VI.167. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 5ª)
Resolución: Sentencia de 1 de febrero de 1999. Rcurso
contencioso-administrativo núm. 318/1995.
Ponente: Eladio Escusol Barra
Materia: IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
VOTO PARTICULAR
HECHOS
Recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación
Cántabra de Afectados por la Alta Tensión,
contra el Acuerdo de fecha 13 de enero de 1995, del Consejo
de Ministros, que declaró de utilidad pública
la línea de transporte de energía eléctrica
de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos, en Asturias y Cantabria.
Dicha línea fue solicitada por la empresa «Red
Eléctrica de España, SA», y, en su nombre,
por la Sociedad Hidroeléctrica Ibérica «Iberduero,
SA».
Son partes recurridas la Administración General
del Estado, representada y defendida por el Abogado del
Estado, y la empresa «Red Eléctrica de España,
SA».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-En este recurso se impugna el Acuerdo de
13 de enero de 1995, del Consejo de Ministros, que declaró
de utilidad pública la línea de transporte
de energía eléctrica de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos,
en Asturias y Cantabria. Ante ello, el Abogado del Estado
alegó, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso
por falta previa del recurso de reposición [art.
81.1 a) y 82 e)] de la Ley Jurisdiccional y por falta de
acreditación de haber efectuado al órgano
administrativo competente autor del acto impugnado, con
carácter previo, la comunicación a que se
refiere el artículo 110.3 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común [art. 57.2
f) de la Ley Jurisdiccional]. Las causas de inadmisibilidad
alegadas por el Abogado del Estado debemos desestimarlas:
la primera porque, como ya se dijo en la Sentencia de esta
Sala (Sección Tercera), de fecha 14 de abril de 1998,
que resolvió otro recurso contencioso-administrativo
contra el acuerdo del Consejo de Ministros que ahora también
se impugna, en la fecha en que el recurso contencioso-administrativo
se interpuso (10 de mayo de 1995), estaba vigente la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, cuya disposición derogatoria
2ª c), declaró expresamente derogados los artículos
52, 53, 54 y 55 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956; la
segunda porque consta en el pleito que la recurrente acreditó
haber realizado la comunicación previa a que se refiere
el artículo 110.3 de la Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
SEGUNDO.-La demanda no llega a concretar cuál
sea la norma jurídica que se infringió por
el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado. Sin embargo,
teniendo en cuenta el derecho de defensa y el de tutela
judicial efectiva, de la atenta lectura de la demanda puede
desprenderse que no se ha realizado una evaluación
del impacto ambiental como previa a la declaración
de utilidad pública, puesto que la demanda habla
de que, a juicio de la actora, no se ha realizado ningún
estudio sobre el impacto que la obra pudiera afectar al
paisaje, a la ganadería, a la agricultura y a la
vida y salud de las personas. El Tribunal ha examinado con
detalle y con la debida atención todo lo alegado
por la parte recurrente y ha tenido en cuenta, también,
los alegatos de las partes demandadas. Y resulta lo siguiente:
La empresa «Red Eléctrica de España,
SA», y en su nombre la Sociedad Hidroeléctrica
Ibérica «Iberduero, SA», solicitó
autorización administrativa y declaración
de utilidad pública de la línea de transporte
de energía eléctrica de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos,
que afectaba a Asturias y Cantabria. Según el expediente
administrativo, la entidad solicitante presentó una
memoria sobre el proyecto, teniendo en cuenta la Directiva
85/337/CEE, de 27 de junio, relativa a la incidencia del
proyecto en el medio ambiente; el Real Decreto Legislativo
1302, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto
Ambiental, y el Real Decreto 1131/1988, reglamento para
la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental.
En la memoria se expresan las características del
proyecto, precisando el conjunto de apoyos, herrajes, aisladores
y cables a encajar a lo largo de las distintas unidades
ambientales del trazado. En la memoria, se pone de relieve
la afección de la línea al medio ambiente,
y teniendo en cuenta los usuarios del medio por helicópteros
y aviones, se consigna la necesidad de balizar los conductores
de la energía eléctrica en las zonas próximas
a aeropuertos y áreas cercanas a embalses donde se
prevean operaciones de carga y amerizado de hidroaviones.
