VI.144. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala Tercera (Sección 3ª)

Resolución: Sentencia de 31 de marzo de 1998. Recurso contencioso-administrativo núm. 176/1995

Ponente: Fernando Ledesma Bartret

Materia: DEMANIO MARÍTIMO: Zona Marítimo-Terrestre. ZONAS HÚMEDAS: Zonas húmedas.

CONTENIDO

HECHOS

Recurso núm. 176/1995 interpuesto por «Ibifor, SA» y «Salinera Española, SA»», contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 mayo 1993, por el que se autoriza la inclusión de las Salinas de Ibiza y Formentera en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat para las Aves Acuáticas (Ramsar, 2 febrero 1971), y contra el Acuerdo del mismo Consejo de Ministros de 23 diciembre 1994 que desestimó los recursos de reposición interpuestos por las citadas sociedades anónimas contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 mayo 1993.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.-La dos sociedades anónimas demandantes impugnan en este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 mayo 1993 (publicado en el BOE de 14 de diciembre de 1993) por el que «de conformidad con lo previsto en el art. 2.5 del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, hecho en Ramsar el 2 febrero 1971 y ratificado por España en 1982 (BOE de 20 de agosto), se acuerda la inclusión del humedal llamado Salinas de Ibiza y Formentera, dándose cuenta de esta inscripción a la UNESCO, como depositaria de dicho Convenio, precisándose que "los límites y descripción del entorno natural de este enclave son los que figuran en la memoria adjunta"».
SEGUNDO.-Antes de examinar los distintos motivos de nulidad invocados por la parte demandante, hemos de dar respuesta a la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, al amparo de los apartados a) y c) del art. 82 de la LJCA. Para el defensor de la Administración, lo que se impugna es un «Tratado Internacional», no un acto del Gobierno sujeto al Derecho Administrativo, razón por la cual no es susceptible de ser enjuiciado por este Tribunal. La inadmisión no puede ser acogida.
Concedida por las Cortes Generales la autorización prevista en el art. 94 de la CE y, por consiguiente, cumplidos los requisitos exigidos por la legislación española, fue extendido el correspondiente Instrumento de Adhesión de España al citado Convenio, que fue depositado en la forma prevista en su art. 9.3, pasando España a ser parte de dicho Convenio, de cuyo contenido importa ahora destacar lo siguiente: a) conforme al art. 2.1 «Cada Parte Contratante designará los humedales apropiados de su territorio que hayan de incluirse en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, denominada "La Lista"»; y b) según el art. 2.5. «Las Partes Contratantes tendrán derecho a añadir a la Lista otros humedales situados en su territorio, y a ampliar los que se hayan inscrito ya....» Pues bien, en el caso enjuiciado, el Gobierno, al amparo de lo previsto en el art. 2.5 del Convenio, norma que, de acuerdo con el art. 96.1 de la CE, forma parte del ordenamiento jurídico interno de España, y en ejercicio de su función ejecutiva (art. 97 CE), ha considerado procedente añadir a la Lista otro humedal situado en su territorio (concretamente, el llamado Salinas de Ibiza y Formentera), voluntad que ha expresado a través del acto impugnado. Se trata no de un acto que modifica o altera el contenido del Convenio de Ramsar (lo que sólo podría realizarse conforme al procedimiento previsto en el art. 96.1 de la CE) sino de un acuerdo adoptado por el órgano que tiene competencia para ello [arts. 149.1.3.º CE, 15, b) Ley de Aguas 29/1985 y -hoy- art 25, e) de la Ley 50/1997, de 27, del Gobierno] por el que se procede a cumplir, conforme a su propio contenido, sin introducir en el mismo alteración alguna, lo previsto en el Convenio. El Acuerdo del Consejo de Ministros es un acto netamente ejecutivo que desarrolla las previsiones de una norma con rango de Ley, procediendo a su aplicación individualizada. En la demanda no se pretende que la Sala enjuicie la validez del Convenio, lo que evidentemente estaría fuera de nuestra jurisdicción, sino la adecuación de una actuación del Gobierno a la ley y al Derecho, función que sí está atribuida a este Tribunal, de acuerdo con el art. 103.1, en relación con el art. 106.1, ambos de la CE y -hoy- art. 26.1 de la Ley 50/1997, antes citada. Con otras palabras, lo que juzgamos es si el acto impugnado respeta o no los parámetros normativos del Convenio de