VI.163. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 3ª)
Resolución: Sentencia de 17 de noviembre de 1998.
Recurso de Casación núm. 7742/1997
Ponente: Segundo Menéndez Pérez
Materia: AVES SILVESTRES: Conservación. Zonas de
protección especial. FAUNA Y FLORA: Protección.
ICONA: Icona. IMPACTO ABIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación
interpuesto por la Administración del Estado, con
la representación que le es propia, y la Comunidad
Foral de Navarra, representada por el Procurador señor
Granizo Palomeque, contra Sentencia de la Sección
Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid, de 30 junio 1997, sobre
declaración de impacto ambiental.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida,
la asociación legal «Coordinadora de Itóiz»,
representada por el Procurador señor Calleja García.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
A. SENTENCIA APELADA.
«VIGESIMO OCTAVO.-Como resumen de todo lo expuesto
procede dictar sentencia estimatoria de la pretensión
actora, declarando como solicita en el suplico de su demanda,
la nulidad del acto impugnado por el defecto formal causante
de nulidad cometido en el trámite de solicitud de
información preceptiva al ICONA y por su disconformidad
con el ordenamiento jurídico, tanto en relación
con las ZEPAS como con las Bandas de Protección de
las Reservas Naturales en el sentido expuesto en los Fundamentos
de Derecho 21 y 24 de esta resolución».
SEGUNDO.-Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso
de casación el Abogado del Estado, quien, en su escrito
de interposición del recurso, formula como motivos
los siguientes:
«I.-Al amparo del artículo 95.1.4 de
la Ley Jurisdiccional por infracción de los artículos
37.1 y 82, c) de la Ley Jurisdiccional, al rechazar la causa
de inadmisibilidad del recurso por recaer en acto trámite
no recurrible.
II.-Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley
Jurisdiccional, por infracción del artículo
13 del RD 1131/1988, de 30 septiembre, en relación
con los artículos 48.2 de la LPA y 63.2 de la Ley
30/1992, de 26 noviembre. A juicio de la parte la sentencia
realiza una incorrecta interpretación y aplicación
del artículo 13 del Real Decreto 1131/1988, de 30
septiembre, en relación con los artículos
48.2 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo
y 63.2 de la actual Ley 30/1992, de 26 noviembre, en relación
con la existencia de un defecto formal en cuanto al momento
procedimental en que debió ser consultado el ICONA.
III.-Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley
Jurisdiccional por infracción de la Directiva 79/409,
de 2 abril y concretamente de su artículo 4. Alega
esta parte que la sentencia, en concreto en su fundamento
de derecho decimonoveno, realiza una incorrecta interpretación
y aplicación de la Directiva 79/409, de 2 abril,
de Aves Silvestres, en particular de su artículo
4, en relación con la consideración por la
EIA de la existencia de una o varias ZEPAS en el área
objeto de estudio, con la consecuencia desde la perspectiva
medioambiental de la no conveniencia de realización
del proyecto.
IV.-Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley
Jurisdiccional por infracción, por interpretación
indebida y no ajustada a derecho, de la Ley Foral 6/1987,
de 10 abril, de Normas Urbanísticas Regionales, concretamente
de su disposición adicional primera y del artículo
17.2 en lo relativo a las zonas o bandas de protección
de las Reservas Naturales que crea en el Anexo II de la
misma (entre ellas, la RN-9: Foz de Iñarbe; la RN-10:
Poche de Chinchurrinea y la RN-11: Gaztelu).
Y termina suplicando a esta Sala que «... teniendo
por presentado escrito con sus copias se sirva tener por
sostenido y por interpuesto recurso de casación contra
la sentencia arriba identificada, se sirva asimismo admitirlo
y ordenar su sustanciación y en su día dicte
sentencia por la que estimando el recurso se case y anule
la sentencia recurrida, declarando en su lugar la conformidad
a derecho de la resolución originariamente impugnada».
