VI.154. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 4ª)
Resolución: Sentencia de 11 de junio de 1998. Recurso
de Apelación núm. 6608/1992
Ponente: Mariano Baena del Alcázar
Materia: ESPACIOS NATURALES: Protección de ecosistemas.
Medidas de Protección o Restauración. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS: Edificación en Espacios Naturales
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía
contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
con sede en Sevilla de 3 enero 1992, relativa a sanción
impuesta por realización de obras en un Parque Natural
sin autorización, habiendo comparecido el Letrado de
la Junta de Andalucía así como don Rafael R.
P.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-En la presente apelación los actos administrativos
impugnados ante el Tribunal Superior de Justicia son tres
resoluciones de la Presidencia de la Agencia de Medio Ambiente
de Andalucía que confirmó al resolver el recurso
de alzada otras resoluciones de una Dirección Provincial
de la citada Agencia, en virtud de las cuales se imponían
a la empresa ahora apelada tres sanciones de la cuantía
de 500.000 pesetas la primera de ellas y 1.000.001 pesetas
la segunda y la tercera. La conducta que se estimó
por la Administración autonómica era constitutiva
de las infracciones y consistió en la realización
de obras de rectificado de caminos en una zona no urbanizable
del Parque Natural de la Sierra Subbética de Córdoba.
La primera infracción fue calificada en su momento
de menos grave, mientras que la segunda y la tercera se estimó
tenían carácter de graves.
Recurridos estos actos administrativos en vía
jurisdiccional, el Tribunal de instancia estimó el
recurso contencioso-administrativo, siendo su razón
de decidir la siguiente. A partir de la circunstancia de hecho
de que efectivamente las obras se realizaron en una zona no
urbanizable del Parque Natural, la sentencia apelada destaca
que la persona a la que se impusieron las sanciones es titular
de una cantera situada precisamente en aquella zona. A tenor
de los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada contrasta
la conducta de la Administración autonómica
al tolerar la existencia de la cantera, que es un atentado
grave contra el medio natural, mientras que en cambio sanciona
unas conductas de importancia mínima, como son las
obras realizadas que ciertamente requerían autorización
si bien la obtención de ésta era un simple trámite
administrativo cuya omisión tiene muy escasa importancia.
SEGUNDO.-Esta sentencia se impugna por la Junta de Andalucía,
cuya representación procesal mantiene en definitiva
que los órganos administrativos competentes han dado
cumplimiento a la normativa vigente, no siendo aceptables
al respecto las apreciaciones y los comentarios de los Fundamentos
de Derecho de la sentencia apelada sobre la conducta de la
Administración autonómica y sobre la escasa
importancia de la autorización exigida por la legislación
aplicable.
El razonamiento de la Junta de Andalucía que
expresa su representación letrada se basa en que están
comprobados los hechos de realización de obras sin
autorización en un terreno no urbanizable en la zona
de Parque Natural, obras que consistieron en tres rectificaciones
de un camino de servicio de la cantera. Ahora bien, el articulo
3.º del Decreto autonómico de Andalucía
232/1988, de 31 mayo, que declara Parque Natural la Sierra
Subbética de Córdoba, establece de forma inequívoca
que la actuación en zona no urbanizable requerirá
la obtención de una autorización administrativa.
Por otra parte la imposición de las sanciones se basa
en la conexión del precepto de la legislación
autonómica que acaba de citarse con el artículo
38.12 de la Ley estatal 4/1989, de 27 marzo, de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres.
A tenor del precepto de esta Ley mencionada la ejecución
de obras sin autorización en un espacio natural protegido
constituye una infracción administrativa, debiendo
tenerse en cuenta que el artículo 39 siguiente de la
misma Ley establece la tipificación de las infracciones
y la calificación de las mismas, así como la
tipificación de las sanciones. Según mantiene
la Comunidad Autónoma actora la actuación de
la Administración autonómica ha sido además
correcta en cuanto al procedimiento de imposición de
sanciones, que se ha ajustado a la normativa.
Contra todo ello objeta el apelado titular de la cantera
el carácter inapelable de la sentencia, a tenor del
artículo 58.1 de la Ley de Demarcación y Planta
Judicial, por haberse aplicado derecho autonómico;
la existencia de defectos en el procedimiento sancionador,
pues la incoación de expediente y el nombramiento de
Instructor se hizo por el Instructor mismo, que no llevó
a cabo la preceptiva comunicación de nombramiento de
Secretario del expediente; la ausencia de intencionalidad
en la conducta constitutiva de infracción, que se demuestra
por haberse solicitado autorización una vez iniciado
el expediente sin que se haya respondido a dicha solicitud;
y finalmente la escasa entidad de las obras, respecto a lo
que se pone de manifiesto que restablecer la situación
anterior a la realización de las mismas supondría
un coste de unas pocas decenas de miles de pesetas, es decir,
un coste muy inferior a la cuantía de las sanciones.
