VI.145. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 3ª)
Resolución: Sentencia de 14 de abril de 1998. Recurso
contencioso-administrativo núm. 305/1995
Ponente: Fernando Ledesma Bartret
Materia: ESPACIOS NATURALES: Monte de utilidad pública.
IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto ambiental.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso interpuesto por los Ayuntamientos de Penagos, Castañeda
y Cabezón de la Sal, todos de la Comunidad Autónoma
de Cantabria y Peñamellera Alta, Panes y Benia de Onís,
todos del Principado de Asturias, y de la Asociación
de afectados por el tendido de alta tensión «soto
de ribera-Penagos», contra el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 13 enero 1995 por el que se declara de utilidad
pública la línea de transporte de energía
eléctrica a 400 kV «Soto de Ribera-penagos»,
en las provincias de Asturias y Cantabria, así como
contra la Resolución de la Dirección General
de la Energía del Ministerio de Industria y Energía
de 17 febrero 1995, publicada en el BOE de 10 de marzo de
1995, por la que se ordena la publicación de la parte
dispositiva del citado Acuerdo del Consejo de Ministros de
13 enero 1995. Ha sido parte demandada la Administración
del Estado. Ha comparecido como parte codemandada «Red
Eléctrica de España, SA».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-Se impugna en este recurso el Acuerdo del Consejo
de Ministros de 13 enero 1995 por el que (al amparo del art.
12 del Reglamento aprobado por Decreto 2619/1966, de 20 octubre,
dictado en ejecución de la Ley 10/1966, de 18 marzo,
sobre Expropiación Forzosa e Imposición de Servidumbre
de Paso para Instalaciones de Energía Eléctrica)
se declara la utilidad pública de la línea de
transporte de energía eléctrica a 400 kV. «Soto
de RiberaPenagos», en las provincias de Asturias y Cantabria.
Han sido parte demandante los Ayuntamientos de Penagos, Castañeda
y Cabezón de la Sal (todos de la Comunidad Autónoma
de Cantabria), Peñamellera Alta, Peñamellera
Baja (Panes), Benia de Onís y Nava (todos del Principado
de Asturias). Antes de abordar las cuestiones que el debate
plantea resulta importante destacar: a) que en la fecha en
que se dicta esta sentencia han desistido los Ayuntamientos
de Peñamellera Alta y Benia de Onís; b) que
también ha presentado escrito de desistimiento el Ayuntamiento
de Peñamellera Baja (Panes), aunque por haberlo hecho
cuando se habían declarado conclusos los autos y estaban
únicamente pendientes del señalamiento para
votación y fallo, no ha podido ser tenido en cuenta;
c) que la parte demandante ha dejado transcurrir el plazo
para formular escrito de conclusiones sin haberlas evacuado;
d) que la razón jurídica por la que la competencia
para adoptar el Acuerdo impugnado correspondió al Consejo
de Ministros, de conformidad con lo dispuesto en los arts.
13.4 y 14, párrafo segundo, del Decreto 2617/1966,
fue la oposición deducida por el Ayuntamiento de Peñamellera
Alta, el cual ha desistido del presente recurso; y e) que
el Ayuntamiento de Penagos se ha personado como parte demandada
en el Recurso núm. 318/1995, seguido también
ante este mismo Tribunal, interpuesto contra idénticos
actos administrativos por la Asociación Cántabra
de Afectados por la Alta Tensión, habiéndose
allanado dicho Ayuntamiento a las pretensiones de la parte
demandante.
SEGUNDO.-Opone el señor Abogado del Estado, invocando
los arts. 81.1, a) y 82, e) de la LJCA, la inadmisión
del recurso por no haberse interpuesto previamente el recurso
de reposición. En la fecha en que el recurso contencioso-administrativo
se interpuso (10 de mayo de 1995) estaba vigente la Ley 30/1992,
cuya disposición derogatoria 2, c) derogó los
arts. 52, 53, 54 y 55 de la LJCA Desde entonces no es exigible
tal requisito previo. Por ello, la causa de inadmisibilidad
debe ser rechazada.
TERCERO.-Aunque en la demanda no se llega a concretar
cuál sea la norma jurídica que el acuerdo impugnado
infringe, resulta posible inferir que los motivos en que se
funda la pretensión de anulación deducida son
los siguientes: 1.º) la indefensión que han sufrido
los Ayuntamientos recurrentes, por no haber sido consideradas
ni valoradas sus alegaciones sobre los efectos perjudiciales
que la instalación eléctrica puede producir;
2.º) la inexistencia de una evaluación de impacto
ambiental como previa a la declaración por el Consejo
de Ministros de la utilidad pública de la instalación;
3.º) el incumplimiento de las normas contenidas en el
Decreto núm. 11/1991, de 24 enero, del Principado de
Asturias, por el que se aprueban las Directrices Regionales
para la ordenación del territorio; 4.º) la vulneración
de los arts. 2.1 de la Ley de Montes y 9 a 11 del Reglamento
de esta Ley, y 5.º) la carencia de un fin legítimo
para declarar la utilidad pública, pues, a juicio de
la parte demandante, el Acuerdo no se propone satisfacer el
interés público sino beneficiar el interés
económico de las compañías eléctricas,
haciendo que éste prevalezca sobre los derechos que
protegen los arts. 45 y 46 de la CE (la salud, el medio ambiente,
la calidad de vida).