TERCERO.-La representación procesal de la Comunidad
Foral de Navarra, también parte recurrente, en su
escrito de interposición del recurso, formula como
motivos de casación los siguientes:
«I.-La sentencia recurrida no declaró
la inadmisibilidad de los recursos acumulados interpuestos,
infringiendo así los artículos 37 y 82, c)
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Este motivo se invoca al amparo del párrafo 3.º
del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
II.-La sentencia recurrida no declaró la inadmisibilidad
de los recursos acumulados interpuestos, infringiendo así
los artículos 37 y 82, c) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Este motivo se invoca al amparo
del párrafo 4.º del artículo 95.1 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
III.-La sentencia recurrida afirma que existe un defecto
formal en cuanto al momento en que debió ser consultado
el ICONA, infringiendo así el artículo 13
del Real Decreto 1131/1988, de 30 septiembre, así
como los artículos 48.2 y 49 de la Ley de Procedimiento
Administrativo y la jurisprudencia. Este motivo se invoca
al amparo del párrafo 4.º del artículo
95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
IV.-La sentencia recurrida afirma que el EIA debió
considerar la existencia de una o varias ZEPAS y la DIA
declarar la no conveniencia desde el punto de vista medioambiental
de la realización del proyecto, infringiendo así
la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 abril 1979. Este
motivo se invoca al amparo del párrafo 4.º del
artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa.
V.-La sentencia recurrida incurre en incongruencia,
infringiendo así los artículos 24 y 120.3
de la Constitución, así como los artículos
80 a 85 LJCA y la jurisprudencia. Este motivo se invoca
al amparo del párrafo 3.º del artículo
95.1 LJCA. A juicio de la parte la sentencia recurrida,
tras reconocer la corrección del EIA y la imposibilidad
de que la DIA infrinja las disposiciones imperativas de
la Directiva 79/409/CEE, afirma de forma contradictoria
e incongruente que la DIA vulnera la citada Directiva.
VI.-La sentencia recurrida incurre en un defecto de
lógica infringiendo así el artículo
1253 del Código Civil y la jurisprudencia, al deducir
que la DIA infringe el ordenamiento jurídico en relación
con las ZEPAS, pese a haber declarado que el EIA es completo,
correcto y suficiente y que no puede discutirse el rigor
técnico-científico de la calificación
de los impactos. Este motivo se invoca al amparo del párrafo
4.º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso- Administrativa.
VII.-La sentencia recurrida incurre en abuso y exceso
en el ejercicio de la jurisdicción, infringiendo
así los artículos 97 y 117.4 de la Constitución,
así como el artículo 2.2 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, al sustituir la discrecionalidad técnica
reconocida a la Administración por el libre criterio
del Tribunal sin prueba ni fundamento alguno. Este motivo
se invoca al amparo del párrafo 1.º del artículo
95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
VIII.-La sentencia recurrida incurre en vulneración
e interpretación errónea de las normas de
la Ley Foral 6/1987, de 10 abril, en particular de su disposición
adicional primera, apartado 3, y de su artículo 17.2,
b). A juicio de la parte la sentencia recurrida declara
la disconformidad con el ordenamiento jurídico de
la DIA en cuanto afecta a las bandas de protección
de las Reservas Naturales 9, 10 y 11, siendo lo cierto que
tales bandas no existían cuando se adoptó
aquélla y que el Embalse de Itóiz no infringe
la disposición adicional primera, apartado 3, ni
el artículo 17.2, b) de la Ley Foral 6/1987, de 10
abril. Este motivo se invoca al amparo del párrafo
4.º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
IX.-La sentencia recurrida incurre en incongruencia,
infringiendo así los artículos 24 y 120.3
de la Constitución, así como los artículos
80 a 85 LJCA y la jurisprudencia. La sentencia recurrida,
se dice, tras reconocer (F. 24) que la DIA por su propia
naturaleza no puede infringir la Ley Foral 6/1987, afirma
de forma contradictoria e incongruente que la DIA vulnera
preceptos de dicha Ley Foral. Este motivo se invoca al amparo
del párrafo 3º del artículo 95.1 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
Y termina esta parte suplicando a la Sala que «...
