VI.164. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 5ª)
Resolución: Sentencia de 30 de diciembre de 1998.
Recurso de Apelación núm. 768/1993
Ponente: Pedro José Yagüe Gil
Materia: DEMANIO MARÍTIMO: Costas.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de Apelación número 768/1993, interpuesto
por el señor Abogado del Estado, en nombre y representación
de la Administración del Estado, e interpuesto también
por don Luis Miguel T. C., contra la Sentencia dictada en
fecha 14 enero 1992, y en sus Recursos acumulados números
240/1989 y 233/1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga),
sobre impugnación de licencia de edificación,
siendo parte apelada la entidad «Estrella de Estepona,
SA».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-Se impugna en este recurso de apelación
la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga)
dictó en fecha 14 enero 1992, y en sus Recursos números
240/1989 y 233/1990, por medio de la cual se desestimaron
los siguientes recursos contencioso-administrativos:
1.º) El interpuesto por el señor Abogado
del Estado, en nombre y representación de la Administración
del Estado, contra la licencia concedida por el Ayuntamiento
de Estepona (Málaga) en fecha 23 de julio de 1984
a la entidad «Terpina, SA» (Expediente número
277/1984) para la construcción de un Complejo Residencial
de 180 apartamentos con situación al Sur de la Carretera
Nacional CN-340, punto kilométrico 159, de dicho
término municipal (Recurso Contencioso-Administrativo
número 240/1989, interpuesto al amparo del artículo
66 de la Ley de Bases de Régimen Local).
2.º) El interpuesto por la Letrada doña
Gloria S. G. San M., en nombre y representación de
don Luis Miguel T. C. contra los siguientes actos administrativos:
a) El Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente
del Ayuntamiento de Estepona de fecha 7 mayo 1984 por el
que se aprobó, en el Expediente Municipal número
182/1984 presentado a nombre de la entidad «Terpina,
SA», una propuesta denominada «estudio previo»
para construir el Complejo Residencial antes citado.
b) El Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente
de dicho Ayuntamiento de fecha 23 julio 1984 por el que,
en el Expediente número 277/1984, se concedió
a «Terpina, SA» una licencia para la construcción
del mencionado Complejo Residencial.
c) Cuantos actos administrativos hayan recaído
con anterioridad a dichos acuerdos en los citados expedientes
y aquellos que, habiendo recaído con posterioridad
a la concesión de la citada licencia, sean contrarios
al acuerdo de suspensión de los efectos de la misma
y de paralización de las obras en ella autorizadas.
SEGUNDO.-La sentencia de instancia desestimó
los recursos contencioso-administrativos y se basó
para ello en los siguientes argumentos:
A) Respecto al recurso contencioso-administrativo
interpuesto por el señor Abogado del Estado, el Tribunal
de instancia razonó:
1.º) Que si bien la Administración del
Estado había interpuesto el recurso contencioso-administrativo
al amparo del artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen
Local 7/1985, de 2 abril, sin decir en el escrito de interposición
que se ejercitaba también la acción pública
que en materia de urbanismo otorga el artículo 235
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 abril 1976,
es lo cierto que ya en tal escrito se alegaban motivos estrictamente
urbanísticos contra la licencia, que se consideraba
interfería el ejercicio de competencias por parte
del Estado en materia de costas, por cuya razón (y
al amparo del artículo 69.1 de la Ley Jurisdiccional)
le fue lícito al señor Abogado del Estado
esgrimir en la demanda cuantos motivos de impugnación
tuviera a bien aunque excedieran del ámbito del artículo
66 de la Ley de Bases citada.
2.º) Añadía la sentencia impugnada
que el señor Abogado del Estado tiene indudable legitimación
para instar la acción del artículo 66 de la
Ley de Bases de Régimen Local, ya que la legitimación
«ad causan» se identifica con la titularidad
del derecho y su falta no puede dar lugar a la inadmisibilidad
del recurso. También tiene el señor Abogado
del Estado, sin duda, legitimación para ejercitar
la acción pública en materia de urbanismo.
3.º) Añadía el Tribunal de instancia
que el ejercicio por el señor Abogado del Estado
de la acción pública en materia de urbanismo
no está eximida de la previa interposición
del recurso de reposición, y su falta hace inadmisible
el recurso contencioso-administrativo. Pero la Sala no lo
declara así por no proceder una inadmisibilidad parcial,
decidiéndose en tal caso por la desestimación
(fundamento de derecho cuarto).
