VI.155. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala Tercera (Sección 4ª)

Resolución: Sentencia de 23 de junio de 1998. Recurso de Apelación núm. 7672/1992

Ponente: Antonio Martí García

Materia: FAUNA Y FLORA: Caza.

CONTENIDO

HECHOS

Recurso de Apelación número 7672/1992, interpuesto por la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 3 diciembre 1991, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, recaída en el Recurso Contencioso- Administrativo número 824/1990, en el que se impugnaba la Orden 21 junio 1990 de la Secretaría General de Presidencia, Agencia Regional Medio Ambiente, relativa a períodos hábiles de caza y otros para la temporada 1990/1991. Siendo parte apelada la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que actúa representada por su Letrado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

(Sentencia apelada)

«PRIMERO.-En el presente recurso, el Abogado del Estado impugna parcialmente la Orden 21 junio 1990, sobre períodos de caza para la temporada 1990/1991, concretando su impugnación a los artículos 2 y 3 de la misma por los siguientes motivos: 1) En el artículo 2 se autoriza, como modalidad de caza, la cetrería, que está considerada como procedimiento masivo, no selectivo, prohibido en el artículo 34, a) de la Ley 4/1989, de 27 marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y en el RD 1095/1989 (Anexo III), de desarrollo y aplicación de la Ley. 2) En el mismo artículo 2 se autoriza la "captura en vivo de aves fringílidas", concretamente, el jilguero y el pardillo común, especies que no están incluidas en el Anexo I (Relación de especies objeto de caza y pesca en España), del RD 1095/1989, antes citado. 3) Finalmente, en el artículo 3 (Media veda), se autoriza la caza de la codorniz, la tórtola y la ploma torcaz durante los días 11, 12, 15, 18 y 19 del mes de agosto de 1990, lo que, según la Administración recurrente, vulnera el artículo 34, b) de la Ley 4/1989, que prohíbe con carácter general el ejercicio de la caza durante las épocas de celo, reproducción y crianza. Frente a esta impugnación, la Administración demandada opone básicamente, en primer lugar, la competencia exclusiva que sobre caza recoge en su artículo 10.1, h) el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia y la Orden ha sido dictada en ejercicio de tal competencia; en segundo lugar, niega que el RD 1095/1989 en que se apoya la Administración recurrente, puede contener normativa básica estatal, citando al efecto la Sentencia de 7 julio 1990 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que priva de eficacia el artículo 3.1 del referido Real Decreto.
SEGUNDO.-Los hechos expuestos nos sitúan ante un conflicto constitucional de competencias que la Administración del Estado ha optado por residenciar ante esta jurisdicción en vez de hacerlo ante el Tribunal Constitucional al amparo del artículo 161.2 de la Constitución. La Administración Estatal funda su pretensión de nulidad de la Orden autonómica recurrida en una Ley, la número 4/1989 que en su artículo 1 dice haberse dictado en cumplimiento del artículo 45.2 y conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución y al amparo de este título competencial ("Legislación básica sobre protección del medio ambiente") dispone que son "normas básicas", entre otros, los artículos 33 y 34 referidos a la protección de las especies en relación con la caza y la pesca continental. A su vez dichos artículos han sido objeto de desarrollo reglamentario mediante el RD 1095/1989, que en su disposición adicional primera dispone que tendrán carácter de normativa básica estatal los artículos 1.1, determinando (por referencia a los Anexos I y II) las especies que pueden ser objeto de caza o pesca; el artículo 3.1 determinando (por referencia al Anexo III) cuáles son los procedimientos masivos y no selectivos prohibidos para la captura y muerte de animales, a que se refiere el artículo 34 de la Ley desarrollada, y el artículo 4.2, sobre períodos de regreso de las especies migratorias. Partiendo de esta normativa "básica" alegada por la Administración estatal se trata ahora de determinar si la Orden autonómica recurrida quebranta dicha normativa, como se sostiene por la Abogacía del Estado, o, por el contrario, la Comunidad Autónoma no ha desbordado con dicha orden su competencia exclusiva en materia de caza en razón de que entre las normas estatales y las autonómicas no rige el principio de jerarquía sino el de competencia, como se alega por la Administración demandada.
QUINTO.-Por lo antes expuesto deben disiparse los recelos que sobre el RD 1095/1989 podrían suscitarse desde su análisis como norma con aptitud para merecer la calificación de básica (artículos 1.1 y 3.1). Sin embargo no queda con ello agotada la temática a examinar aquí pues resta por ver si, aceptando en principio el rango reglamentario como suficiente para la normación de lo básico en el presente caso, dicha normación está formulada con tal grado de concreción que impide un ulterior desarrollo autonómico pues si ello fuera así se produciría un exceso competencial que había de calificarse de inconstitucional, en aplicación de la constante y reiterada doctrina del Tribunal Supremo afirmando que la definición de lo básico, en el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un marco de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses, por lo que, en principio, debe entenderse que excede de lo básico todo aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo, produciéndose en tal caso un resultado de vulneración que priva a lo presentado como básico de su condición de tal. La consolidación de esta doctrina excusa de mayor concreción. Analizado el RD 1095/1989 desde esta otra perspectiva, es lo cierto que, después de fijarse en el Anexo I, con apariencia de "numerus clausus", las especies objeto de caza (permitiendo expresamente su reducción a las Comunidades Autónomas); y de enumerarse en el Anexo III los procedimientos prohibidos para la captura de animales, en el artículo 6 del RD citado se contiene una norma que priva a los Anexos citados de la peligrosa rigidez con que parecen estar redactados. En efecto, en dicho artículo 6 se dice que "Cualquier otro acto de persecución, muerte o captura de especies distintas o en