Además de todo ello se alega por el apelado que
resulta incomprensible la conducta administrativa al incoar
tres expedientes por infracción cuando en realidad
se hizo una sola obra, llevando a cabo la rectificación
del camino de servicio de la cantera en tres puntos distintos.
TERCERO.-Entrando en el estudio del tema debe comenzarse
por desechar o no acoger la alegación de la entidad
apelada en el sentido de que se está debatiendo sobre
la aplicación de derecho autonómico, por lo
que la Sentencia del Tribunal de instancia sería inapelable
a tenor del artículo 58.1 de la Ley de Demarcación
y Planta Judicial. Tal alegación no puede acogerse
ya que en el caso de autos se produce una conexión
entre el derecho autonómico y el estatal, toda vez
que ciertamente es derecho autonómico el Decreto 31
mayo 1988 que declara Parque Natural a las Sierras Subbéticas
de Córdoba, Decreto éste que contiene en su
número 3.1 la exigencia de autorización en supuestos
como el que nos ocupa. Pero también es cierto que es
Derecho estatal la Ley aplicada, es decir, la Ley 4/1989,
de 27 marzo, donde se contiene la tipificación de las
infracciones y sanciones. En consecuencia la Sala entiende
que, a la vista de que se produce una conexión entre
el ordenamiento autonómico y el estatal, no procede
declarar inapelable en su conjunto la sentencia del Tribunal
de instancia. Por otra parte tampoco pueden acogerse las alegaciones
de la entidad apelada por lo que se refiere a los aspectos
procedimentales cuyos defectos se ponen de manifiesto, pues
aunque tales defectos existen en modo alguno han causado indefensión
de la parte en vía administrativa.
Por último en el enjuiciamiento de la cuestión
planteada, antes de entrar en el estudio del tema propiamente
dicho, la Sala debe pronunciarse sobre la última cuestión
referida, es decir, sobre la existencia de una infracción
o más de una y sobre la procedencia de la actuación
administrativa al invocar y resolver tres expedientes sancionadores.
Al respecto estima la Sala en una apreciación de conjunto
de los hechos que constan en autos que en realidad la conducta
del particular consistió en la realización de
obras, debiendo entenderse a la vista de la continuidad en
el tiempo que fueron unas solas obras aunque consistieron
en rectificaciones del camino de servicio de la cantera en
tres puntos distintos. No hubo, por tanto, motivo para tramitar
más de un expediente debiendo enjuiciarse la actividad
de la Administración respecto a lo que en realidad
se hubiera debido considerar una sola conducta infractora.
CUARTO.-Resueltas del modo indicado estas cuestiones,
debe destacarse que es correcta la invocación de los
preceptos aplicables que se hace por la representación
letrada de la Junta de Andalucía. Asiste además
la razón a dicha Junta en cuanto a que esta Jurisdicción
no debe pronunciarse sobre la posible ausencia de coordinación
de la actuación administrativa y, sobre todo hay que
acoger los razonamientos de la Junta apelante en el sentido
de que no puede admitirse que el carácter mínimo
de la infracción suponga que no existe infracción
ninguna.
Ahora bien, si hay que considerar probados los hechos
de realización de las obras que constituyen de por
sí una infracción, es cuestión distinta
que haya sido ajustada a Derecho la calificación de
ésta como grave. Pues hay que estar al respecto a lo
dispuesto en el artículo 39 de la Ley 4/1989, de 27
marzo, que establece los criterios para calificar las infracciones,
los cuales son la repercusión en el medio ambiente,
la trascendencia de la infracción respecto a las personas
y los bienes, las circunstancias del responsable de la infracción,
mencionándose expresamente la malicia y el beneficio
obtenido, y el carácter irreversible del daño.
Entiende la Sala que ninguna de estas circunstancias concurren
en el caso de autos por lo que no puede estimarse conforme
a Derecho la calificación como grave de las infracciones
apreciadas sobre las que hay que pronunciarse en esta apelación
considerándolas como una sola. Antes al contrario las
infracciones de que se trata a la vista de la Ley citada deben
calificarse como leves, por lo que siendo la cuantía
de la sanción prevista de 10.000 a 100.000 pesetas
se entiende ponderada la aplicación de las sanción
correspondiente en el importe de 80.000 pesetas.
A tenor de todo ello procede estimar parcialmente el
presente recurso de apelación.
QUINTO.-No ha lugar a la imposición de costas
a tenor del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás
de general y común aplicación.
RESOLUCIÓN
1.º Que debemos estimar y estimamos parcialmente
el presente recurso de apelación, por lo que revocamos
la sentencia apelada y declaramos ser conformes a Derecho
los actos administrativos que apreciaron la existencia de
infracción impugnados ante el Tribunal de instancia.
2.º Que debemos declarar y declaramos que dicha
infracción debe calificarse como leve y sancionarse
con multa de una cuantía de 80.000 pesetas.
3.º Que no hacemos declaración especial
sobre las costas del proceso.