4.º) El ejercicio de la acción del artículo
66 LBRL no está (según la sentencia impugnada)
fuera de plazo, ya que no se ha probado en qué fecha
recibió el señor Gobernador Civil la comunicación
de la licencia.
5.º) Ya en cuanto al fondo del asunto, razonó
la Sala:
a) Que el señor Abogado del Estado no citó
un solo precepto de la Ley de Costas que haya sido infringido
por la licencia impugnada, ni que ésta invada o interfiera
competencias del Estado en materia de costas, lo que sería
motivo más que suficiente para desestimar el recurso.
b) Que en cuanto a la servidumbre de protección
creada por la Ley de Costas de 1988, aparte de que la Sentencia
del Tribunal Constitucional de 4 julio 1991 anuló
el artículo 26.1, el auténtico problema, a
la vista de la exposición de motivos de la propia
Ley, es el de la naturaleza de los terrenos para los que
se otorgó la licencia. A estos efectos, la Sala de
instancia declara que, a la entrada en vigor de la Ley de
Costas, el suelo en cuestión era urbano por estar
los terrenos totalmente urbanizados con todos sus servicios
en funcionamiento, ejecutados y terminados y con licencia
de primera ocupación gran parte de las edificaciones,
por cuya razón, y según la disposición
3.ª.3 de aquella Ley, se han de respetar las construcciones
y usos existentes así como las autorizaciones otorgadas.
c) Tampoco la licencia infringió la Norma 8
del Plan General de Ordenación Urbana de Estepona
-sobre protección de la franja costera-, pues tal
prohibición debe ser interpretada restrictivamente
y en conexión con el apartado B).2 de las Normas
Reguladoras.
d) No era necesaria la aprobación de ningún
instrumento de planeamiento en desarrollo del Plan General,
ya que éste contiene una regulación detallada
del planeamiento que le hace cumplir la función del
Plan Parcial en el suelo reclasificado.
B) Respecto del recurso interpuesto por don Luis Miguel
T. C., la Sala lo desestimó por las mismas razones
urbanísticas con las que hemos visto contestó
al señor Abogado del Estado.
C) Además, la Sala de instancia desestimó
la petición de indemnización formulada por
la entidad codemandada «Estrella de Estepona, SA»
por los daños derivados de la suspensión de
la licencia acordada a instancia del señor Abogado
del Estado, razonando el Tribunal que en el proceso contencioso-administrativo
no se admiten las pretensiones reconvencionales. (Esta es
una cuestión que no puede ser examinada en esta apelación
ya que la entidad codemandada «Estrella de Estepona,
SA» no ha impugnado la resolución de instancia.)
TERCERO.-Contra esa sentencia interpusieron recurso
de apelación tanto la Administración del Estado
como don Luis Miguel T. C. Este, pese a habérsele
nombrado Procurador de Oficio, y pese a habérsele
dado ocasión para ello (véase el tercero de
los antecedentes de hecho) no ha presentado escrito de alegaciones.
Esta circunstancia, según nuestra jurisprudencia
(vgr. Sentencias de 23 marzo 1998 -y las en ella citadas
de 25 noviembre 1989, 6 febrero 1990 y 22 mayo 1992-, 5
junio 1997, 14 julio 1993 y 11 junio 1997), obliga a desestimar
el recurso de apelación, pues se han sustraído
al órgano «ad quem» las razones en que
la parte disiente del Tribunal de instancia. Por emplear
palabras de la Sentencia de 11 junio 1997, que reproduce
las de la anterior de 3 diciembre 1993, es repetida «la
jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que el recurso
de apelación no supone una mera reiteración
de la primera instancia, sino que tiene por objeto la depuración
de los resultados procesales obtenidos en aquélla».
A su vez una constante jurisprudencia sobre los efectos
de la falta de presentación del escrito de alegaciones
del apelante, viene proclamando que su falta «no llega
a producir los efectos de un desistimiento tácito
(pero) sí afecta al ámbito y efectos del debate
en esta segunda instancia, por cuanto el Tribunal no debe
suplir la inactividad del apelante sino limitarse a analizar
lo referente a posibles vicios o infracciones legales que
deban ser corregidas de oficio, ya que en el resto la no
aportación de una argumentación jurídica
supone un desapoderamiento para pronunciarse sobre la totalidad
de los problemas suscitados en la primera instancia y resueltos
en la sentencia apelada» (STS 28 enero 1992, que se
reitera en otras, por ceñirnos a las más recientes,
de 29 enero, 3 marzo, 7 y 9 mayo y 12 noviembre 1992 y 16
septiembre 1993).