Ramsar, pues de acuerdo con los mismos sólo podrán inscribirse en «la Lista», aquellos humedales que reúnan precisamente las características previstas en su art. 1, debiendo responder la selección y la determinación de sus límites a los criterios objetivos -y por tanto susceptibles de una fiscalización jurisdiccional en cuanto presupuesto de hecho de obligada concurrencia- que asimismo se determinan en los apartados 1 y 2 del citado art. 2 del Convenio. Por otra parte, el tratamiento que ha dado el Consejo de Ministros a su Acuerdo, al admitir resolver expresamente el recurso de reposición entablado contra el mismo por las sociedades demandantes, es revelador de que no lo ha considerado incluido en ninguna de las excepciones recogidas en el art. 2, b) de la LJCA. En definitiva, ni acto legislativo, ni acto final en el procedimiento para la modificación de un Tratado Internacional, sino acto del Gobierno aplicativo de un convenio internacional sujeto a la concurrencia de requisitos exigidos por un norma con rango de ley, susceptible por ello de control por este Tribunal. De aquí que proceda el rechazo de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado.
TERCERO.-Siguiendo un orden lógico, examinamos a continuación los vicios de forma determinantes, según la demanda, de la nulidad de pleno derecho del acto recurrido. En primer lugar se sostiene que el Acuerdo ha sido adoptado con omisión de la obligada audiencia de las sociedades impugnantes, propietarias, así se afirma, de 10.000.000 de metros cuadrados comprendidos dentro de los límites fijados por el Acuerdo, lo que les ha causado un perjuicio que, en algún pasaje de su escrito, evalúan en cientos de millones de pesetas. Alegan que, en caso de haber sido oídas, habrían podido demostrar que los límites del humedal inscrito son incorrectos, que muchos de los terrenos incluidos no son Humedales de Importancia Internacional, y que tampoco se ajusta a derecho el deslinde provisional de la zona marítimo-terrestre a que el Acuerdo se remite. Para comprender el alcance de esta última alegación -la que al deslinde provisional se refiere- es preciso traer aquí un dato de hecho (que ya hemos reproducido en antecedentes, pero al que es preciso volver). Dice el Acuerdo que «los límites y descripción del entorno natural de este enclave son los que figuran en la memoria adjunta». Según tal memoria, que el BOE publica a continuación del Acuerdo, los límites son los siguientes: a) Salinas de Ibiza: tienen los mismos límites que los señalados en el deslinde provisional del Dominio Público Marítimo-Terrestre, de 2 febrero 1993 (Demarcación de Costas de Baleares, Dirección General de Puertos y Costas, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes); b) Formentera: el Estany d'es Peix tiene los mismos límites que los señalados en el deslinde provisional que acabamos de citar, de 2 febrero 1993; y el Estany Pudent tiene los mismos límites que los señalados en el Anexo I de la Ley 1/1991, de 30 enero del Parlamento Balear (BOCAIB núm. 31, de 9 de marzo). En los dos casos, la memoria se remite a los mapas adjuntos. Arguyen también los demandantes que los terrenos de su propiedad comprendidos dentro de los límites del acuerdo han sido objeto de planes parciales y de convenios urbanísticos, así como que los límites espaciales de las Salinas de Ibiza y Formentera previstos en las normas sobre Régimen Urbanístico contenidas en la Ley del Parlamento Balear 1/1991, modificada por la 7/1992, de 23 diciembre, son más reducidos. En apoyo de su argumentación citan el art. 105, c) de la CE y los arts. 23, 62, 67, 81.1, 83, 88, 89 y 91 de la LPA, más la jurisprudencia que luce en las SSTS de 27 marzo 1984 y 24 febrero 1992. En segundo lugar, se aduce que la Comunidad Autónoma de las islas Baleares, al no haber sido oída, según se afirma en la demanda, ha sufrido idéntica indefensión determinante de nulidad de pleno derecho. Por último, y en tercer lugar, se sostiene que el acuerdo ha sido dictado por órgano manifiestamente incompetente [arts. 47.1, a) de la Y 62.1, b) de la Ley 30/1992], toda vez que el Consejo de Ministros carece de competencia en esta materia por estar íntegra y excluyentemente atribuida al Gobierno de aquella Comunidad Autónoma, según se desprende de los arts. 3, 26 y 27 de la Ley 1/1991, de 30 enero del Parlamento Balear, y de la doctrina sentada por la S. 102/1995 del Pleno del TC, de 26 junio (en particular, el apartado núm. 20 de sus fundamentos jurídicos).