La memoria expresa la afección que pueda ocasionar
la tala de arbolado; los efectos biológicos que la
construcción puede producir; los efectos que puedan
generar determinados fenómenos físicos, dado
que el transporte de energía crea a su alrededor
un campo magnético que puede afectar a circuitos
telefónicos y ondas radioeléctricas, y -dice
la memoria- que según la Organización Mundial
de la Salud ni campos eléctricos del orden de 20
kW/m, ni campos magnéticos del orden de 0,3 mili
Tesla, ni su combinación constituyen peligro para
la salud. La memoria, hace una descripción del escenario
ambiental, con expresión de las zonas naturales protegidas,
sus paisajes, panorámicas y monumentos, y considera
también la posible afección a la riqueza agrícola
y ganadera, a la fauna y a las características del
tipo de población, así como a la infraestructura
vial y la densidad de tráfico, entre otros elementos,
a fin de determinar los puntos de paso obligado de la línea.
Considera también la memoria el impacto sobre el
paisaje, el ambiente general y sobre las grandes aves. La
memoria va acompañada de planos y fotografías,
documentos que no son discutidos en el proceso.
TERCERO.-De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
9 del Decreto 2617/1966, de 20 de octubre y en el artículo
10 del Reglamento de la Ley 10/1966, aprobado por Decreto
2619/1966 -normas invocadas por la recurrente-, se abrió
un plazo de treinta días para presentar reclamación
sobre la solicitud de autorización administrativa
y declaración, en concreto, de utilidad pública,
para modificar el trazado en el anteproyecto de línea
eléctrica a 400 kW, denominada Soto de Ribera-Penagos.
Como consecuencia, se formularon las siguientes alegaciones:
a) La empresa «Electricidad Camijares»,
alegó que la modificación referida limitaba
el derecho de vuelo que venía disfrutando, por lo
que expresaba que no podía perjudicarse su industria,
o bien que debía ser compensada económicamente
de los perjuicios que pudiera llegar a tener.
b) La Diputación General de Cantabria se mostró,
en principio, disconforme (escrito de 27 de diciembre de
1990), pero en el expediente no existe posición contraria
posterior en contra de lo proyectado ni, por tanto, del
acuerdo del Consejo de Ministros impugnado; el Ayuntamiento
de Ribera de Arriba, también, en principio, expresó
su disconformidad, si bien, posteriormente, en 17 de marzo
de 1992, no objetó nada. El Ayuntamiento de Penagos,
informó en el sentido de no estar conforme con la
autorización concedida.
c) No expresaron ningún reparo, el Ministerio
de Obras Públicas y Urbanismo, la Compañía
Telefónica, el Ayuntamiento de Valaliga (Cantabria),
«Iberduero, SA», FEVE, el Ayuntamiento de Peñamellera
Baja y el Ayuntamiento de Oviedo.
CUARTO.-El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de
28 de junio, no exige el estudio de impacto ambiental para
las líneas de transporte aéreo de energía
eléctrica. La actividad de transporte de energía
eléctrica mediante líneas aéreas se
contempla en la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, antes
citada, en lo relativo a la evaluación de determinados
proyectos públicos o privados sobre el medio ambiente,
y ello cuando los Estados miembros consideren que sus características
lo exijan. Pues bien, el Gobierno español, haciendo
uso de la potestad que le confirió la Ley 47/1985,
de 27 de diciembre, de Bases de Delegación al Gobierno
para la Aplicación del Derecho de las Comunidades
Europeas (Directiva 75/106/CEE, de 19 de diciembre de 1974),
se publicó el Real Decreto Legislativo citado, en
cuyo Anexo se enumeran los proyectos que deben someterse
a una evaluación de impacto ambiental; entre ellos
no está el transporte aéreo de energía
eléctrica.
