tales efectos de la ganadería».
b. Decreto (del Gobierno balear) 4/1988, de 28 de
enero, declarando la Albufera de Mallorca, Parque natural:
artículo 3: «Esta declaración no tiene
efectos sobre el planeamiento urbanístico, y por
tanto los terrenos incluidos en el Parque pueden mantener
su calificación urbanística. No obstante,
los planes parciales que afecten a terrenos privados incluidos
en el Parque, podrán contabilizar éstos como
Zona Verde, quedando expresamente prohibida la edificación
o modificación del terreno, incluida la apertura
de viales o servicios, debiéndose mantener el estado
natural del área. Esta posibilidad de computar las
zonas no edificables en los propios planes deberá
contar con el acuerdo de los organismos competentes en materia
de ordenación del suelo. Los Planes Generales de
ordenación y/o normas subsidiarias de planeamientos
se ajustarán a esta disposición y su desarrollo».
Artículo 5: «La clasificación del territorio
citado como Parque Natural será compatible con el
ejercicio de: a) Las atribuciones de la administración
pública sobre los bienes de dominio público
incluidos en el Parque. b) Los derechos privados otorgados
por la Ley y el planeamiento urbanístico sobre el
suelo no urbanizable. Cualquier privación singular
de la propiedad privada o intereses patrimoniales legítimos
derivados de esta declaración o que el Plan de uso
y gestión establezca en el caso de que sea necesaria
para la conservación del espacio natural, será
objeto de indemnización de acuerdo con lo que establece
la legislación vigente de expropiación forzosa».
D. Conocidos los hechos de que trae causa este recurso,
y en posesión también de lo esencial de la
normativa que aquí ha de ser aplicada, estamos en
condiciones de valorar la procedencia o no de estimar los
dos motivos que estamos analizando de manera conjunta. Y,
al respecto importa empezar recordando que hay obligación
de indemnizar tanto cuando el daño o lesión
se produce en el ejercicio de la potestad expropiatoria
como cuando resulta como incidentalmente producido por una
actividad administrativa que no persigue una finalidad ablatoria,
hay obligación de indemnizar. Lo que ocurre es que
para que haya ejercicio de la potestad expropiatoria no
es necesario que así se proclame expresamente. Basta
con que -de lo que resulta- pueda deducirse que la actividad
de que se trata va dirigida frontalmente a producir la privación
singular de un bien o derecho. Que es lo que ocurre aquí.
Establecido lo que antecede, y leyendo ahora de nuevo
el decreto del Gobierno balear, parece que hay que aceptar
lo que dice la parte recurrente de que incurre en contradicción
al afirmar primero que la declaración del parque
natural «no tiene efectos sobre el planeamiento»,
y añadir a continuación que queda «expresamente
prohibida la edificación o modificación del
terreno, incluida la apertura de viales o servicios, debiéndose
mantener el estado natural del área».
Aquí no es que en el futuro, pueda llegar a
ocurrir que, incidentalmente, se produzca una lesión
derivada de actuaciones administrativas de ejecución
del plan, sino que ha habido ya una privación singular
de bienes o derechos que debe ser indemnizada so pena de
tener que calificar el decreto de confiscatorio.
Al respecto hay que recordar que la sentencia impugnada
declara probado que de los antiguos Polígonos 7 y
16 del Plan General de Muro (terrenos de la recurrente y
materia de fondo de estos autos) el Plan General clasifica
como suelo urbano 6,31 hectáreas. Mientras que quedan
desclasificados -o, como dice la sentencia en letras mayúsculas,
clasificados como suelo no urbanizable de especial protección-
33,33 hectáreas.
Estos datos los toma la sentencia de instancia del
informe que, a solicitud de la Sala, expidió -en
trámite de prueba- el Ingeniero del Ayuntamiento
de Muro, informe que obra al folio 69 de los autos y que
importa transcribir aquí y ahora.
«El Plan General Municipal de Ordenación
vigente fue aprobado definitivamente por la Comisión
Provincial de Urbanismo de Baleares, Sección Insular
de Mallorca, en sesión de fecha 28 de julio de 1989,
habiendo sido publicadas las Normas Urbanísticas
del mismo en el BOCAIB núm. 15 de 1 de febrero de
1991.