CUARTO.-El Tribunal ha examinado con especial atención,
dada la extraordinaria importancia que tiene, el alegato referente
a la repercusión negativa del acuerdo impugnado sobre
la salud, el medio ambiente, la calidad de vida, la economía
agrícola y ganadera, la creación de puestos
de trabajo y la riqueza monumental. Sin embargo, salvo algunas
afirmaciones contenidas en la breve exposición que
se lleva a cabo en el apartado de hechos de la demanda, no
hay en el expediente administrativo ni en los autos de este
proceso, prueba que acredite la realidad de aquellas afirmaciones.
Los «numerosos datos científicos de que disponemos
hoy en día», por utilizar las propias expresiones
de la demanda, los libros, publicaciones e investigaciones
a que también se hace referencia de modo impreciso
en este escrito, no han sido traídos al proceso por
quien tenía la carga procesal de hacerlo (arts. 504
y 505 LECiv). La solicitud del recibimiento a prueba que por
otrosí se formuló no expresaba los puntos de
hecho sobre los que aquélla habría de versar.
Por ello, de acuerdo con el art. 74.2 de la LJCA no fue admitida.
A falta, pues, de la imprescindible prueba, el Tribunal tiene
que considerar tales hechos como no acreditados.
QUINTO.-El expediente administrativo ha sido tramitado
con intervención de los Ayuntamientos recurrentes.
Los únicos que en este momento procesal mantienen su
pretensión anulatoria por indefensión (los demás
han desistido) son los de Penagos, Castañeda, Cabezón
de la Sal y Nava. De ellos, el de Nava (doc. núm. 59
de la carpeta núm. 1) informó favorablemente.
En el caso de los Ayuntamientos de Castañeda y Cabezón
de la Sal (docs. 44 y 45 de la carpeta núm. 2 y docs.
40 y 41 de la carpeta núm. 2, respectivamente) la Administración
competente les requirió en dos ocasiones (22 de septiembre
y 21 de noviembre de 1989) para que informaran en el sentido
que estimaran procedente, dejando transcurrir el plazo concedido
sin hacerlo, silencio que, de acuerdo con el art. 11, párrafo
2.º, del Decreto 2619/1966, debe entenderse como de inexistencia
de objeción alguna. En el caso del Ayuntamiento de
Penagos (docs. 50 y 52 de la carpeta núm. 2) a la primera
comunicación de 22 de septiembre de 1989 responde con
el silencio, en tanto que a la segunda de 21 de noviembre
de 1969 contesta afirmando que «en principio no ve inconveniente
en declarar la utilidad pública de la instalación
de referencia», aunque condiciona su posición
definitiva a un mayor conocimiento del proyecto de la obra.
Es lo cierto, consiguientemente, que la Administración
cumplió lo previsto en el art. 11 antes citado (simultáneamente
al trámite de información pública, dio
cuenta a los Ayuntamientos interesados y les requirió
para que emitieran informe) lo cual revela la carencia de
fundamento del alegato de indefensión, especialmente
en el caso de los Ayuntamientos que bien expresamente o por
silencio, manifestaron no oponer objeción alguna.
SEXTO.-El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28
junio, no exige el estudio de impacto ambiental para las líneas
de transporte aéreo de energía eléctrica.