QUINTO.-El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de
28 de junio, en su disposición adicional segunda,
establece que, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo
motivado, podrá excluir a un proyecto determinado
del trámite de evaluación de impacto, si bien
dicho acuerdo se hará público y contendrá,
no obstante, las previsiones que en cada caso estime necesarias
en orden a minimizar el impacto ambiental del proyecto.
El contenido del acuerdo del Consejo de Ministros impugnado,
no está comprendido en el supuesto al que se refiere
dicha disposición adicional segunda, del Real Decreto
Legislativo citado, pero el contenido de toda esta norma
legal, sirve de base para rechazar el alegato de la recurrente.
La recurrente expresa, que, a su juicio, aunque la Sentencia
del Tribunal Supremo de fecha 2 de diciembre de 1994 (ahora
también la STS de 14 de abril de 1998) no exige la
elaboración de estudios sobre impacto medioambientales,
la autorización del proyecto de obra e instalaciones
a que se refiere el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado
requiere la evaluación del impacto ambiental conforme
a lo dispuesto en el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de
la Consejería de Ecología, Medio Ambiente
y Ordenación del Territorio de la Diputación
Regional de Cantabria. Este alegato debe ser desestimado
por las siguientes consideraciones: la empresa titular del
proyecto hizo el estudio de impacto ambiental referido y
tras el correspondiente procedimiento administrativo determinó
que el Consejo de Ministros declarara de utilidad pública
la línea de transporte de energía eléctrica
de 400 kW, Soto de RiberaPenagos, en Asturias y Cantabria.
El estudio de impacto ambiental es un documento técnico
en el que el titular del proyecto identifica, describe y
valora cualitativamente y de manera apropiada y en función
de lo proyectado los efectos directos o indirectos previsibles
en el medio ambiente. En el expediente administrativo ese
documento técnico (al que se refiere el artículo
5 del Decreto autonómico citado) consta de datos
objetivos que cumplen las exigencias de que ahora habla
la demandante. Pero debemos añadir que aun así
la declaración de impacto ambiental que, en su caso,
debe producirse de conformidad con el artículo 4
del Real Decreto Legislativo 1302/1986 no aparece exigido
en el Anexo I, del Decreto autonómico citado. El
Decreto autonómico en su Anexo II se refiere a obras,
instalaciones o actividades sujetas a estimación
de Impacto Ambiental (figura jurídica distinta de
la Declaración de Impacto Ambiental), entre cuyas
obras, instalaciones o actividades hace constar el transporte
y distribución de energía eléctrica
de tensión nominal superior a 1 kW. Pudo el órgano
competente de la Diputación Regional de Cantabria,
porque el expediente administrativo fue sometido a información
pública, tramitar el procedimiento de estimación
de impacto ambiental, mas no lo hizo ni se opuso a la declaración
de utilidad pública de la línea de transporte
de energía eléctrica de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos,
en Asturias y Cantabria. ¿Cómo valorar el
silencio de la Administración Autónoma Cántabra?
El silencio, dado el contenido de la memoria presentada
por la empresa titular del proyecto -de cuyo contenido hemos
consignado los datos relevantes- debe entenderse en el siguiente
sentido: en el de que la Comunidad Autónoma de Cantabria
no se opone al proyecto ni al acto administrativo emanado
del Consejo de Ministros, ahora impugnado. Ello se desprende
del contenido del expediente administrativo, dado que la
prueba propuesta por la demandante y admitida por la Sala,
rectamente valorada, pone de relieve lo siguiente:
a) Que mediante la línea a la que se refiere
este proceso, la red de transporte de energía eléctrica
a Cantabria, quedará integrada en la red nacional
con un esquema mallado.
b) Que la subestación a 400 kW de Penagos (Cantabria),
próxima a Santander, es necesaria y fundamental para
reforzar la red de transporte de energía eléctrica
en la zona con objeto de garantizar una adecuada transferencia
de potencia desde las zonas excedentarias a las deficitarias.
