VI.135. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 4ª)
Resolución: Sentencia de 11 de noviembre de 1997.
Recurso contencioso-administrativo núm. 6609/1992
Ponente: Antonio Martí García
Materia: ESPACIOS NATURALES: Parque Doñana.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Asociación
de Criadores de Ganado Marismeño contra el RD 1772/1991,
de 16 diciembre, que aprueba la revisión del Plan rector
de uso y gestión de Doñana, el TS rechaza la
causa de inadmisibilidad deducida y desestima el recurso.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-La parte recurrente, alegando que desde hace
más de 300 años ha tenido su ganado autóctono
en el Parque Nacional de Doñana y el uso libre de la
vía pecuaria Villamanrique-El Rocío, y Sanlúcar-El
Rocío, impugna, el Real Decreto 1772/1991, de 16 diciembre,
que aprueba la revisión del Plan rector de uso y gestión
del Parque Nacional de Doñana, alegando en síntesis,
que les ha impedido el uso que hasta entonces tenían,
y que ha vulnerado lo dispuesto en normas de superior jerarquía,
como son las de la Ley 91/1978, del Parque Nacional de Doñana,
la Ley 4/1989, de Espacios Naturales y la Ley 22/1974, de
Vías Pecuarias. Las partes demandadas interesan la
desestimación del recurso y la Junta de Andalucía
además aduce la causa de inadmisibilidad prevista en
el artículo 82 apartado 9) de la Ley de la Jurisdicción,
por lo que estima falta de concreción respecto al Real
Decreto que se impugna.
SEGUNDO.-Procede en primer lugar, analizar y rechazar
la causa de inadmisibilidad del recurso, aducida por la Junta
de Andalucía, al amparo del artículo 82 apartado
g) de la Ley de la Jurisdicción, pues si bien es cierto,
que el recurrente, en el suplico de su escrito de demanda,
se limita a solicitar genéricamente la nulidad del
Real Decreto impugnado, no es menos cierto, que en los hechos
y fundamentos de derecho, si que se hace la concreción
exigida sobre los extremos a que la impugnación se
refiere, y por tanto, el defecto que por falta de concreción
se denuncia, se ha de entender subsanado, sin más que
inferir, como el propio Letrado de la Junta de Andalucía
acepta, que no se impugna la totalidad del Real Decreto, y
sí sólo los extremos o puntos a que el relato
de hechos y la fundamentación jurídica se extiende
y alcanza.
TERCERO.-Las anteriores alegaciones, unidas al hecho
acreditado y no cuestionado incluso por la Administración,
sobre que el Real Decreto impugnado, cuando menos, ha alterado,
ha modificado, el uso que sobre la vías pecuarias tenían,
entre otros, los hoy recurrentes, obligan a esta Sala a valorar,
si la Administración podía hacer lo que hizo
y en su caso, si ello era conforme al Ordenamiento. Ahora
bien, como según más atrás se ha referido,
las partes plantean cuestiones relativas a la concurrencia
de normas y aducen la vulneración por parte del Real
Decreto impugnado, en los preceptos que se concretan, de distintas
Leyes, es necesario hacer un análisis por separado,
respecto a la incidencia de cada una de las leyes afectadas,
sin perjuicio de las consideraciones genéricas que
correspondan.
A este respecto, conviene significar, que el análisis
ha de partir de dos principios o presupuestos genéricos,
uno, aducido por los recurrentes, y derivado del principio
de jerarquía normativa, que garantiza el artículo
9 de la Constitución, y que conforme a lo dispuesto
en los artículos 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo
y 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, impide a la Administración
por la vía del Real Decreto vulnerar o alterar los
términos de una Ley, y el otro aducido, por la Administración
demandada, según el que, en el caso de confluencia
o concurrencia de normas sobre una misma materia, y que aparezcan
enfrentadas o incompatibles, se ha de entender que la Ley
especial prevalece sobre la Ley General, como así entre
otros, lo ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional
en Sentencia 71/1982, de 30 noviembre, en la que se declaraba
«El carácter específico de la Sanidad,
respecto al plural de la defensa del consumidor, determina
que la inclusión en la regla de más amplio alcance
debe ceder ante la regla más especial», y se
desprende en el caso de autos de lo dispuesto en el artículo
31 de la Ley de Costas y Disposición Adicional 3 de
la nueva Ley sobre Vías Pecuarias, Ley 3/1995, de 23
marzo, que respectivamente remiten el uso de la zona marítimo-terrestre
y de las vías pecuarias que estén incluidas
en los Parques, a lo que sobre ellas disponga el PRUG.