CUARTO.-Abordaremos separadamente cada uno de los tres motivos expuestos, empezando por los dos primeros. Antes de desarrollar los razonamientos jurídicos que nos van a conducir a una conclusión desestimatoria de la supuesta indefensión, resulta imprescindible efectuar determinadas precisiones. Primero: el acuerdo del Consejo de Ministros no contiene una declaración sobre espacios naturales protegidos. Simplemente, acuerda la inclusión del humedal llamado Salinas de Ibiza y Formentera en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat para las Aves Acuáticas. Segundo: el Acuerdo no regula autónomamente, con criterios propios, las figuras de protección del humedal incluido en la Lista, sino que en ese punto (trascendental desde el planteamiento que las sociedades llevan a cabo) se remite a lo que sobre las «Areas Naturales de Especial Protección» establece la Ley 1/1991 varias veces citada, es decir, se produce una remisión total al régimen urbanístico contenido en el Capítulo II de esta Ley (arts. 7 a 25), con las modificaciones introducidas en la misma por la también Ley Autonómica 7/1992. Tercero: al establecer los límites del humedal, el Acuerdo se remite al deslinde provisional del Dominio Público MarítimoTerrestre de 2 de febrero de 1993 (en el supuesto de las Salinas de Ibiza y, en Formentera, en el caso del Estany d'es Peix) y a los límites señalados en el Anexo I de la Ley 1/1991 (en el caso del Estany Pudent). Cuarto: con relación a este último límite -el del Anexo I- existe conformidad de las dos sociedades, y en relación con el deslinde provisional del Dominio Público Marítimo-Terrestre de 2 febrero 1993, las propias recurrentes reconocen (hecho tercero de la demanda) que se han opuesto firmemente a dicho deslinde provisional, dato que por otra parte se desprende con evidencia de los documentos 1 a 4 aportados con aquel escrito, en los que ambas sociedades piden a la Administración competente que deje sin efecto el deslinde provisional y que se fijen otros «en los términos de (su) delimitación alternativa». Y quinto: a propuesta de los recurrentes se ha practicado, con todas las garantías exigidas por la Ley de Enjuiciamiento Civil, la exhaustiva prueba pericial obrante en autos, emitida por Peritos Biólogos elegidos por insaculación de entre los comprendidos en la lista remitida por el Ilustre Colegio de la CAIB, tras visita de reconocimiento a las áreas incluidas en la delimitación, dictamen pericial que ha versado sobre los extremos siguientes: «1.º) si todos los terrenos incluidos en el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 mayo 1993, por el que se autoriza la inclusión de las Salinas de Ibiza y Formentera en la Lista del Convenio de Ramsar, son humedales de acuerdo con el art. 1 del referido Convenio, debiéndose identificar adecuadamente en caso negativo los que no lo son; 2.º) si todos los terrenos incluidos en el referido acuerdo reúnen los requisitos precisos para constituir un hábitat adecuado de aves acuáticas de Importancia Internacional, con arreglo al referido Convenio; 3.º) si los límites del precitado Acuerdo del Consejo de Ministros responden a los parámetros de un deslinde provisional en materia de Costas o, por el contrario, a su previa definición de hábitat adecuado de aves acuáticas de Importancia Internacional del referido Convenio de Ramsar; y 4.º) concreción planimétrica de los terrenos que regulan los requisitos del Convenio de Ramsar y especificación de si coinciden o no con los fijados en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 mayo 1993. Justificación de los límites». Cuando lleguemos a las cuestiones de fondo haremos referencia a las conclusiones de este dictamen. Ahora sólo es preciso recoger su existencia, el ámbito de la pericia y anticipar, eso sí, que según tales conclusiones tanto la delimitación del humedal como la condición de humedal de Importancia Internacional de todos los terrenos comprendidos en el mismo son conformes con los parámetros normativos del Convenio de Ramsar (arts. 1 y 2).