teniendo por presentado este escrito con los documentos
acompañados, lo admita; tenga por causadas las precedentes
manifestaciones y, en consecuencia, por formulado en la
representación que ostento recurso de casación
contra la Sentencia de 30 junio 1997, dictada por la Sala
de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena)
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en autos de
los Recursos Contencioso-Administrativos núms. 1828/1991
y acumulados; y, previa la pertinente tramitación,
se sirva en su día dictar sentencia por la que, con
estimación íntegra del presente recurso, se
declare: a) Haber lugar al recurso interpuesto por esta
parte contra la meritada sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid, casando la sentencia recurrida, que
ha de dejarse sin efecto y declarando la inadmisibilidad
de los recursos contencioso- administrativos acumulados
interpuestos por la parte actora. b) En todo caso, haber
lugar al recurso, casando la sentencia recurrida, que ha
de dejarse sin efecto, desestimando los recursos contencioso-administrativos
interpuestos por la parte actora contra resoluciones del
Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo sobre la
declaración de impacto ambiental del Anteproyecto
del Embalse de Itóiz y declarando la adecuación
a Derecho de los actos administrativos impugnados. Todo
ello con los demás pronunciamientos procedentes condenando
en costas a quien se opusiere a las precedentes pretensiones».
CUARTO.-En Providencia de fecha 17 diciembre 1997
esta Sala acordó la admisión del presente
recurso, interpuesto por el Abogado del Estado y por la
Comunidad Foral de Navarra.
QUINTO.-La representación procesal de la Asociación
Legal «Coordinadora de Itóiz», parte
recurrida, en su escrito de impugnación de los recursos
interpuestos, suplica a esta Sala que «... teniendo
por recibido este escrito con sus copias, los admita, tenga
por evacuado el trámite conferido y por impugnados
los recursos de que se ha hecho mención y, tras la
pertinente tramitación, incluidos, en su caso, los
planteamientos de las cuestiones de inconstitucionalidad
y de prejudicialidad a que hemos hecho referencia en el
presente escrito "in fine", dicte en su día Sentencia
por la que con desestimación íntegra de los
recursos, se declare no haber lugar a los mismos, confirmándose
la sentencia recurrida, con las consecuencias que en todo
caso pudieran resultar del planteamiento de las cuestiones
de inconstitucionalidad y prejudicial mencionadas, con expresa
imposición de costas a las partes recurrentes, Abogado
del Estado y Comunidad Foral de Navarra».
SEXTO.-Mediante Providencia de 18 marzo 1998, se señaló
para votación y fallo del presente recurso el día
14 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido
lugar dichos actos procesales.
SEPTIMO.-En la tramitación de este recurso
de casación se han observado las prescripciones legales,
con excepción de la relativa al plazo para dictar
sentencia, no cumplido por razón de la excesiva carga
de trabajo que pesa sobre el Tribunal.
B. TRIBUNAL SUPREMO.
PRIMERO.-Con carácter previo al examen de los
motivos del recurso de casación, conviene precisar
que los actos administrativos impugnados en el proceso lo
son: a) la Resolución 20 julio 1990, de la Dirección
General de Ordenación y Coordinación Ambiental,
por la que se hace pública la Declaración
de Impacto Ambiental sobre el anteproyecto del embalse de
Itóiz (Navarra), de la Dirección General de
Obras Hidráulicas; y b) la Resolución de 13
junio 1991, del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas
y Urbanismo, dictada por delegación, que declara
inadmisibles los recursos de alzada interpuestos contra
aquélla.
La primera de dichas resoluciones se limita, en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento
para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 junio, de Evaluación de Impacto Ambiental,
a hacer pública, para general conocimiento, la citada
Declaración de Impacto Ambiental, en cuyo texto,
que transcribe, se informa favorablemente, a los solos efectos
ambientales, el desarrollo del proyecto de aquel embalse,
siempre y cuando se cumplan las condiciones que la propia
Declaración establece.
La segunda llega al pronunciamiento de inadmisibilidad
de aquellos recursos de alzada al entender, en síntesis,
que la declaración de impacto ambiental no es un
acto autónomo, sino un acto de trámite para
la mejor fundamentación del acto posterior que ha
de autorizar o denegar la obra pública; acto de trámite
que no determina por tanto la imposibilidad de continuar
el procedimiento, ni produce indefensión, pues siempre
resultará posible recurrir el acto principal al que
tal declaración está subordinada.