condiciones diferentes a las definidas en el presente Real Decreto, requerirá una autorización excepcional y expresa del órgano competente de la Comunidad Autónoma". Ello supone, por lo tanto, que será posible la caza de especies distintas a las enumeradas en el Anexo I y en condiciones diferentes a las previstas, lo que referido a los procedimientos prohibidos del Anexo III, hay que interpretar como permisión para modular o excepcionar de alguna manera las prohibiciones establecidas, y todo ello, como facultad reconocida de las Comunidades Autónomas, pues de no haberse hecho así en el Reglamento que analizamos hubiesen quedado agotados los márgenes operativos para el desarrollo autonómico de lo básico, con el riesgo de inconstitucionalidad que ello comporta. Hay sin embargo, un aspecto que podría considerarse como "exceso" reglamentario. Nos referimos a que en el citado artículo 6 se indica la forma ("mediante autorización excepcional y expresa") en que las Comunidades Autónomas podrán ejercer su competencia de desarrollo. Este condicionamiento formal para el ejercicio de la competencia autonómica proviniente del Gobierno o se interpreta de la manera más amplia posible (teniendo en cuenta el principio "de conformidad" de la Constitución) o hay que proscribirlo del ordenamiento jurídico, pues es evidente que siendo la caza una competencia exclusiva de la Comunidad Autonómica puede ésta llevar a cabo su competencia de desarrollo por vía legislativa o reglamentaria (artículo 10.2 del Estatuto de Autonomía de Murcia), y por supuesto, mediante actos singulares de ejecución si ello lo consiente la naturaleza del acto.
SEXTO.-Dicho lo anterior procede ahora descender al detalle de los preceptos recurridos por la Administración estatal a fin de examinar concretamente si alguno de ellos contraviene lo considerado como básico en la Ley 4/1989 o en el RD 1095/1989, (artículos 1.1 y 3.1). Dicho examen conduce a la desestimación del recurso atendidas las siguientes consideraciones: A) Respecto de la prohibición de la caza con aves de cetrería contenidas en el número 9 del Anexo III del RD 1095/1989, norma que sirve de fundamento a la Administración Central para impugnar el artículo 2 (cetrería) de la Orden recurrida hay que puntualizar lo siguiente: 1) La prohibición de este procedimiento de caza al entenderse "con carácter general", pues así se determina en el artículo 34 de la Ley 4/1989, lo que permitirá no sólo las excepciones que se expresan en el mismo artículo 34, a), por remisión del artículo 28.2 de la Ley 4/1989, sino también aquellos procedimientos que, por los condicionamientos que reglamentariamente se introduzcan dejen de ser realmente masivos o no selectivos que es lo que constituye la "ratio" de la prohibición. 2) Los procedimientos de captura masivos o no selectivos están prohibidos por facilitar la aprensión simultánea de gran cantidad de piezas de caza de forma industrial o sistemática, en perjuicio de la especie y del cazador deportivo, o bien por permitir atrapar de forma indiscriminada especies cinegéticas o protegidas sin posible control produciendo daños innecesarios entre la fauna amenazada. Siendo ello así no parece que pueda ser considerado un procedimiento de tales características cuando la caza con aves de cetrería se limita, durante el período hábil, "a una sola pieza por ave de caza y día para las especies de mediano y gran tamaño y dos piezas de pequeño tamaño por ave y día para las aves de cetrería menores", como se dice en el precepto impugnado. Esta limitación cuantitativa priva a este procedimiento de caza de las razones que justifican su prohibición (la aprensión masiva o sin control). B) En relación con la "captura en vivo de aves fringílidas", que la Administración estatal impugna respecto a ciertas especies (jilguero y pardillo común) por no estar contenidas en el Anexo I del RD 1095/1989, enumeradas de las especies susceptibles de caza, hay que recordar dos cosas: a) Que como ya se dijo en el artículo 6 del RD 1095/1989 permite la persecución, muerte o captura de especies distintas a las contenidas en el citado anexo mediante "autorización excepcional y expresa del Organo de la Comunidad Autónoma". b) Que el artículo 2 de la Orden impugnada subordina la captura en vivo de las citadas especies previa autorización de la Agencia Regional del Medio Ambiente, autorizaciones que "serán nominales y especificarán las artes permitidas y el número máximo de capturas, que no podrán sobrepasar de 10 ejemplares de machos jóvenes por temporadas", como reza la norma impugnada. Por ello ningún reproche legal hay que oponer a la norma recurrida, al ajustarse el citado artículo 6. C) Finalmente, en el artículo 3 (Media Veda) de la Orden recurrida se permite la caza de la codorniz, la tórtola y la paloma torcaz durante los días 11, 12, 15, 18 y 19 del mes de agosto de 1990, lo que es impugnado por entenderse que vulnera el artículo 34 de la Ley 4/1989 "que prohíbe la caza en épocas de celo, reproducción y crianza". Pero en el presente caso no puede estimarse tal alegación porque para desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, de especial significación cuando éste ha sido adoptado previo informe del Consejo de Caza de la Comunidad Autónoma y a propuesta de la Agencia Regional del Medio Ambiente, hubiera sido preciso que la parte actora hubiese practicado la prueba pericial que demandaba el carácter técnico del hecho alegado de que se trata pues el conocimiento de la época de celo, reproducción y crianza de las especies cinegéticas sobrepasa los conocimientos que pudieran presumirse en esta Sala sobre fauna silvestre. Por último, procede señalar que en la medida en que la impugnación ejercitada en el presente recurso está referida a los artículos 2 y 3 de la Orden impugnada y en ella se disponen los períodos hábiles para la caza en la temporada 1990/1991, períodos que dos de ellos se cerraron antes de la interposición del recurso y otro durante la tramitación de éste, es obvio que ha desaparecido el objeto inmediato de este recurso al perder vigencia las normas recurridas y agotados sus correspondientes efectos, lo que unido a lo razonado anteriormente conduce a la desestimación del recurso; sin que concurran circunstancias que determinen la imposición de costas.»

