VI.157. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala Tercera (Sección 3ª)

Resolución: Sentencia de 14 de julio de 1998. Recurso contencioso-administrativo núm. 4889/1992

Ponente: Antonio Martí García

Materia: ESPACIOS NATURALES: Parque Doñana.

CONTENIDO

HECHOS

Recurso Contencioso-Administrativo número 4889/1992, interpuesto por don José G. D., don Juan C. C., don Cristóbal P. C., don Agustín C. E., don Antonio B. C., don Antonio R. L., don José I. B., don Angel B. F., don Antonio L. D., don Cristóbal R. L., don Francisco R. C., don Francisco G. A., don Miguel L. G., don José C. R., don Juan A. H., don José A. G., don Eustaquio M. M., don José R. R., don Andrés P. L., don José D. D., don José M. V., don Nicolás P. M., don Rafael Manuel R. M., don José H. P., don Manuel L. P., don Gabino D. de la R., don Gabriel M. C., don Manuel Javier V. M., don Diego L. R., don Francisco Javier V. L., don Manuel L. M., don Luis C. M., don José Vicente C. F., don Enrique O. A., don Antonio Ll. R., don Rafael U. U., don Juan U. U., don Santiago R. R., don Antonio G. G., don Manuel G. R., don Manuel R. R., don Antonio P. L., don Victoriano P. G., don Juan Carlos R. L., don Francisco M. M., don Enrique G. V., don Juan Manuel G. G., don Fernando G. D., don Pascual Ventura B. F., don Juan Carlos P. P., don Fernando A. C., don Ruperto de los S. V., don Antonio E. R., don Luis E. G., don Francisco L. A. y don Juan Manuel S. V., contra el Real Decreto 1772/1991, de 16 diciembre, que aprueban la Revisión del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana. Siendo parte demandada el Abogado del Estado, representada por el Abogado del Estado y la Junta de Andalucía representada por su Letrado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.-Los recurrentes invocando genéricamente el uso de la zona marítimo-terrestre, impugnan el Real Decreto 1772/1991, de 16 diciembre, que aprueba la Revisión del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana, alegando en síntesis la vulneración del principio de jerarquía normativa y el ejercicio indebido de competencias por parte del Director del Parque y la Administración encargada de su conservación, interesando una indemnización de 80.000.000 de ptas. por los perjuicios sufridos, por la perturbación y limitación de los derechos de mis mandantes y por los daños morales (denuncias, detenciones, etc.). Las Administraciones demandadas estiman que no existe vulneración del principio de jerarquía normativa ni de la Ley de Costas y que no existen daños indemnizables.
SEGUNDO.-Es preciso recordar que esta Sala por Sentencias de 11 noviembre 1997 y otra de 30 abril 1998 al resolver los Recursos Contencioso-Administrativos 4979/1992, 6609/1992 y 6611/1992, interpuestos también contra el Real Decreto 1772/1991 aquí impugnado, ha tenido ocasión de valorar y desestimar peticiones similares a la de autos, reconociendo la conformidad a Derecho del citado Real Decreto. Y si bien la aplicación de tal doctrina sería ciertamente suficiente para desestimar el presente recurso, de acuerdo con el principio de igualdad, que exige según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, fallos iguales para supuestos también iguales, no obstante, conviene dar respuesta adecuada a las distintas peticiones aquí formuladas.
TERCERO.-El presente análisis ha de partir de dos principios o presupuestos genéricos, uno, aducido por los recurrentes, y derivado del principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9 de la Constitución, y que conforme a lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, impide a la Administración por la vía del Real Decreto vulnerar o alterar los términos de una ley, y el otro aducido, por la Administración demandada, según el que, en el caso de confluencia o concurrencia de normas sobre una misma materia, y que aparezcan enfrentadas o incompatibles, se ha de entender que la ley especial prevalece sobre la Ley General, como así entre otros, lo ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia 71/1982, de 30 noviembre, en la que se declaraba «El carácter específico de la sanidad, respecto al plural de la defensa del consumidor, determina que la inclusión en la regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial», y se desprende en el caso de autos de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley de Costas y Disposición Adicional 3 de la nueva Ley sobre vías pecuarias Ley 3/1995, de 23 marzo.
CUARTO.-Aducen con carácter prioritario los recurrentes, que el Real Decreto impugnado, cuando incluye dentro del Parque Nacional de Doñana la zona marítimo-terrestre y regula su uso, vulnera lo dispuesto en la Ley 91/1978 y la Ley de Costas, porque estiman que la tal zona marítimo-terrestre no estaba incluida en la Ley 91/1978 del Parque Nacional de Doñana, y aunque es cierto, que en las actuaciones aparecen informes y datos que a partir de un análisis de los propios términos de la norma, llegan a la conclusión de que la zona marítimo-terrestre no estaba incluida en la delimitación que sobre el Parque Nacional de Doñana hizo la Ley 91/1978, no procede aceptar tal alegación, ni por tanto la infracción que sobre particular se denuncia, pues no es sólo, como refieren las Administraciones demandadas, que de los propios términos de la Ley 91/1978, que define y regula el Parque de Doñana, se pueda llegar a la conclusión contraria, esto es, a la de la inclusión de la zona marítimo-terrestre en el citado Parque de Doñana, a partir de lo dispuesto en su artículo 3, que no sólo señala los límites del Parque sino también los de sus zonas de protección o Preparque, entre los que se debería incluir la zona marítimo-terrestre, por aplicación además de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Costas, sino que aun en el caso de que ello no fuese así, la Administración se encontraba habilitada por Ley para proceder a su inclusión en los límites del Parque, tanto por lo dispuesto en la propia Ley 91/1978, que en su artículo segundo, bajo la rúbrica «Ambito Territorial», en su apartado 2 dispone «no obstante el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros podrá incorporar al Parque Nacional de Doñana otros terrenos colindantes con el mismo que reúnan características adecuadas para ello, en cualquiera de los siguientes supuestos a) que sean propiedad del Estado, y aquí obviamente se dan ambos presupuestos, terrenos colindantes cuyo uso puede afectar al Parque y que son propiedad del Estado; como por lo dispuesto también en la Ley 4/1989 de Espacios Naturales, que en su artículo 10 dispone», «Aquellos espacios del territorio nacional incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional... podrán ser declarados protegidos de acuerdo con lo regulado en esta Ley».
QUINTO.-En relación también con la zona marítimoterrestre, alegan los recurrentes la vulneración de la Ley de Costas, al impedirles, alterarle o limitarle por la vía del Real Decreto impugnado, el uso de la misma, el embarque y el desembarque como antes lo venían haciendo y la Ley de Costas autoriza, y también procede rechazar tal alegación, y ello, no tanto ni sólo por aplicación del principio antes sentado de prevalencia de la Ley Especial, sobre la General, en el caso de que ambas no se conciliaran, pues tratándose regular el uso de la zona marítimo-terrestre incluida en un Parque Nacional, habría ciertamente de acudirse a las normas que regulan y limitan el uso de los terrenos incluidos en el Parque en aras del interés general, frente a los genéricos del libre uso del dominio público, de la zona marítimo-terrestre, porque, ni siquiera cabe acudir a tal principio genérico de prevalencia, en el caso de autos, pues es la propia Ley de Costas, la que en su artículo 31, supedita el libre uso y sus diversas modalidades a la naturaleza del bien y lo que dispongan las leyes y reglamentos, y aquí tanto la naturaleza del bien, como lo que disponen la Ley y Real Decreto que regulan el Parque Nacional de Doñana, obligan a aplicar la normativa específica del Parque Nacional de Doñana, en el uso de la zona marítimo-terrestre.
SEXTO.-Alegan también los recurrentes, que el Director del Parque de Doñana, cuando es el que dispone las autorizaciones pertinentes para el uso de vías pecuarias y zona marítimoterrestre invade las competencias que serían propias, bien del IARA, bien del Estado, y de igual forma procede rechazar tal alegación, pues, como de todo lo anterior se desprende, el Director del Parque, no está ejercitando potestades o facultades del IARA o el Estado, y sí las propias que imponen y exigen las normas del Parque, tanto para las vías pecuarias, como para la zona marítimo-terrestre incluida dentro del mismo, pues se trata de la protección y conservación del Parque y ya se ha visto que la normativa del Parque y la de los espacios naturales, son prioritarios y prevalecen, sobre las generales de las vías pecuarias y de la zona marítimo-terrestre, en aras del interés general, que en este caso es el del Parque Nacional de Doñana.
SEPTIMO.-Las valoraciones anteriores hacen innecesario el análisis de la petición de indemnización por daños que se interesa, pues conforme a lo más atrás expuesto, no se puede aceptar que la normativa del Parque, el Real Decreto impugnado, haya originado daño indemnizable, y si la aplicación de las normas ha podido o no originarlos, es cuestión ajena a esta litis, que exigiría además acreditarlos y en el oportuno procedimiento, como refieren las Administraciones demandadas, artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública y Procedimiento Administrativo Común.
OCTAVO.-Por todo lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