SEGUNDO.-Ese supuesto carácter de acto no susceptible
de ser directamente impugnado, que las Administraciones
intervinientes en el proceso atribuyen a la Declaración
de Impacto Ambiental, y que la sentencia recurrida niega,
es precisamente el determinante del primero de los motivos
del recurso de casación interpuesto por el señor
Abogado del Estado, y de los dos primeros del que interpone
la representación procesal de la Comunidad Foral
de Navarra. Sin embargo, antes de entrar en su examen deben
analizarse los obstáculos procesales que para ello
opone la parte recurrida, referidos a la incorrecta formulación
de tales motivos.
TERCERO.-Argumenta la parte recurrida que el hipotético
vicio en que haya podido incurrir la sentencia al no apreciar
la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
prevista en el artículo 82, c) de la Ley de la Jurisdicción,
constituiría un supuesto subsumible en la previsión
del número 3.º del apartado 1 del artículo
95 de dicha Ley, que contempla como motivo de casación
el «quebrantamiento de las formas esenciales del juicio
por infracción de las normas reguladoras de la sentencia
o de las que rigen los actos y garantías procesales,
siempre que, en este último caso, se haya producido
indefensión»; por ello, añade, siendo
así que el Abogado del Estado, en el primero de los
motivos de su recurso de casación, subsume aquella
cuestión en el número 4.º del artículo
95.1 (referido a la «infracción de las normas
del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia
que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto
del debate»), y que también lo hace la representación
procesal de la Comunidad Foral de Navarra en el segundo
de los motivos del suyo, lo procedente hubiera sido inadmitir
uno y otro motivos, procediendo ahora, en este estadio procesal,
su desestimación. Además, desde otra perspectiva,
argumenta también aquella parte que la representación
procesal de la Comunidad Foral de Navarra anunció
en su escrito de preparación del recurso de casación
que los motivos que esgrimiría lo serían al
amparo de aquel número 4.º, por lo cual también
hubiera procedido inadmitir, y procede ahora desestimar,
el primero de los motivos de su recurso de casación,
pues en él, apartándose de lo anunciado en
el escrito de preparación, articula la denuncia de
aquel hipotético vicio de la sentencia a través
del cauce del número 3.º del artículo
95.1.
Uno y otro obstáculo carecen de fundamento
jurídico bastante al efecto de impedir el examen
de aquel hipotético vicio. El primero, porque una
vez que la parte recurrente en casación identifica
con precisión cuál es el vicio que imputa
a la sentencia que recurre, no se opone a su examen el solo
error en la elección del motivo de los previstos
en la Ley en que aquel vicio sería subsumible; ello
es así, porque el efecto o consecuencia jurídica
derivado de tal error no debe ser otro que la correcta subsunción
por el Tribunal del vicio en el motivo procedente, a fin
de dar a su sentencia el contenido que dispone el artículo
102 de la Ley de la Jurisdicción; aspecto que en
el caso enjuiciado deviene irrelevante, pues el hipotético
vicio imputado, tanto si se subsume en el motivo 3.º
del apartado 1 del artículo 95, por consistir en
vulneración de las normas reguladoras de la sentencia,
como en el motivo 4.º del mismo apartado y artículo,
determinaría, de ser apreciado, un contenido no distinto
y sí igual del fallo de la sentencia de este Tribunal,
tal y como resulta de lo dispuesto en los apartados 2.º,
«in fine», y 3.º del número 1 del
artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.
Y el segundo, porque el artículo 96 de dicha Ley
no impone la necesidad de fijar ya en el escrito de preparación
los motivos en que habrá de fundarse el recurso de
casación, y por tanto, el anuncio hecho en dicho
escrito de que los motivos a utilizar serían los
propios del apartado 4.º del número 1 del artículo
95, no impide que el escrito de interposición los
subsuma en el apartado que estime procedente.