En efecto, la actividad de transporte de energía eléctrica
mediante líneas aéreas se contempla en el Anexo
II [núm. 3, letra b)] de la Directiva 85/337/CEE, de
27 junio 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre
el medio ambiente. Ese Anexo II hace referencia a los proyectos
contemplados en el apartado 2 del art. 4, es decir, a aquellos
que han de someterse a una evaluación de impacto ambiental
sólo cuando los Estados miembros consideren que sus
características lo exijan. Pues bien, el Gobierno español,
haciendo uso de la potestad que le confirió la Ley
47/1985, de 27 diciembre, de Bases de Delegación al
Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades
Europeas, publicó el RDLeg. 1302/1986, de 28 junio,
en cuyo Anexo se enumeran los proyectos que deben someterse
a una evaluación de impacto ambiental, entre los que
no están los de transporte aéreo de energía
eléctrica. Bastaría la cita de esta sentencia
para rechazar el correspondiente motivo de la demanda. Debemos,
sin embargo, añadir algunas otras consideraciones sobre
la valoración que las Administraciones intervinientes
han hecho en relación con el impacto que la instalación
declarada de utilidad pública puede producir en el
medio ambiente. Obran en el expediente administrativo (carpeta
núm. 1 «documentación Asturias»)
los informes emitidos por la Consejería de Ordenación
del Territorio, Urbanismo y Vivienda y el Servicio de Medio
Natural de la Agencia de Medio Ambiente del Principado de
Asturias, referentes al Anteproyecto y Estudio de Implantación
de la línea a que este proceso se refiere, presentado
por «Iberduero, SA». De los dos documentos es
relevante lo que se dice en el de la Agencia de Medio Ambiente:
«"A priori" se considera que el Estudio de Implantación
del Anteproyecto tiene validez como estudio preliminar de
impacto y que la elección inicial de trazado y los
argumentos esgrimidos para tal opción se consideran
aceptables». En el de la Consejería de Obras
Públicas, Transportes y Comunicaciones, de 16 de noviembre
de 1989 (carpeta núm. 1, f. 49) se dice textualmente
que: «No hay inconveniente en la realización
de las obras». Por otra parte, (carpeta Z, págs.
136 a 138), luce el informe evacuado por la Dirección
General de Energía del Ministerio de Industria y Energía,
en el que se afirma: «En relación con el impacto
ambiental que provocará la instalación, la empresa
solicitante elaboró un Estudio de Implantación
de la línea eléctrica» en el que se recogen
«las acciones necesarias, en cuanto a trazado, métodos
constructivos y programa de vigilancia, conducentes a minorar
la lesión a los valores específicos»,
añadiendo que «ninguno de los organismos con
competencia en la materia de medio ambiente, ni de ámbito
nacional ni autonómico, formularon durante el trámite
de información pública oposición al trazado
de la modificación de la línea, ni hicieron
mención a los Planes de Ordenación de Recursos
Naturales». Todo lo hasta aquí expuesto acredita
que, aun no estando obligada por el RD Leg. 1302/1986, la
empresa codemandada presentó un Anteproyecto y Estudio
de Implantación que, examinado por los organismos competentes
en materia de medio ambiente, mereció informes favorables.
Debe aclararse que, según el art. 5 del RDLeg. 1302/1986,
se considera órgano ambiental el que ejerza estas funciones
en la Administración Pública donde resida la
competencia sustantiva para la autorización del Proyecto,
esto es, en el caso enjuiciado, la Administración del
Estado. El motivo que ahora examinamos debe ser rechazado.
SEPTIMO.-Igual sucede con el que invoca la infracción
del Decreto 11/1991, de 24 enero (BO del Principado de Asturias
de 23 de febrero de 1991). Por medio de dicho Decreto y de
conformidad con lo establecido en el art. 10 de la Ley 1/1987,
de 30 marzo, de Coordinación y Ordenación Territorial
del Principado de Asturias, fueron aprobadas definitivamente
las Directrices Regionales que tienen por finalidad la ordenación
del territorio de la citada Comunidad Autónoma dentro
de los principios e instrumentos básicos contenidos
en la Ley 1/1987. Entre esas directrices generales, la 1.4
dispone que «los conflictos interadministrativos que,
en aplicación de actuaciones concretas, pudieran plantearse
se resolverán mediante los procedimientos previstos
en la legislación estatal y, complementariamente, por
los procedimientos contemplados en el Título III de
la Ley 1/1987». Pues bien, en el supuesto enjuiciado
no ha sido necesario acudir a los mecanismos de resolución
de los conflictos (art. 42 del Real Decreto Legislativo 1302/1986
y art. 31 de la Ley 1/1987, del Principado de Asturias) que
puedan surgir con motivo de actuaciones de la Administración
del Estado, sencillamente porque el conflicto no ha surgido,
pues los órganos competentes del Principado de Asturias
han expresado su conformidad. Sería más preciso
decir que dichos conflictos no han podido surgir, pues no
se olvide que el acuerdo impugnado se limita a declarar la
utilidad pública de la línea de transporte a
los efectos de legitimar la eventual expropiación de
los derechos e inmuebles necesarios para su instalación,
como dice la Exposición de Motivos de la Ley 10/1966,
de 18 marzo, Ley esta última inserta en el esquema
de la de 16 diciembre 1954 (LEF). Por tanto, el motivo que
ahora examinamos plantea cuestiones que son ajenas al expediente
de declaración de utilidad pública propiamente
dicho, cuyo objeto es el previsto en el art. 1 del Decreto
2619/1966, distinto por tanto del que regula el Decreto 2617/1966,
que tiene por objeto el otorgamiento de la autorización
administrativa en materia de Instalaciones Eléctricas.