QUINTO.-Por virtud del Acuerdo impugnado, los terrenos que sean propiedad de las sociedades recurrentes no han experimentado modificación ni alteración alguna en el régimen jurídico de su aprovechamiento. Con posterioridad al 25 mayo 1993, fecha del Acuerdo, permanecen sujetos al mismo régimen urbanístico establecido en el Capítulo II del la Ley 1/1991, con su modificación en 1992. Por otra parte, antes y después de aquella fecha, el régimen de utilización de los bienes que, con arreglo a la Constitución, la Ley de Costas 22/1988, de 22 julio, y el Reglamento General para su Desarrollo y Ejecución (RD 1471/1989) pertenezcan al Dominio Público Marítimo-Terrestre, será el establecido en ese conjunto normativo, en el que tampoco ha tenido la menor incidencia el Acuerdo impugnado, del que, consiguientemente, no se ha seguido ningún efecto que pueda suponer ni en los derechos de presente ni en las expectativas de futuro de las dos sociedades recurrentes una limitación o restricción que no estuviera ya establecida en virtud de normas anteriores al propio Acuerdo, las cuales serían aplicables aunque el Acuerdo no existiera. El Convenio de Ramsar (art. 3.1) impone a las Partes Contratantes el deber de formular y aplicar «sus planes de ordenación de manera que se favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista, y, en la medida de lo posible, la utilización racional de los humedales de su territorio». Esos planes de ordenación a que el precepto se refiere son los que, según el ordenamiento jurídico interno de cada parte contratante y de conformidad con las normas distributivas de competencia de cada Estado, resulten aplicables dentro de los límites de cada humedal.
Desde otra perspectiva, las demandantes han utilizado en sede judicial todos los medios de defensa de sus intereses que han considerado procedentes. Ningún argumento, ninguna prueba que pudiera servir de apoyo a su defensa ha quedado fuera del proceso. La contradicción entre las partes enfrentadas ha sido establecida de modo pleno, la igualdad de armas procesales ha resultado garantizada. El enjuiciamiento de las pretensiones deducidas en relación con el acto impugnado puede ser realizado por este Tribunal en términos de absoluta integridad. Una eventual anulación de las actuaciones con declaración de retroacción para imponer a la Administración una nueva tramitación del procedimiento que ha conducido al acuerdo impugnado sería contrario a las exigencias del derecho a un proceso sin dilaciones. Con otras palabras, si tal anulación declaráramos, daríamos lugar a una reproducción innecesaria, que a nadie conviene y que no podría desde luego encontrar fundamento en el derecho a la tutela judicial efectiva, del que las partes han hecho uso legítimo y pleno, ni en la interdicción de la indefensión, pues el Tribunal entiende que no ha llegado a producirse.
Refuerza tal conclusión el hecho de que las recurrentes hayan intervenido en el procedimiento administrativo de deslinde de la zona marítimo-terrestre, cuyo acto aprobatorio (como ya dijo la STC 149/1991, de 4 julio, rechazando un argumento que asoma en algunos pasajes de la demanda del proceso que ahora enjuiciamos, cuando alude al riesgo de confiscación por el Estado de los terrenos de propiedad privada afectados por la limitación del humedal inscrito) no conlleva una expropiación sin indemnización, que viole lo dispuesto en el art. 33.3 de la CE, ni puede ser considerado como un acto dotado de la firmeza propia de las sentencias judiciales e invulnerable al control judicial, como lo evidencia el inciso final del apartado 2 del art. 13 de la Ley 22/1988, en donde se reconoce el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso-administrativa, como en la civil, interpretación ésta recogida en el art. 29 del Reglamento General antes citado, y que expresa con nitidez la STS de 6 marzo 1992 cuando afirma que «estos deslindes no resuelven más que problemas de límites sin que, por tratarse de un acto administrativo, pueda ser determinante de declaración de propiedad, ni tan siquiera de posesión, que sólo puede decidirse en el juicio declarativo ante la jurisdicción civil», y ello, añade esta misma sentencia, porque «el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde, la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a derecho, pero en modo alguno prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil sobre la propiedad y procedencia o no de la acción reivindicatoria». No sería preciso añadir (por obvio) que, al contener el acuerdo impugnado una remisión parcial al deslinde de la zona marítimo-terrestre, el acogimiento por parte del Tribunal Contencioso-Administrativo competente de la eventual impugnación que las sociedades demandantes pudieran plantear contra tal deslinde, tendría su automática repercusión, en los mismos e idénticos términos de tal acogimiento, en la delimitación contenida en el citado Acuerdo del Consejo de Ministros.