En definitiva, procede que este Tribunal examine a
continuación si la sentencia recurrida, al entender
impugnable directamente en sede jurisdiccional aquella resolución
que hizo pública la Declaración de Impacto
Ambiental, rechazando en consecuencia la causa de inadmisibilidad
que por esa razón se opuso en el proceso, ha infringido
o no los artículos 37.1 y 82, c) de la Ley de la
Jurisdicción; infracción que se afirma tanto
por el Abogado del Estado como por la representación
procesal de la Comunidad Foral de Navarra, en el motivo
primero del recurso interpuesto por aquél (articulado
por el cauce del artículo 95.1.4.º) y en los
motivos primero y segundo del recurso interpuesto por ésta
(articulados, subsidiariamente, por el cauce del artículo
95.1.3.º y 95.1.4.º).
CUARTO.-Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica
de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual
conviene ante todo contemplar su regulación en el
Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho interno
que han hecho transposición de sus determinaciones.
A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas
85/337/CEE, de 27 junio, relativa a la evaluación
de las repercusiones de determinados proyectos públicos
y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados
miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales
evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo
o desligado del que quepa abrir contra la resolución
autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario.
La autonomía procesal de los Estados miembros en
ese aspecto queda incólume, limitándose las
obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo
que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados
proyectos a una previa evaluación de su repercusión
sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración
de ella en el marco del procedimiento de autorización.
Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico,
la relación existente entre la evaluación
y la toma de decisión sobre la realización
del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente
indicativos del carácter instrumental o medial de
la primera respecto de la segunda. Así, su artículo
1.º, número 2, advierte que por «autorización»
ha de entenderse «la decisión de la autoridad
o de las autoridades competentes que confiere al maestro
de obras el derecho a realizar el proyecto»; y dispone
en su artículo 2.º, número 1, párrafo
primero, que «los Estados miembros adoptarán
las disposiciones necesarias para que, antes de concederse
la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones
importantes sobre el medio ambiente, en particular debido
a su naturaleza, sus dimensiones o su localización,
se sometan a una evaluación en lo que se refiere
a sus repercusiones»; en el número 2 del mismo
artículo que «la evaluación de las repercusiones
sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos
existentes de autorización de los proyectos en los
Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos
o en los procedimientos que deberán establecerse
para satisfacer los objetivos de la presente Directiva»;
y en el artículo 8.º que «las informaciones
recogidas de conformidad con los artículos 5.º,
6.º y 7.º deberán tomarse en consideración
en el marco del procedimiento de autorización».
Además de lo anterior, no puede por menos de observarse
que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto
de evaluación, en el que no integra un componente
de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene
a contemplar la intervención de «las autoridades
que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su
responsabilidad específica en materia de medio ambiente»,
lo que impone a los Estados miembros es el deber de que
adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades
«tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la
solicitud de autorización» (artículo
6.1).
B) La transposición de dicha Directiva a nuestro
Derecho interno se llevó a cabo a través del
Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28
junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa
se desarrolla en el Reglamento para su ejecución,
aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30
septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que
la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo)
constituye una técnica singular que introduce la
variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos
con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo
del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su
párrafo segundo), que supone y garantiza una visión
más completa e integrada de las actuaciones sobre
el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto,
en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor
reflexión en los procesos de planificación
y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener
en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse
de los procesos técnicos de planificación
y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna
actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente
se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo
de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero).
De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte,
a modo de precipitado, la Declaración de Impacto
Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio
prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad
competente de medio ambiente, que determina, en relación
con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales,
si su realización es o no conveniente y, en caso
afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden
a la adecuada protección del medio ambiente y los
recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo
4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así
como el concepto técnico que sobre ella incluye éste
en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo
deriva también otra idea acerca de cuál sea
la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica
de ese «juicio» o DIA; ésta ha de ser
remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir,
al órgano de la Administración que ha de dictar
la resolución administrativa de autorización
del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de
hacerse pública en todo caso (artículo 4.3
del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento
de otorgamiento de la autorización sustantiva está
prevista la previa notificación de las condiciones
al peticionario, ésta se hará extensiva al
contenido de la Declaración de Impacto (artículo
21 del Real Decreto); sin embargo, la Autoridad competente
sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por
aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera
de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto
referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como
en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse
(artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que,
de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros
o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma
correspondiente, según cuál sea la Administración
Pública donde resida la competencia sustantiva para
la realización o autorización del proyecto
(artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20
del Real Decreto).