Además, dicha subestación dotará a
Cantabria de infraestructura eléctrica necesaria
que garantice futuras necesidades de su mercado eléctrico,
directamente desde la red de 400 kilowatios.
c) Por otra parte, el estudio de implantación
de la línea eléctrica a 400 kW Soto de Ribera-Penagos,
realizado por la Agencia de Medio Ambiente del Principado
de Asturias, contempla de modo general los estudios acerca
del impacto que para el paisaje, la ganadería, la
agricultura, la calidad de vida y la salud de los afectados,
produce el tramo Soto de Ribera-Penagos, así como
el impacto del paso de la línea por el Parque Natural
de Peña Cabarga.
d) Finalmente, la prueba pone de relieve que la declaración
de utilidad pública impugnada se refiere a un trazado
general, pero no a una ubicación exacta de la instalación,
que será fijada en el proyecto de ejecución,
para cuya aprobación las distintas Administraciones
podrán establecer los condicionamientos que estimen
oportunos, de modo que en la ejecución material de
la línea se logre la integración de todos
los actos parciales, consecuencia de las distintas competencias
que concurran en el territorio por donde se pretende que
discurra la instalación.
SEXTO.-Todo lo razonado conduce, valorando ponderada
y objetivamente las pruebas practicadas y todo el contenido
del proceso, a la desestimación, en su integridad,
del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la
Asociación Cántabra de Afectados por la Alta
Tensión, a cuya demanda se allanó el Ayuntamiento
de Penagos (Cantabria) contra el Acuerdo de fecha 13 de
enero de 1995, del Consejo de Ministros, que declaró
de utilidad pública la línea de transporte
de energía eléctrica de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos,
en Asturias y Cantabria.
SEPTIMO.-La Sala no encuentra méritos para
hacer especial pronunciamiento sobre la condena en costas
(art. 131 de la Ley Jurisdiccional).
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RESOLUCIÓN
PRIMERO.-Que debemos desestimar y desestimamos las
causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
alegadas por el Abogado del Estado.
SEGUNDO.-Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente
el recurso contencioso-administrativo por la Asociación
Cántabra de Afectados por la Alta Tensión,
a cuya demanda se allanó el Ayuntamiento de Penagos
(Cantabria) contra el Acuerdo de fecha 13 de enero de 1995,
del Consejo de Ministros, que declaró de utilidad
pública la línea de transporte de energía
eléctrica de 400 kW, Soto de Ribera-Penagos, en Asturias
y Cantabria. Declaramos que el acto administrativo impugnado
es conforme a derecho.
Sin condena en costas.
VOTO PARTICULAR
de D. Eladio Escusol Barra
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-Los motivos de nuestra discrepancia son, en
síntesis, los siguientes:
a) En el procedimiento administrativo previo al Acuerdo
del Consejo de Ministros de 13 de enero de 1995, por el que
se declara de utilidad pública la línea de transporte
de energía eléctrica a 400 kW «Soto de
Ribera-Penagos», debió haberse realizado la estimación
de impacto ambiental exigida, para este tipo de obras o instalaciones,
por el Decreto de 29 de abril de 1991, núm. 50/1991,
de la Diputación Regional de Cantabria, en relación
con la Directiva núm. 85/337 CEE, del Consejo, de 27
de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre
el medio ambiente (DOL 175 de 5-7-1985, pg. 40).
b) La ausencia de dicha evaluación, en cuanto
trámite esencial del procedimiento, vicia de nulidad
el acto que pone término a éste.
c) La existencia de un «Estudio de implantación
Línea 400 kW», aportado al proyecto inicial por
la empresa autora de éste, no dispensa de tramitar
el procedimiento para la estimación del impacto ambiental,
al que se refiere el Decreto citado núm. 50/1991.
SEGUNDO.-Es cierto que una jurisprudencia reiterada
de esta Sala había venido declarando que no era preceptiva
la evaluación del impacto ambiental en el procedimiento
de aprobación de las líneas de alta tensión
como la de autos (Sentencias de 2 de diciembre de 1994 y 14
de abril de 1998). Según esta jurisprudencia, el margen
de libertad que la Directiva 85/337/CEE dejaba a los Estados
para someter a evaluación de impacto ambiental determinados
proyectos descritos en su Anexo II legitimaba la no inclusión
por la que había optado el Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio , respecto de las líneas
de transporte aéreo de energía eléctrica.