OCTAVO.-Sostienen también los demandantes que
la declaración de utilidad pública «ha
obviado las prescripciones impuestas por el art. 2.1 de la
Ley de Montes y los arts. 9 a 11 de su Reglamento al afectar
su trazado a montes catalogados de utilidad pública».
En un supuesto semejante, ante un alegato como el que terminamos
de exponer, el Tribunal Supremo, en el F. 9.º de la Sentencia
antes citada de 2 diciembre 1994, dijo lo que ahora basta
con transcribir: El art. 10 .3 de la Ley 10/1966, de 18 marzo,
prescribe «que para la imposición de servidumbre
de paso sobre Montes de Utilidad Pública no será
necesario cumplir lo dispuesto por imposición de gravámenes
en la Ley de Montes». Los montes de utilidad pública
(a que el Proyecto puede afectar) no van a ser enajenados
(que es el supuesto al que se refiere el art. 2.1 de la Ley
de Montes, y así se deduce de la misma letra del precepto,
que habla de Expropiación Forzosa como de un caso de
enajenación), sino que sobre ellos se va a imponer
una servidumbre de paso, tal como las define el art. 4.1 de
la Ley 10/1966, a cuyo tenor «la servidumbre de paso
aéreo de energía eléctrica comprende
además del vuelo sobre el predio sirviente, el establecimiento
de postes, torres o apoyos fijos para la sustentación
de los cables conductores de energía». Se trata,
por lo tanto, de cuestiones distintas, una, la enajenación
o expropiación forzosa de un monte de utilidad pública
(que cambia de titular), y otra, el establecimiento sobre
ese mismo monte (que no cambia de titular) de una servidumbre
de paso de energía eléctrica. Este último
es el caso que nos ocupa (y no el primero), para el cual el
art. 10.3 de la Ley 10/1966 exime de las formalidades que
prevé la Ley de Montes en sus arts. 16 y siguientes.
No existe, pues, la infracción a que este fundamento
se refiere.
NOVENO.-Los motivos que el Consejo de Ministros dice
haber ponderado (preámbulo de su acuerdo) para declarar
la utilidad pública de la línea de transporte
de energía eléctrica son los siguientes: «se
considera que el trazado general de la línea, ya definido
en la autorización administrativa, es el más
idóneo tanto desde el punto de vista de optimización
del sistema de explotación eléctrico, como de
equilibrio entre los diversos intereses concurrentes»;
asimismo se considera «patente la necesidad de la construcción
de la línea para lograr una importante mejora en la
explotación de la red nacional de transporte de energía
eléctrica a 400 kV así como para incrementar
los criterios de seguridad, fiabilidad y economía».
Por otra parte del expediente se desprende (f. 1 del expediente
Z) la existencia en la provincia de Asturias de un importante
excedente de potencia y energía eléctrica que
para su óptimo aprovechamiento precisa de una adecuada
conexión a la red eléctrica de transporte nacional.
Pues bien, no hay prueba alguna que ponga de manifiesto que
estemos en presencia de un supuesto de desviación de
poder (art. 83.2 de la LJCA). Antes al contrario, todos los
datos permiten concluir que el acuerdo impugnado se ajusta
a lo dispuesto en el art. 103.1 de la CE, en cuanto sirve
con objetividad a los intereses generales.
DECIMO.-No es en este proceso en el que la Sala debe
valorar el significado de la actuación procesal del
Ayuntamiento de Penagos, que ha actuado en el caso que ahora
juzgamos como demandante y sin embargo se ha personado como
parte codemandada en el Recurso 318/1995, cuyo objeto es el
mismo acuerdo que aquí se impugna. La aplicación
a nuestro caso de la norma contenida en el art. 131.1 de la
LJCA nos lleva a considerar improcedente la condena en costas.
RESOLUCIÓN
1.º Desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta
por la Abogacía del Estado.
2.º Desestimamos el recurso contencioso-administrativo
interpuesto por los Ayuntamientos de Penagos, Castañeda,
Cabezón de la Sal, Peñamellera Baja (Panes)
y Nava, y por la Asociación de afectados por tendido
de alta tensión «Soto de Ribera-Penagos»,
contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 enero 1995
por el que se declara de utilidad pública la línea
de transporte de energía eléctrica a 400 kV
(«Soto de Ribera-Penagos») así como contra
la Resolución de la Dirección General de Energía
del Ministerio de Industria y Energía de 17 febrero
1995, por la que se ordena la publicación de la parte
dispositiva del citado Acuerdo del Consejo de Ministros
de 13 enero 1995, actos administrativos que declaramos ajustados
a derecho, todo ello sin expresa condena en costas.