En el caso presente el apelante (como hemos dicho)
no presentó escrito de alegaciones, por lo que la
Sala carece de elementos de juicio desde los que pueda hacer
una valoración crítica de la sentencia, que
en sí misma se ofrece adecuada al caso, lo que impone
la desestimación del recurso de apelación.
Por estas razones procede, pues, desestimar el recurso
de apelación interpuesto por don Luis Miguel T. C.
CUARTO.-También vamos a desestimar el recurso
de apelación interpuesto por el señor Abogado
del Estado por las razones siguientes.
QUINTO.-El señor representante de la Administración
del Estado interpuso este recurso contencioso-administrativo,
literalmente, «al amparo de lo dispuesto en el artículo
66 de la Ley 7/1985, de 2 abril». Y eligió
ese cauce procesal porque, también literalmente,
«la licencia impugnada interfiere el ejercicio por
el Estado de competencias propias»; finalmente, aclaraba
que la licencia era ilegal desde el punto de vista urbanístico,
y obstaculizaba «el ejercicio que las competencias
que la vigente legislación atribuye e impone al Estado
en protección y defensa de las costas marítimas».
Además de especificar tan claramente por qué
se escogía tal trámite, se pedía algo
que sólo en ese proceso puede solicitarse: la adopción,
como primer trámite, y sin oír a la contraparte,
de la suspensión de la licencia impugnada. (Suspensión
que, por cierto, fue concedida.)
Entendía, pues, el señor Abogado del
Estado (y así lo especificó) que la licencia
impugnada interfería el ejercicio de competencias
estatales. De forma que es esa cuestión, y sólo
esa, la que puede ser examinada en este proceso, porque
así lo impone el artículo 66. En consecuencia,
el recurso contencioso-administrativo sólo podrá
ser estimado si la licencia impugnada interfiere el ejercicio
de competencias estatales, no bastando que, por cualquier
otra causa, pueda ser ilegal.
Se comprende así que no sea acertada la exposición
que del problema hace el señor Abogado del Estado
en el frontispicio de sus alegaciones de apelación
cuando afirma que «toda la cuestión que el
litigio suscita se centra en determinar si fue o no ajustada
a Derecho la licencia de edificación concedida por
el Ayuntamiento de Estepona para edificar sobre una porción
del suelo calificado en el PGOU no adaptado como suelo rústico
de control». No es cierto que ésa sea la cuestión
planteada, sino ésta menos ambiciosa: si la licencia
(sea legal o ilegal urbanísticamente) interfiere
o no el ejercicio de competencias estatales.
(Y no es aceptable la propuesta del señor Abogado
del Estado de que la diferencia entre el proceso del artículo
66 de la Ley de Bases de Régimen Local y el proceso
de su artículo 65 es simplemente de matiz -abogando
sin duda porque se entienda utilizado el segundo para el
caso de que haya de fracasar el primero-, porque lo cierto
es que el régimen privilegiado en cuanto a la suspensión
que el artículo 66 prescribe sólo encuentra
justificación en la defensa de las amenazadas competencias
estatales, objeto del proceso que, por eso mismo, no puede
ser adulterado).
SEXTO.-Enmarcado así el objeto del proceso,
habremos de desestimar el recurso de apelación y
confirmar la desestimación del recurso contencioso-administrativo,
ya que (tal como dijo la sentencia recurrida), el señor
Abogado del Estado no cita ni un solo precepto de la Ley
de Costas que haya sido infringido por la licencia impugnada,
ni que ésta invada o interfiera competencias del
Estado en materia de costas, «lo que -se dice literalmente-
sería motivo más que suficiente para desestimar
el recurso».
Y lo es, en efecto. La licencia impugnada no interfiere
competencias del Estado de tutela y policía de la
zona de servidumbre de protección (que es la zona
a que la licencia y el pleito se refiere).