TERCERO.-Se pueden formular ciertas reservas sobre la
corrección jurídica de dicha tesis que, en todo
caso, consideramos que hubiera debido dar lugar al planteamiento
de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, ya que suscitaba una duda sobre
la interpretación del ordenamiento jurídico
comunitario (en concreto, sobre el alcance del margen de maniobra
que la Directiva reconocía a los Estados) y el Tribunal
Supremo decidía, como es obvio, en último grado
jurisdiccional, en el que el planteamiento de dichas cuestiones
prejudiciales no es potestativo sino obligatorio (artículo
177 «in fine» del Tratado CE).
CUARTO.-Tales reservas se basan en que la dicción
del artículo 4, apartado 2, de la Directiva («Los
proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo
II se someterán a una evaluación, de conformidad
con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros
consideren que sus características lo exigen. A tal
fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular,
determinados tipos de proyectos que deban someterse a una
evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios
para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes
a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser
objeto de una evaluación de conformidad con los artículos
5 a 10») no parece permitir a los Estados miembros la
general e indiscriminada exclusión de ciertos proyectos
de instalaciones con incidencia medioambiental, enumerados
en dicho Anexo II, sino tan sólo determinar los umbrales
a partir de los cuales la evaluación de impacto no
es obligatoria.
QUINTO.-De hecho, ésta es la postura de fondo
mantenida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
en las Sentencias de 2 de mayo de 1996, Comisión Bélgica
(C-133/94) y de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania
(C-301/95) que interpretan los artículos 2.1 y 4.2
de la Directiva en el sentido de que no permiten «eximir
por anticipado de la obligación de evaluar sus repercusiones
sobre el medio ambiente a clases enteras de proyectos enumeradas
en el Anexo II».
SEXTO.-Por lo que se refiere a las instalaciones de
transporte de energía eléctrica la Directiva
85/337/CE, las incluye en el apartado 3 b) de su Anexo II.
Ello implica que, en principio, estas instalaciones tienen
que someterse a evaluación si tienen un impacto significativo
en el medio ambiente, lo que ha de quedar determinado por
los Estados miembros estableciendo umbrales o criterios para
un análisis caso por caso. En virtud de la Directiva
97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se
modifica la Directiva 85/337/CEE (DOL 73 de 14-3-1997), la
construcción de líneas aéreas de electricidad
con una tensión de 220 kW o más y una longitud
de más de 15 km se cambió del Anexo II al Anexo
I (actividades sujetas en todo caso a evaluación, sin
margen de maniobra para los Estados miembros). Así
fue recogido ulteriormente por la Ley española sobre
el sector eléctrico.
SEPTIMO.-Las anteriores consideraciones no son, sin
embargo, las únicas -ni siquiera las más importantes-
que determinan nuestra discrepancia con la sentencia pues,
en el caso de autos, existía de hecho una normativa
autonómica que expresamente sometía a evaluación
de impacto este tipo de instalaciones. Con ello, la duda sobre
la correcta transposición de la Directiva 85/337 en
el ordenamiento jurídico español (integrado
tanto por el Derecho Estatal como por el propio de las Comunidades
Autónomas) perdía sentido.
OCTAVO.-En efecto, desde el momento en que una Comunidad
Autónoma con competencias en lo referente a la protección
de su medio ambiente decide someter a evaluación de
impacto ambiental este tipo de instalaciones, la disposición
autonómica correspondiente (en este caso el ya referido
Decreto de 29 de abril de 1991, núm. 50/1991, de la
Diputación Regional de Cantabria) se erige en norma
clave del debate. A tenor de su artículo primero, los
proyectos de obras e instalaciones comprendidas en los anexos
del Decreto, «siempre que se ubiquen total o parcialmente
en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria»,
han de someterse a procedimientos de evaluación ambiental.
En el Anexo II figura, como recoge la sentencia, el «transporte
y distribución de energía eléctrica de
tensión nominal superior a 1 kilowatio».