Para terminar, la indefensión sólo puede ser alegada por quien considere haberla sufrido. No cabe que los demandantes invoquen la supuesta indefensión de la CAIB, cuya no intervención en este proceso legítimamente debe ser interpretada como un reconocimiento de que sus competencias no han sido afectadas por el Acuerdo impugnado. Por todo ello, rechazamos la existencia de vicios de indefensión.
SEXTO.-El Acuerdo impugnado sólo podía ser adoptado por el Consejo de Ministros. Al ejercer esta competencia no ha invadido atribuciones correspondientes al Gobierno de la CAIB. Para justificar tales afirmaciones, con las que desestimamos la existencia de un vicio de nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta del Consejo de Ministros -debemos partir de las normas en las que los recurrentes se basan: los arts. 26, 27 y la Disposición Adicional 3.ª de la Ley 1/1991. Dice el art. 26: «La declaración en las islas Baleares de las categorías de Espacios Naturales Protegidos establecidas en la Ley 4/1989, se realizará mediante Decreto del Govern de la Comunidad Autónoma». Dispone el art. 27 : «La gestión de las figuras relacionadas en el artículo anterior corresponde al Govern de la Comunidad Autónoma de las islas Baleares, sin perjuicio de la aplicación del art. 39 del Estatuto de Autonomía». Añade la Disposición Adicional 3ª: «El Govern promoverá la declaración de Espacios Naturales Protegidos de acuerdo con lo que prevé la Ley 4/1989, en el ámbito de las siguientes áreas: Eivissa: ses Salines de Eivissa y Formentera (entre otras)». Hay que poner en relación tales preceptos con el art. 21.1 de la Ley 4/1989, de 27 marzo, según el cual «la declaración y gestión de los Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos corresponderá a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados». La STC 102/1995 ha declarado inconstitucional el art. 21 apartado 3.º (que atribuía al Estado la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos cuando tuvieran por objeto la protección de bienes de los señalados en el art. 3 de la Ley de Costas 22/1988) por quebrantar el orden constitucional de competencias, pronunciamiento asentado en esta doble consideración: «en ningún caso -dice- la titularidad dominical se transforma en título competencial desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, sin perjuicio por supuesto de las funciones estatales respecto de estos bienes desde su propia perspectiva. Y, -añade- la calificación de un segmento o trozo de la zona marítimo-terrestre como parte de un espacio natural protegible corresponde también a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre. Lo mismo cabe decir de la gestión, a los solos efectos de la protección del medio ambiente, sin que la posibilidad de interferencias recíprocas, fenómeno común en el ejercicio de competencias concurrentes sobre el mismo objeto para diferentes funciones, autorice a unificarlas mediante la absorción de una por la otra».