RESOLUCIÓN

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por don José G. D., don Juan C. C., don Cristóbal P. C., don Agustín C. E., don Antonio B. C., don Antonio R. L., don José I. B., don Angel B. F., don Antonio L. D., don Cristóbal R. L., don Francisco R. C., don Francisco G. A., don Miguel L. G., don José C. R., don Juan A. H., don José A. G., don Eustaquio M. M., don José R. R., don Andrés P. L., don José D. D., don José M. V., don Nicolás P. M., don Rafael Manuel R. M., don José H. P., don Manuel L. P., don Gabino D. de la R., don Gabriel M. C., don Manuel Javier V. M., don Diego L. R., don Francisco Javier V. L., don Manuel L. M., don Luis C. M., don José Vicente C. F., don Enrique O. A., don Antonio Ll. R., don Rafael U. U., don Juan U. U., don Santiago R. R., don Antonio G. G., don Manuel G. R., don Manuel R. R., don Antonio P. L., don Victoriano P. G., don Juan Carlos R. L., don Francisco M. M., don Enrique G. V., don Juan Manuel G. G., don Fernando G. D., don Pascual Ventura B. F., don Juan Carlos P. P., don Fernando A. C., don Ruperto de los S. V., don Antonio E. R., don Luis E. G., don Francisco L. A. y don Juan Manuel S. V., representada por la Procuradora doña Rosina Montes Agusti, contra el Real Decreto 1772/1991, de 16 diciembre, por aparecer el mismo en los particulares impugnado, ajustado a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.