NOVENO.-El hecho de que la línea eléctrica
debatida transcurra entre dos comunidades autónomas
(Asturias y Cantabria) determina que la competencia para la
declaración de utilidad pública del proyecto
corresponda a la Administración Central. Ello no implica,
sin embargo, que ésta pueda prescindir de los condicionamientos
medioambientales (también los relativos al desarrollo
del procedimiento de evaluación de impacto) que las
comunidades autónomas correspondientes hubieran legítimamente
impuesto, incluso si eran superiores a los derivados de la
mera aplicación de normas estatales. Téngase
en cuenta que, según el Estatuto de Autonomía
de Cantabria, tras su reforma por Ley Orgánica 2/1994,
de 24 de marzo, esta Comunidad Autónoma podía
desarrollar por vía normativa la legislación
básica del Estado incorporando, incluso, «normas
adicionales de protección del medio ambiente»
(artículo 23.7 del Estatuto de Autonomía).
DECIMO.-No deja de ser paradójico que la Administración
del Estado que prescinde de la evaluación de impacto
ambiental antes de la declaración de utilidad pública
de la línea eléctrica Soto del Real-Penagos,
admita de modo expreso la obligatoriedad de dicho procedimiento
en la continuación de dicha línea hacia el Este,
es decir, en el tramo Penagos-Güeñes, precisamente
por exigencias del tan citado Decreto regional núm.
50/1991. En efecto, la Resolución del Secretario de
Estado para la Energía y Recursos Minerales (Ministerio
de Industria y Energía) de 2 de agosto de 1995, aportada
al ramo de prueba, estima el recurso administrativo interpuesto
por varios Ayuntamientos cántabros y por el Consejero
de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la
Diputación Regional de Cantabria contra la Resolución
de la Dirección General de la Energía, de 21-12-1995,
sobre autorización y declaración de utilidad
pública de las líneas eléctricas a 400
kW de tensión «Penagos-Güeñes»,
aduciendo los siguientes razonamientos:
«Al contemplar la resolución impugnada
una línea eléctrica a 400 kW de tensión
"Penagos-Güeñes" y "Penagos-Ichaso", en el tramo
"Penagos-Güeñes", en las provincias de Cantabria
y Vizcaya, es claro que dichas instalaciones de líneas
eléctricas, que atraviesan la Comunidad Autónoma
de Cantabria, están afectadas por el Decreto 50/1991,
de 29 de abril, de acuerdo con lo que establece su artículo
1, en su último inciso, ya se ubiquen las instalaciones
total o parcialmente en el territorio de dicha Comunidad Autónoma,
y por lo tanto estando este tipo de instalaciones comprendidas
en el Anexo II del mismo, resulta de obligado cumplimiento
el informe de Impacto Ambiental, de acuerdo con lo que establece
la Sección Segunda del Capítulo Segundo del
Decreto, debiendo elaborarse el correspondiente informe, según
determina el artículo 17, sometiéndose a información
pública y debiendo formular la Consejería de
Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
la correspondiente estimación de Impacto Ambiental,
según determina el artículo 31, procediéndose
según sea aprobatoria o denegatoria, de acuerdo con
lo que se expresa en los núms. 1 y 3 de este último
artículo».
UNDECIMO.-El procedimiento de evaluación de impacto
ambiental (en su modalidad de «estimación»
y no de «declaración», dada la naturaleza
de las obras y su inclusión en el Anexo II del Decreto
50/1991) ha sido omitido en el curso de los trámites
previos a la aprobación del acto recurrido. A nuestro
juicio, dadas las características de éste y
lo dispuesto en el Decreto 2619/1966, de 20 de octubre, sobre
expropiación forzosa y sanciones en materia de instalaciones
eléctricas, era precisamente antes de declarar la utilidad
pública del proyecto cuando se debió proceder
a la evaluación medioambiental. Sobre este punto la
sentencia, en su fundamento jurídico quinto «in
fine», reiterando en parte lo que con mayor extensión
afirmaba la ya citada de 14 de abril de 1998, subraya que
«la declaración de utilidad pública impugnada
se refiere a un trazado general, pero no a una ubicación
exacta de la instalación».