Las normas y la doctrina constitucional que acabamos de recoger no prestan apoyo alguno a la tesis impugnatoria, basada en un supuesto de hecho que no es el del caso que enjuiciamos. Se confunden los demandantes cuando ven en el acuerdo recurrido una declaración de Espacio Natural Protegido. Los terrenos de las sociedades recurrentes tendrán o no tal condición en la medida en que ello resulte del correspondiente Decreto del Govern de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares. El propósito del Acuerdo del Consejo de Ministros es otro distinto, que ya hemos expuesto con reiteración. Por ello, este Tribunal entiende que el Acuerdo respeta el orden de competencias que resulta de la legislación examinada y la doctrina del Tribunal Constitucional que puede resumirse así: «la dimensión exterior de un asunto (como el que es objeto del acuerdo impugnado), no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 de la CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reorganización del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas». El Consejo de Ministros ha actuado dentro de sus competencias y el acuerdo impugnado no ha supuesto alteración del orden de distribución interna de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las islas Baleares resultante de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de dicha Comunidad Autónoma, toda vez que la declaración de ampliación de la Lista está reservada por el propio Convenio de Ramsar a las partes contratantes, que son los países miembros de las Naciones Unidas, por lo que habría de ser el Gobierno de la Nación el que adoptara el correspondiente Acuerdo, sin perjuicio de que los efectos subsiguientes al mismo fueron jurídicamente instrumentados por otras Administraciones competentes, en este caso, por la CAIB. Pues bien, dentro de estos límites (que son los que resultan de la doctrina constitucional contenida, entre otras, en las SSTC 153/, 54/1990, 100/1991, 80/1993, 14/1994, 175/1995 y 67/1996) el acuerdo se mantiene y por ello también rechazamos este motivo de impugnación.
SEPTIMO.-A continuación nos ocupamos de las alegaciones referentes al fondo del asunto. Son las siguientes: 1.º) el Acuerdo incluye dentro de los límites del humedal terrenos de propiedad privada que no son humedales según el art. 1 del Convenio de Ramsar; 2.º) inexistencia de aves acuáticas que dependan ecológicamente del humedal incluido; 3.º) no coincidencia del deslinde provisional de la zona marítimo-terrestre a que el acuerdo remite con los límites fijados por la Ley del Parlamento Balear 1/1991, lo que supone vulneración de lo establecido en el art. 8 de esta Ley, según el cual «todos los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico que se redacten, revisen, modifiquen o adapten, deberán respetar en el ámbito de las Areas de Especial Protección las condiciones y las medidas mínimas de protección de la presente Ley»; y 4.º) la inclusión dentro de los límites del humedal de terrenos propiedad de los recurrentes conlleva restricciones perjudiciales, en el fondo de las cuales subyace un propósito confiscador, respondiendo en definitiva el Acuerdo a motivos arbitrarios, absurdos e irracionales. Antes de dar respuesta a estos alegatos, dejemos establecido: a) que a los efectos del Convenio de Ramsar «son humedales las zonas de pantanales, marjales, turberas o superficies recubiertas de aguas naturales o artificiales, permanentes o temporales, con agua estancada corriente, ya sea dulce, salobre o salada, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad con marea baja no exceda de seis metros» (art. 1.1). A los mismos efectos «son aves acuáticas las aves que dependen ecológicamente de los humedales» (art. 1.2). Los límites de cada humedal deberán inscribirse con precisión y trazarse en un mapa, y podrán incluir zonas ribereñas y costeras adyacentes a los humedales, así como aquellas islas y extensiones de agua marina de una profundidad superior a seis metros con marea baja que estén rodeadas por el humedal, especialmente cuando esas zonas, islas o extensiones de agua tienen importancia para el hábitat de las aves acuáticas» (art. 2.1). La «selección de los humedales que hayan de incluirse en la Lista deberá fundamentarse en su Importancia Internacional en relación con la ecología, botánica, zoología, limnología o hidrología. Deberán incluirse, en primer lugar, los humedales que tengan Importancia Internacional para las aves acuáticas en todas las estaciones» (art. 2.2); y b) que la inscripción en la Lista de Humedales a que el Acuerdo del Consejo de Ministros se refiere fue objeto de una Proposición no de Ley, aprobada por el Congreso de los Diputados, como luce en el preámbulo de dicho Acuerdo.