Las Sentencias del Tribunal Constitucional 149/1990,
de 4 julio y 198/1991, de 17 octubre, por las que se declararon
inconstitucionales determinados artículos de la Ley
22/1988, de 21 julio, de Costas y de su Reglamento 1741/1989,
de 1 diciembre, y se declaró qué interpretación
debía de hacerse de otros para que no lo fueran,
afirmaron que el Estado tiene facultades para gestionar
y adoptar medidas de protección y policía
del dominio público marítimoterrestre y perseguir
y sancionar las faltas cometidas que atenten contra la integridad
del dominio o contra el mantenimiento de las servidumbres
de tránsito y acceso que garantizan su libre uso.
Esta competencia (dice el Tribunal Constitucional)
está basada, en lo que al espacio demanial se refiere,
en la titularidad estatal del mismo; pero, respecto de los
terrenos colindantes, esa propiedad estatal no existe, de
forma que hay que acudir a otros títulos, que son:
a) Primero, el del artículo 149.1.1 de la Constitución
Española, que otorga competencia exclusiva al Estado
para la regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad básica en el ejercicio
del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al
desarrollo de la persona (artículo 45).
b) Segundo, el del artículo 149.1.23, que atribuye
al Estado la competencia exclusiva para la regulación
básica sobre protección del medio ambiente.
Respecto de estos títulos estatales para regular
el régimen y gestión de las zonas colindantes
con el dominio público, corresponde a las Comunidades
Autónomas la ejecución de la legislación
básica estatal sobre protección del medio
ambiente, además de las propias de ordenación
del territorio y del litoral, lo que llevó al Tribunal
a declarar la inconstitucionalidad de todos los preceptos
que concedían al Estado potestades ejecutivas en
la zona de servidumbre de protección [vgr. artículos
26.1, 110, b), disposiciones transitorias 4.ª.2, c)
y séptima.1 y disposición final 1.ª,
etc.], y a concluir, a propósito de las facultades
de tutela y policía que, en cuanto afectan a la zona
de servidumbre de protección, tales facultades corresponden
a las Comunidades Autónomas [fundamento de derecho
número 7, letra c), tercer párrafo, en relación
con el penúltimo párrafo del fundamento de
derecho número 6, letra a)].
Así lo ha entendido también este Tribunal
Supremo (a la vista de lo decidido por el Tribunal Constitucional)
en Sentencias de 10 marzo y 13 noviembre 1995, pues ha dicho
en la última de ellas que «en la fecha en que
se dictó el acto impugnado eran los órganos
de la Comunidad Autónoma de Andalucía los
encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras
de las obras en la zona de servidumbre de protección
que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las
potestades que corresponden a la Administración del
Estado en defensa de la integridad del dominio y de las
servidumbres de tránsito y de acceso al mar, como
se preocupa de matizar la sentencia constitucional mencionada
al resolver sobre los artículos 90 y 91 de dicha
Ley».
En consecuencia, careciendo la Administración
del Estado de competencia sobre la gestión, tutela
y policía sobre la zona de servidumbre de protección
del dominio público en la fecha en que este Recurso
Contencioso-Administrativo se interpuso (31 agosto 1989),
es claro que el acto municipal recurrido no pudo interferir
ni obstaculizar competencia estatal alguna, siendo en su
caso la Comunidad Autónoma de Andalucía quien,
por ser titular de esa competencia, pudo entablar el presente
proceso.
Resta decir que aunque la Sentencia del Tribunal Constitucional
149/1990, de 4 julio sea posterior a la fecha de interposición
de este recurso contencioso-administrativo, no cabe duda
de que debe ser aquí aplicada (artículo 40.1
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de
3 octubre 1979), ya que cuando se publicó la sentencia
(BOE de 25 de julio de 1990) este proceso no se encontraba
fenecido.
SEPTIMO.-Huelga, por lo tanto, cualquier estudio sobre
la conformidad o disconformidad de la licencia impugnada
con el ordenamiento urbanístico, ya que ello es indiferente
desde el punto de vista de las competencias del Estado,
que no las tiene para intervenir en la zona de servidumbre
de protección en materia de dominio público.
OCTAVO.-No existen razones que aconsejen una condena
en costas.
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RESOLUCIÓN
Que desestimamos los Recursos de Apelación
que con el número 768/1993 han sido tramitados a
instancias de la Administración del Estado y de don
Luis Miguel T. C., y, en consecuencia, confirmamos la Sentencia
de fecha 14 enero 1992 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga)
en sus Recursos Contencioso- Administrativos números
240/1989 y 233/1990. Y sin costas.