DUODECIMO.-Nuestra discrepancia, a este respecto, se
refiere tanto al planteamiento general sobre la cuestión
como al punto de hecho suscitado. En cuanto a éste,
basta examinar la documentación aportada a los autos,
como parte del proyecto cuya utilidad pública se solicita,
para comprobar que el trazado de la línea está
ya plenamente concretado. Efectivamente, en los planos de
una reducida escala (1:50000) se observa con facilidad, a
primera vista, el itinerario por el que va a discurrir aquélla
a lo largo de sus casi treinta kilómetros, y las distancias
a los distintos elementos del paisaje y de las poblaciones
afectadas. Así, por ejemplo, es bien perceptible el
discurrir del «pasillo» por los parajes comprendidos
en el Parque Natural de Peña Cabarga, o en las inmediaciones
del Parque Natural de Oyambre, o de la reserva natural del
Saja.
DECIMOTERCERO.-Por si ello no bastara, la lectura del
Capítulo 5 del «estudio de implantación»,
bajo el título «elección del trazado»,
revela la concreción y el detalle de éste, que
dan por supuesto los epígrafes 5.2 («puntos de
paso obligado») y 5.3 («alternativas adoptadas
en puntos concretos»). Es cierto que, ulteriormente,
podría sufrir alguna ligera alteración singular
pero no nos cabe duda de que el proyecto tiene un grado de
concreción pleno. No puede afirmarse, pues, que la
declaración de utilidad pública se refiera tan
sólo a la línea en sí misma (esto es,
a la utilidad pública de completar la red eléctrica
española mediante la adición de un eje cantábrico
que permita el enlace entre las Comunidades Autónomas
de Asturias, Cantabria y el País Vasco) sino a la línea
tal como la prevé el proyecto a debate, cuyo trazado
está ya plenamente prefigurado.
DECIMOCUARTO.-La declaración (general) de utilidad
pública de las instalaciones eléctricas, a efectos
de la expropiación forzosa de los bienes y derechos
necesarios para su establecimiento, fue llevada a cabo en
España por el artículo 8 de la Ley de 18 de
marzo de 1966. Para el reconocimiento en concreto de la utilidad
pública de una instalación singular, el organismo
competente (en este caso, el Consejo de Ministros) ha de tener
a la vista un proyecto detallado -precisamente el mismo sometido
a autorización administrativa-, con «planos a
escala adecuada» sobre el que pronunciarse. Téngase
en cuenta, además, que en el caso de las instalaciones
eléctricas, en virtud del artículo 10 de la
Ley y del artículo 14 del Decreto de 20 de octubre
de 1966 que la desarrolla, «la declaración de
utilidad pública llevará implícita en
todo caso la necesidad de ocupación de los bienes»
afectados, siguiendo el modelo del artículo 17.2 de
la Ley de Expropiación Forzosa, según el cual,
cuando el proyecto de obras comprenda una descripción
detallada de los bienes afectados, la necesidad de ocupación
va implícita en la aprobación de aquél.
Quiérese decir, en consecuencia, que la declaración
de utilidad pública impugnada en este recurso, no resulta
un mero trámite más, desprovisto de concreción,
sino el acto clave del procedimiento, que implica incluso
la necesidad de ocupación de los bienes afectados,
previamente reflejados en el proyecto.
DECIMOQUINTO.-Omitida la estimación de impacto,
cuya calificación de trámite preceptivo no nos
suscita dudas, la consecuencia anulatoria de la decisión
final es obligada, pues se ha prescindido de una formalidad
esencial en el procedimiento. La sentencia de la que discrepamos,
sin embargo, afirma que la Comunidad Autónoma pudo
«tramitar el procedimiento de estimación de impacto
ambiental, mas no lo hizo» y añade que tampoco
se opuso a la declaración de utilidad pública,
concluyendo que su silencio debe ser interpretado en el sentido
de que ni se opone al proyecto ni al acto recurrido.