OCTAVO.-Por tratarse de materias que tienen una significativa dimensión técnica, transcribimos seguidamente aquellas partes de las contestaciones dadas por los Peritos Biólogos a las cuestiones objeto de su dictamen pericial. A la cuestión primera, que antes hemos reproducido responden: «No existe duda alguna de que en la delimitación aprobada por el Consejo de Ministros se incluyen terrenos diversos que no pueden tener en ningún caso la consideración de zona húmeda según la definición del art. 1 del referido Convenio». A la cuestión segunda, responden: «Según la definición del art. 2 del Convenio de Ramsar, el único requisito exigido para la inclusión de terrenos que no sean humedal es la de ser zona adyacente al humedal. En este sentido se considera que todos los terrenos que no son zonas húmedas, y que están incluidos en la Delimitación, en todos los casos pueden ser consideradas como adyacentes al humedal». A la tercera, responden: «Dada la insuficiente justificación de la delimitación, se considera que una respuesta a la cuestión supone un juicio sobre la intencionalidad de la Delimitación establecida en dicha Resolución, por lo que los que subscriben el presente documento no se consideran competentes para realizar dicha valoración de intencionalidad». De la contestación a la cuestión cuarta, destacamos las siguientes respuestas: Categoría A.-Se incluyen en esta categoría los espacios considerados como estrictamente necesarios para las aves acuáticas de Importancia Internacional (alimentación, estancia y reproducción). Debe manifestarse que no cabe duda alguna de que en las Salinas de Ibiza y Formentera existen poblaciones de aves acuáticas que por su dimensión confieren al Humedal carácter de Importancia Internacional. Categoría B.-En esta categoría se definen las siguientes subcategorías: Espacios no constatados como de estrictamente necesarios, pero que pueden serlo potencialmente. Espacios periféricos que pueden tener interés como zona de protección a los humedales, dependiendo de diferentes condicionantes. En relación a los espacios periféricos, debe señalarse que es una práctica normalmente aceptada incluir en las zonas de protección espacios periféricos con la finalidad de evitar que la presión humana llegue hasta las zonas estrictamente necesarias para las especies protegidas. En este sentido, se indica que no se descarta que las zonas señaladas en esta categoría B, e incluidas en la delimitación del humedal objeto de dictamen, podrían ser necesarias para la conservación de las zonas húmedas. Se considera necesario señalar que sobre los terrenos definidos en esta categoría existe una importantísima presión humana por parte de los usuarios turísticos, lo cual implica una degradación de los valores ambientales existentes y relega a la avifauna a los espacios con menor presión. Por estos motivos, se señala que si disminuyese la presión humana, sería esperable una variación en relación al territorio de la presencia de las especies señaladas; dicha variación no es predecible. En cualquier caso, las consideraciones realizadas se han planteado sobre el momento y situación actuales. Debe resaltarse que estos terrenos -aunque no hayan sido considerados como estrictamente necesarios como Hábitat para las Aves Acuáticas de Importancia Internacionaltienen un innegable valor ecológico y paisajístico que les hace merecedores de su conservación a largo plazo, por lo que es necesaria una inferior presión humana sobre los mismos. También se considera necesario señalar que existen otras zonas no incluidas en la delimitación que, utilizando criterios homogéneos, igualmente deberían ser incluidas como franja periférica de protección. Categoría C.-Se delimitan en esta categoría los espacios que aparecen incluidos en la delimitación del humedal, pero que a juicio de los que subscriben no tienen interés para las especies de avifauna con Importancia Internacional. Tampoco se considera que dichos terrenos puedan actuar como zona protectora dado que presentan una elevada presencia humana. Unicamente podría actuar como zona protectora si se estableciesen cambios muy importantes en los usos del territorio, los cuales no se consideran -en el momento actualcomo factibles». A los datos que ofrecen estas conclusiones hemos de añadir los que lucen en los informes del ICONA de 23 de marzo y 19 de mayo de 1994 (ff. 23 a 37 del expediente administrativo) y muy especialmente los recogidos en la memoria preparatoria y justificativa del acuerdo del Consejo de Ministros (ff. 60 a 82 del expediente administrativo que hemos recogido en antecedentes y que aquí demos por reproducidos).