SEGUNDO.-Contra la citada sentencia, el Abogado del Estado interpone recurso de apelación, que es admitido por Providencia de 28 febrero 1992, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo en la que han comparecido.

TERCERO.-En trámite de alegaciones escritas, el Abogado del Estado, interesa se estime el recurso de apelación, refiriendo no estar conforme con las valoraciones que la sentencia apelada hace en sus fundamentos quinto y sexto, y entendiendo por contra, que la aplicación conjunta de los artículos 149 y 148 de la Constitución, lleva a exigir que quede establecido en lo básico una regulación uniforme y general para todo el país en materia de caza, y que habiendo establecido el RD 1095/1989, unas prohibiciones genéricas, las Comunidades Autónomas han de respetarlas, pudiendo, en ejercicio de sus competencias bien, reducir las especies susceptibles de caza, bien, prohibir otros métodos de caza. Sin que se pueda entender, como la sentencia refiere, que el artículo 6 del RD 1095/1989, es una vía para alterar lo básico, o legitimar la norma de Murcia.
En similar trámite de alegaciones, la parte apelada, interesa la confirmación de la sentencia apelada por sus propios fundamentos, que dice no han resultado desvirtuados, aduciendo que la interpretación de las normas que el Abogado del Estado sostiene vacía de contenido la competencia que de forma exclusiva ostenta la Comunidad Autónoma en materia de caza conforme al artículo 10.1.4 de su Estatuto.