Resultan así, de aquel conjunto normativo,
dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse,
importantes sin duda para decidir sobre la cuestión
que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura
propiamente como un acto autorizatorio más, que en
concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que
el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo
que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio
que integrará en su contenido las determinaciones
de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de
gobierno de la Comunidad Autónoma, según que
no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones
medioambientales que al final resulten, bien directamente
de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la
discrepancia, las que han de formar un todo coherente con
las exigidas para la autorización del proyecto -artículo
18.2 del Real Decreto- y las que tendrán el mismo
valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización
-artículo 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra,
que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la
decisión última de la Administración,
ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni
acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que
haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que
deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor
valor, el término de «trámite»
que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto
Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo
penúltimo del preámbulo, en el artículo
9.1 y en la disposición adicional segunda.
La precisión del significado que en nuestro
Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación
de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración
de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a
través de la doctrina del Tribunal Constitucional
recogida en su reciente Sentencia número 13/1998,
de 22 enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia
promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados
artículos del Real Decreto 1131/1988. Así,
se lee en ella (fundamento jurídico 4) que la finalidad
propia de la evaluación de impacto ambiental «es
facilitar a las autoridades competentes la información
adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto
con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos
en el medio ambiente»; entre los varios modelos posibles
que existen para transponer la Directiva 85/337/CEE (se
añade en el F. 6), la normativa estatal «ha
elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental
se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento,
un "órgano ambiental" distinto del órgano
competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir
una "declaración de impacto ambiental"; en un segundo
momento, el órgano con competencia sustantiva sobre
el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación
o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones
en que aquélla debe realizarse para salvaguardar
el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia
entre el órgano ambiental y el órgano competente
sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano
que resulte competente en cada Comunidad Autónoma»;
«la evaluación de impacto ambiental (F. 7)
es una técnica transversal, que condiciona... la
práctica totalidad de la actuación... que
se materializa físicamente... (y) no puede caracterizarse,
por consiguiente, como ejecución o gestión
en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y
efecto de la norma básica estatal conduce a que todas
las Administraciones públicas valoren el medio ambiente
cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las
obras, instalaciones u otras actividades de su competencia»;
la Administración competente para realizar o autorizar
el proyecto (F. 8), «está ejerciendo sus competencias
sectoriales propias cuando... formula la declaración
de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la
autorización final del proyecto»; y (F. 13)
«siendo la evaluación de impacto ambiental
un trámite de cumplimiento obligado en todos los
proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...».
Es más, de los dos votos particulares que acompañan
a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta
cuál es la razón de la discrepancia, ilustra
también sobre el significado o sentido de la opinión
mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto
al analizar la conexión procedimental entre la evaluación
ambiental y los actos finales de aprobación o autorización
del proyecto, se lee lo siguiente: «no existe a mi
juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia
más sustancial con la mayoría que ha votado
a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad
entre lo ambiental (secundario) y la autorización
administrativa autorizatoria (principal)»; «no
es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado
trámite de un informe o dictamen, recabado por vía
de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva,
lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente
público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión
o ejecución en materia de protección medioambiental».
QUINTO.-Lo expuesto conduce a entender que nuestro
Legislador optó por configurar la DIA como un acto
administrativo que, no obstante su esencialidad, participa
de la naturaleza jurídica propia de los actos de
trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad
es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como
parte de él, para que sea tomado en consideración
en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda
necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión,
autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las
condiciones de protección medioambientalpor la conclusión
o juicio que en aquélla se haya alcanzado. Su carácter
instrumental o medial con respecto a la decisión
final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla
como una resolución definitiva, directamente impugnable
en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que
la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes
(iniciación, consultas, información al titular
del proyecto, estudio de impacto ambiental, información
pública, informes) ordenados procedimentalmente,
pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente
necesarias o convenientes para la formación del juicio
en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza
jurídica. Ni su enorme trascendencia, también
predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni
la especialización del órgano que la emite,
por la misma razón. Ni su carácter de órgano
no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por
sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad
de los actos que de él puedan emanar.
Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse
todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad
y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo
suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión
sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de
la conclusión alcanzada.
Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el
control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a
través de la impugnación del acto final autorizatorio
del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente,
si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio;
o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que,
sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación
administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario,
si las condiciones medioambientales a las que en definitiva
se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que
la DIA entendió que debían establecerse; y
lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento
Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar,
no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso,
que el control jurisdiccional se anticipe al acto final
autorizatorio, y porque siendo así que la revisión
jurisdiccional de este último es extensible a todas
las partes que lo integren, y por tanto también a
las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran
resultado, claro es que ninguna situación de indefensión
cabe derivar en buena lógica de la conclusión
obtenida; en este sentido, no está de más
señalar que esa situación de indefensión
constitucionalmente proscrita no deriva en el caso de autos,
para la parte recurrida, del pronunciamiento que, como ya
se intuye, ha de ser alcanzado en este recurso, pues pudo
en el recurso contencioso-administrativo que interpuso contra
la resolución aprobatoria del proyecto de la presa
de Itoiz deducir cualquier motivo de impugnación
relacionado con la EIA y con la DIA, y pudo combatir cualquier
decisión jurisdiccional que sin razón jurídica
hubiera cercenado o desconocido esa facultad; a lo que es
de añadir que las cuestiones que la sentencia recurrida
en esta casación (véase la transcripción
que de su Fundamento de Derecho vigesimoctavo se hace en
el antecedente primero de esta sentencia) entiende que afectan
a la legalidad del trámite de la EIA y de su precipitado,
la DIA, ya fueron, las realmente relevantes (Zonas de Especial
Protección de las Aves -ZEPAS- y Zonas de Protección
exterior contigua y periférica de las Reservas Naturales
RN-9 de Foz de Iñarbe, RN-10 de Poche de Chinchurrinea
y RN-11 de Gaztelu, pues este Tribunal por razones de temporalidad
del estudio de impacto ambiental y de corrección
con anterioridad a la DIA no considera como tal la extemporaneidad
de la consulta al ICONA), analizadas en la Sentencia de
esta Sala y Sección de fecha 14 julio 1997 -determinando
una de ellas (Zonas de Protección Exterior) el que
se confirmara en ese punto la sentencia de instancia-, a
la que nos remitimos en cuanto al examen de esas cuestiones.
SEXTO.-Procede pues estimar los recursos de casación
interpuestos por los motivos en los que las partes recurrentes
denuncian la infracción por la sentencia recurrida
de los artículos 37.1 y 82, c) de la Ley de la Jurisdicción,
al no ser los actos recurridos susceptibles de impugnación
jurisdiccional autónoma o separada de la deducible
contra la resolución administrativa de autorización
del proyecto. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad
del recurso contencioso-administrativo, sin que haya lugar,
por tanto, al examen de ninguno de los restantes motivos
de casación articulados, ni de ninguna otra cuestión.
SEPTIMO.-Atendiendo a lo dispuesto en el artículo
131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer
una especial imposición de las costas causadas en
la instancia. Y en cuanto a las de este recurso de casación,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2
de dicha Ley, cada parte satisfará las suyas.
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RESOLUCIÓN
Que en relación con el Recurso de Casación
núm. 7742/1997, interpuesto contra la Sentencia de
la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección
Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de
30 junio 1997, que estimó el recurso formulado contra
la Resolución 20 julio 1990, de la Dirección
General de Ordenación y Coordinación Ambiental,
por la que se hace pública la Declaración
de Impacto Ambiental sobre el anteproyecto del embalse de
Itóiz (Navarra), de la Dirección General de
Obras Hidráulicas, y contra la Resolución
13 junio 1991, del Subsecretario del Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo, dictada por delegación,
que declara inadmisibles los recursos de alzada interpuestos
contra aquélla, debemos:
Primero.-Estimar como estimamos los recursos de casación
interpuestos por la Administración General del Estado
y por la Comunidad Foral de Navarra, casando la sentencia
recurrida.
Segundo.-Declarar como declaramos la inadmisibilidad
del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra
aquellas resoluciones; y
Tercero.-No hacer especial imposición de las
costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer
las suyas en esta casación.