Siguiendo las prescripciones del acuerdo de la Comisión
Provincial de Urbanismo, de fecha 24 de febrero de 1988,
de suspensión de la aprobación definitiva
con subsanación de deficiencias del Plan General
de Muro, el área que en el Plan General precedente
ocupaban los Polígonos 7 y 16 ha quedado ordenada
por el Plan General vigente del modo siguiente:
a) La parte de los terrenos ocupados por el primitivo
Plan Parcial que quedó situada fuera del ámbito
del Parque Natural de S'Albufera, con extensión total
de 6,31 ha, ha quedado clasificada como suelo urbano con
código de identificación SU-10.
b) El resto de los terrenos ocupados por el primitivo
Plan Parcial que quedó situado dentro del ámbito
del Parque Natural de S'Albufera, con extensión total
de 33,33 ha, ha quedado clasificado como suelo no urbanizable
de especial protección con calificación de
Area de Albufera y nivel de protección correspondiente
a Paraje Preservado».
Es innegable, por tanto, que la parte de esos polígonos
7 y 16 situada dentro del Parque natural está ya
-sin necesidad de eventuales actuaciones administrativas
posteriores- sometida a una regulación establecida
en beneficio de los intereses de la colectividad -preservación
del hábitat- que es, sin duda, necesaria y que, desde
el punto de vista de la protección del ambiente natural
merece ser elogiada. Cosa distinta es que la correspondiente
privación singular que de ello resulta para los titulares
de derecho sobre esos terrenos no deba indemnizarse. Todo
lo contrario, esa indemnización procede por imposición
constitucional y el cauce adecuado es el establecido en
la Ley de Expropiación Forzosa.
Todo lo cual lleva, inevitablemente a tener que estimar
el recurso y casar, en consecuencia, la sentencia impugnada
la cual debe ser anulada y dejada sin valor ni efecto alguno,
como lo hacemos por esta nuestraSsentencia.
TERCERO.- A. Así las cosas, resulta innecesario
analizar los restantes motivos que invoca el recurrente,
y lo que procede es dictar la sentencia sustitutoria de
la de instancia que se casa por esta nuestra Sentencia.
Esta Sentencia sustitutoria tiene que acoger, por
las razones que quedan expuestas, la petición de
que se ordene al Gobierno balear abrir y tramitar el correspondiente
procedimiento expropiatorio.
B. Debemos añadir, no obstante, que la parte
recurrente planteaba ante la sala de instancia el que se
tenga por formulada la hoja de aprecio de la expropiada
con el escrito valorativo que presentó ante la Presidencia
del Gobierno de la Comunidad demandada en 6 de abril de
1991, escrito que, efectivamente figura en el expediente
administrativo, registrado de entrada en 24 de abril de
1991, con el número 413.
Nuestra Sala entiende, sin embargo, que en este punto
debe estarse al cumplimiento estricto de la tramitación
prevista en la LEF y su Reglamento. Y ello porque de atender
la petición formulada por la parte recurrente podría
entenderse que este Tribunal se erige en legislador. Lo
cual obviamente, no obsta a que, llegado el momento, la
parte recurrente puede reiterar -pero esto ya ante la Administración
expropiante- esta otra petición que ha formulado
ante nuestra Sala, siendo entonces la Administración
expropiante la que, en uso de sus potestades, acuerde lo
que proceda en derecho.
C. Por último, y, aunque la parte recurrente
remite directamente a su escrito de demanda, sin otra precisión,
hemos tenido en cuenta la petición de subsanación
del error de hecho que cometió al redactar el suplico
de su escrito de demanda, al designar como destinatario
al Ayuntamiento de Palma de Mallorca en vez de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares.
CUARTO.- En cuanto a las costas, no hay lugar a pronunciarse
sobre las causadas en el recurso contencioso-administrativo,
y las originadas en este recurso de casación deberán
ser abonadas por la parte que, en cada caso, las ha causado.
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RESOLUCIÓN
Primero.- Ha lugar al recurso de casación
interpuesto por «Playas de Mallorca, SA» contra
la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia en las Islas Baleares,
que ha quedado identificada en el fundamento de derecho
primero de esta nuestra sentencia.
Segundo.- Casamos y anulamos la sentencia impugnada,
y en su lugar declaramos: «Que debemos estimar y estimamos
parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto
por "Playas de Mallorca, SA» y tramitado ante este
Tribunal superior de justicia con el número 932/1992.
Y de conformidad con lo que solicita en el punto primero
del suplico de su demanda: 1º Ordenamos a la Comunidad
autónoma de las Islas Baleares la incoación
y subsiguiente tramitación de expediente de justiprecio
referido a los derechos e intereses patrimoniales legítimos
de la sociedad recurrente, afectados por la privación
singular de aquéllos como consecuencia inmediata
y directa del decreto de declaración de la Albufera
de Mallorca como Parque Natural. 2º No hay lugar a
hacer especial pronunciamiento sobre costas».
Tercero.- En cuanto a las costas de este recurso
de casación, cada parte abonará las causadas
a su instancia.