CUARTO.-Cumplidas las prescripciones legales, por Providencia de 10 marzo 1998, se señaló para deliberación y fallo el día 16 de junio de 1998, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

(Tribunal Supremo)

Se aceptan en lo sustancial los de la sentencia apelada y además,

PRIMERO.-La sentencia apelada, tras un análisis detallado de las normas que regulan la competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, desestimó el recurso interpuesto por el Abogado del Estado, contra los artículos 2 y 3 de la Orden 21 junio 1990, de la Secretaría General de la Presidencia de la Región de Murcia, valorando: a) que el permitir la caza en la modalidad de cetrería, limitándola a una sola pieza por ave de caza y día para las especies de mediano y gran tamaño y dos piezas de pequeño tamaño por ave y día para las aves de cetrería menores, que es lo que autoriza la orden impugnada, no se puede entender incluida en la prohibición de la aprehensión masiva o sin control que refiere la norma estatal; b) que la captura en vivo de las aves fringílidas, concretamente el jilguero y el pardillo común, es una modalidad de caza, que no está contenida en el Anexo I del RD 1095/1989, y por tanto la Comunidad Autónoma podría regularla y autorizarla conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del propio RD y máxime, cuando esa autorización se somete a distintos requisitos; y c) que la autorización de caza de la codorniz, tórtola y paloma torcaz, que dispone la Orden de la Comunidad Autónoma para los días 11, 12, 15, 18 y 19 del mes de agosto de 1990, se impugna, al amparo del artículo 34 de la Ley 4/1989 que prohíbe la caza en épocas de celo, reproducción y crianza, y no se ha acreditado que en esas fechas en la Región de Murcia concurrieran tales circunstancias.
SEGUNDO.-Es preciso recordar que el Tribunal Constitucional por Sentencia de 26 junio 1995, al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad y los conflictos de competencia planteados respecto a la Ley 4/1989 y el Real Decreto 1095/1989, ha reconocido la competencia del Estado para regular la normativa básica, en materia de caza y pesca, en la forma en que lo ha hecho en la Ley 4/1989 por su conexión con la protección del Medio Ambiente, y que si bien ha reconocido también, «que el Real Decreto 1095/1989 no cabe hacer ningún reproche desde la perspectiva estrictamente formal, por quedar comprendido dentro del perímetro del concepto de legislación en sentido básico», no hay que olvidar, que, valorando la competencia en la materia de las Comunidades Autónomas, ha anulado las previsiones del Real Decreto en el particular que declaraba algunos preceptos como básicos, entre los que se incluye la prohibición de la cetrería, por entender que en ello invadía las competencias de las Comunidades Autónomas.
TERCERO.-A la vista de la anterior doctrina, hay que entender, con la sentencia apelada, que la Orden 21 junio de la Secretaría General de la Presidencia de la Región de Murcia, es ajustada a Derecho, en los particulares que se impugna, pues de una parte, y según la doctrina del Tribunal Constitucional, el Estado no es el competente para prohibir de forma genérica la caza en la modalidad de cetrería, y además la regulación que para esa modalidad de caza ha dispuesto la Comunidad Autónoma, que es la que tiene para ello competencia, conforme a la citada doctrina, por haber sido autorizada, de forma concreta y con determinados límites que permiten su control, no se puede estimar comprendida en la prohibición del artículo 34 de la Ley 4/1989, que se refiere a la aprehensión masiva o sin control de la caza, máxime cuando el artículo 28 de la propia Ley, permite, autoriza la aplicación de excepciones al régimen general de prohibición, y en tal supuesto también, cabía incluir la regulación dispuesta por la orden para la caza en la modalidad de cetrería. De otra, porque la Comunidad Autónoma tanto en base a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, como al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 1095/1989, podía, como la sentencia apelada refiere, regular la caza de las aves fringilidas, máxime, cuando esa regulación la sujeta la Orden a unas condiciones precisas, sobre la persona a quien se puede autorizar, las artes permitidas y el número máximo de capturas. Y en fin, respecto a la autorización de la caza de la codorniz, la tórtola y la paloma torcaz, en determinadas fechas, porque la orden en su exposición de motivos, hace expresa referencia a la exigencia del artículo 33.2 de la Ley 4/1989, de 27 marzo, sobre prohibición de la caza durante las épocas de celo, reproducción y crianza, y no se ha acreditado que en las fechas en que la orden autoriza la caza, estuviesen las aves en la Región de Murcia, en celo, reproducción o crianza, como también la sentencia apelada refiere, y nada al respecto se aduce en el recurso de apelación.
CUARTO.-Los razonamientos anteriores obligan a desestimar el recurso de apelación y a confirmar la sentencia apelada. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

RESOLUCIÓN

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Administración del Estado, contra la Sentencia de 3 diciembre 1991 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, recaída en el Recurso 824/1990, y confirmar la sentencia apelada. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.