NOVENO.-Apreciada la prueba pericial según las reglas de la sana crítica (art. 632 de la LECiv) y tomando en consideración los datos que ofrece el expediente administrativo, llega la Sala a las siguientes conclusiones: 1.ª) teniendo en cuenta que el art. 2.1 del Convenio de Ramsar permite incluir dentro de los límites de cada humedal «zonas ribereñas y costeras adyacentes a los humedales», todos los terrenos incluidos en la limitación responden a los parámetros normativos del citado Convenio, bien por ser humedales en sentido estricto (art. 1.1) bien por ser zonas adyacentes al humedal (art. 2.1); y 2.ª) en las Salinas de Ibiza y Formentera existen poblaciones de aves acuáticas que confieren al humedal carácter de Importancia Internacional, según el criterio 3, c de la Conferencia de las Partes Contratantes del Convenio de Ramsar de Regina (1987) y el Informe SEO-ICONA sobre «clasificación de las Zonas Húmedas Españolas en Función de las Aves Acuáticas» (1987), al superarse ampliamente las cifras que hemos dejado recogidas en el Antecedente Cuarto de esta sentencia. Carecen, pues, de fundamento las dos primeras alegaciones que ahora examinamos. Respecto de la tercera, es evidente que el Acuerdo del Consejo de Ministros no vulnera el art. 8 de la Ley 1/1991 porque lo que aprueba no es un instrumento de ordenación territorial y de ordenamiento urbanístico. Al calificar la demanda el deslinde provisional de la zona marítimo-terrestre como instrumento de ordenación territorial de los que aquel precepto prevé, está confundiendo cuestiones que nada tienen que ver entre sí. El deslinde sirve a la determinación del dominio público marítimo terrestre, atendiendo a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los arts. 3, 4, 5 y 11 de la LC. El citado art. 8 no incluye, no puede incluir, entre sus previsiones los deslindes de la zona marítimo-terrestre, para los que, por otra parte, la CAIB carece de competencia por estar atribuida a la Administración del Estado. Que no coincidan los límites del deslinde con los contenidos en la declaración aprobada por Decreto del Govern de la CAIB como «Espacio Natural Protegido» no hace incidir a aquél, el deslinde, en vicio alguno de ilegalidad, pues los preceptos de la Ley 1/1991 que se afirman vulnerados (los arts. 1, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y la Disposición Adicional 3.ª) son normas que no guardan relación alguna con el pronunciamiento que contiene el acuerdo del Consejo de Ministros objeto de nuestro enjuiciamiento. En cuarto y último lugar (sin necesidad de reiterar de nuevo cuanto ya hemos dicho sobre la no alteración del régimen jurídico de aprovechamiento aplicable a los terrenos de los demandantes) carece de la menor consistencia el alegato sobre el carácter arbitrario e irracional del acto recurrido, el cual se ofrece a la Sala como dictado en cumplimiento de la Proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados y de los mandatos del art. 45.1 y 2 de la CE, orientados a garantizar un desarrollo sostenible, equilibrado y racional, que no olvida a las generaciones futuras y que haga compatible el desarrollo de la actividad económica y la mejora de la calidad de vida (apartado 4.º de los Fundamentos Jurídicos de la STC 102/1995). La incorporación a la Lista de las Salinas de Ibiza y Formentera (cronológicamente posterior a otras inscripciones acordadas por el Consejo de Ministros en las fechas a que se hace referencia en el preámbulo del acuerdo impugnado, transcritas en el antecedente primero de esta sentencia) significa una importante contribución al desarrollo del Convenio de Ramsar, cuyos miembros identificaron el área mediterránea como de interés y necesidad de protección prioritarias. El alegato, pues, debe ser rechazado.
DECIMO.-Por no apreciarse mala fe o temeridad en la actuación procesal de las demandantes, no ha lugar, conforme al art. 131.1 de la LJCA, a la condena en costas.

RESOLUCIÓN

Desestimamos la causa de inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado e igualmente desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Salvador Ferrandis y Alvarez de Toledo, en nombre y representación de las entidades mercantiles «Ibifor, SA» y «Salinera Española, SA», contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 mayo 1993 por el que se autoriza la inclusión de las Salinas de Ibiza y Formentera en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional (Convenio de Ramsar), y contra el Acuerdo del mismo Consejo de Ministros de 23 diciembre 1994 que desestimó los recursos de reposición interpuestos por las citadas sociedades anónimas contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros, todo ello sin expresa condena en costas.