DECIMOSEXTO.-En cuanto a la posición adoptada
por la Administración Autonómica, la sentencia
refleja en su fundamento jurídico tercero que la Diputación
Regional «se mostró en principio disconforme
(escrito de 27 de diciembre de 1990), pero en el expediente
no existe posición contraria posterior en contra de
lo proyectado ni, por tanto, del acuerdo del Consejo de Ministros
impugnado». A nuestro juicio, la oposición formulada
en aquel escrito, que emanaba del Director de Fomento Agrario
y Medio Natural y estaba basada en que «la instalación
afectaría a montes catalogados de utilidad pública
y en los mismos a lugares de especial interés natural»
era ya suficientemente expresiva, sin necesidad de reiteración
ulterior. La posición contraria del Consejo de Gobierno
es asimismo perceptible en los documentos traídos al
ramo de prueba, procedentes de la Asamblea Regional de Cantabria
que, por unanimidad, aprobó el 4 de diciembre de 1995
una proposición no de ley instando «a la paralización
de la declaración de utilidad pública y, consiguientemente,
de la tramitación de los correspondientes proyectos
(de la línea de alta tensión Soto de Ribera-Penagos)
hasta tanto no sean sometidos los oportunos informes de impacto
ambiental a información pública». Pero,
en todo caso, no es ése el problema clave, sino el
de cuáles sean las consecuencias del eventual silencio
de la Administración Autonómica.
DECIMOSEPTIMO.-A este respecto, dada la indiscutible
competencia de la administración estatal para resolver
sobre la declaración de utilidad pública y autorización
del proyecto (competencia sustantiva) era «órgano
ambiental» competente el que ejerce estas funciones
en aquella Administración, conforme al principio sentado
en el artículo 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
antes citado. Aun cuando éste no contemplara en su
ámbito de aplicación a las líneas eléctricas
de alto voltaje, ya hemos señalado que esa omisión
fue legítimamente corregida, para Cantabria, por el
Decreto regional 50/1991. La confluencia de ambos determina
el efecto, ciertamente algo anómalo, de que una Administración
(la Estatal) se vea obligada a poner en práctica un
proceso de evaluación de impacto en virtud de la normativa
medioambiental acordada por otra Administración (la
Autonómica): la confluencia de títulos competenciales
sobre la misma instalación así lo impone.
DECIMOCTAVO.-El silencio de la Administración
Autonómica, si lo hubo, era, pues, irrelevante: la
Administración con competencias sustantivas para la
aprobación y declaración de utilidad pública
del proyecto estaba, en todo caso, obligada a someterlo a
estimación de impacto ambiental y, al no haberlo hecho
así, incurrió en un vicio sustancial de procedimiento
que debe ahora acarrear la nulidad del acuerdo impugnado.
DECIMONOVENO.-No obsta a esta conclusión el hecho
de que la empresa que solicitó la aprobación
y declaración de utilidad pública del proyecto
hubiera incorporado a éste el ya citado «Estudio
de implantación» de la línea. Dicho estudio
(que, por lo demás, no reúne todos los requisitos
que exigen los artículos 16 y 17 del Decreto 50/1991)
constituye tan sólo la primera pieza del proceso de
evaluación de impacto, en el que es precisa una serie
de trámites ulteriores hasta culminar en la decisión
del órgano medioambiental correspondiente que, a su
vez, podrá ser compartida o rechazada por el órgano
con competencia sustantiva para aprobar el proyecto. Nada
de ello ocurrió en el caso de autos donde, simplemente,
se prescindió del procedimiento de evaluación
en sí mismo y, por tanto, de la estimación de
impacto que era preceptiva, aunque no vinculante. Con ello
se substrajo al Consejo de Ministros (órgano decisorio
final, en este caso) un elemento de juicio trascendental antes
de pronunciarse sobre la declaración de utilidad pública
del proyecto.
VIGESIMO.-Consideramos, en suma, a tenor de lo expuesto,
que el recurso debió ser estimado y anulado, por contrario
al ordenamiento jurídico, el acuerdo impugnado.