CUARTO.-La alegación relativa a que el Real Decreto
impugnado, no se adecua a la Ley 91/1978 y que ha vulnerado,
por ello, el principio de jerarquía normativa, es procedente
rechazarlo, no ya porque no se concreta esa inadecuación
que se refiere, y resulta difícil su valoración,
sino porque, el Real Decreto impugnado, 1772/1991, encuentra
su habilitación y está en todo de acuerdo, con
la Ley del Parque, Ley 91/1978, que entre otros en sus artículos
1 y 4, declara que su finalidad es la de proteger la integridad
de la gea, fauna, flora, aguas y atmósfera, y en su
artículo 3, precisa que el entorno natural del Parque
quedará sometido a las limitaciones precisas que requieren
la conservación del mismo, y ello es lo que hace el
Real Decreto impugnado, sin olvidar, que también, las
limitaciones y regulaciones que hace para la protección
del Parque, tienen su amparo y por tanto lo habilitan, en
la propia Ley 4/1989, de Espacios Naturales, que en sus artículos
2 al 13, entre otros, permite la limitación de aprovechamiento
de recursos naturales en los Parques, prohíbe los incompatibles
con las finalidades de su creación, y admite que los
Planes Rectores de Uso y Gestión pueden regular los
usos y limiten aquellos que pueden afectar a la adecuada protección
del espacio natural.
QUINTO.-Otra vulneración que los recurrentes
denuncian, respecto al Real Decreto impugnado, que dicen,
le ampara y protege en el uso anterior reiterado de la vía
pecuaria (Villamanrique-El Rocío y El Rocío-Sanlúcar
de Barrameda), y aunque es cierto que el Real Decreto impugnado
altera, modifica el uso y paso anterior y no permite la libre
circulación sobre las vías pecuarias, no cabe
tampoco aceptar, que ello genere la nulidad que se predica,
pues, si como se ha visto el Real Decreto impugnado, encuentra
su habilitación, tanto en la Ley 91/1978, como en la
4/1989, es claro que el enfrentamiento, la confluencia lo
sería, entre esas dos normas y, por ello no se podría
hablar de infracción del principio de jerarquía
normativa, y habría que aplicar con preferencia las
limitaciones establecidas para la protección del Parque
Nacional, frente a las previsiones genéricas sobre
el uso de las vías pecuarias, ya que aquéllas
son la norma especial, específica, para la vía
pecuaria que transcurre por el Parque de Doñana, pero
es que además, el Real Decreto impugnado, no impide
el paso por las vías pecuarias, sino que dispone del
uso moderado de las mismas, en aras del interés general
del Parque, y no es aceptable por ello que se diga que la
norma impugnada prohíbe el paso antes reconocido, pues
el paso existe, y las limitaciones encuentran su apoyo en
las previsiones de las Leyes 91/1978 y 4/1989 como se ha visto;
siendo conveniente recordar al respecto que tanto el artículo
31 de la Ley de Costas, como la Disposición Adicional
3 de la nueva Ley sobre sus previsiones, Ley 3/1995, de 23
marzo, disponen que los usos sobre zonas marítimo-terrestre
y vías pecuarias que atraviesen terrenos ocupados por
los Parques se ajustarán a lo determinado en el PORN
y en el PRUG.
SEXTO.-De igual forma procede rechazar la alegación
relativa a que el Real Decreto impugnado prohíbe el
pasto de ganado en el Parque, y ello aparte y además
de porque no concretan cuál es la norma que prohíbe
el pasto y estancia del ganado en el Parque, porque, en el
propio informe emitido en las actuaciones por el Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación, se refiere incluso
la conveniencia para el Parque de la actividad ganadera, dice,
«existen indicios reconocidos de que en Doñana
puede actuar como elemento corrector de determinados procesos
de degradación ecológica», y porque como
refiere la Administración demandada, el Plan, aprobado
por el Real Decreto impugnado, en su punto 3.1.4, establece
que en el plazo de doce meses se elaborará el desarrollo
sectorial del PRUG en materia de aprovechamientos ganaderos,
con participación de Ayuntamientos, propietarios y
Asociaciones Ganaderas, y cuando ello es así, es claro
que no se puede decir que el PRUG prohíbe la estancia
y pasto del ganado, pues la permite y trata de regularla,
y otra cosa será que esa regulación, que prevé
lo sea, cumpliendo el objetivo propuesto en la Ley 91/1978,
conservar el Parque de Doñana, que al tiempo permita
la actividad que sea compatible, con ese objetivo final de
conservación del Parque, pero ello se habría
de valorar a partir de la regulación que se haga, y
no en este momento, en el que sólo hay una previsión
de su regulación, que no supone, prohibición
en el sentido que se alega.
SEPTIMO.-Las valoraciones anteriores obligan en fin
a rechazar, la petición que sobre daños hacen
los recurrentes, pues el Real Decreto impugnado, se ha producido
en el marco legal establecido por las Leyes 91/1978 y 4/1989,
y de acuerdo con sus previsiones, y por otro lado además
de no prohibir la estancia y pasto del ganado, como se ha
referido, tampoco han impedido el uso de las vías pecuarias,
como también más atrás se ha expuesto,
y si no obstante ello se han o no producido algunos daños,
ello lo será por actuaciones ajenas a las propias previsiones
del PRUG, y por tanto se debería o podría, en
el caso de que concurrieran los presupuestos exigidos, haber
instado el oportuno procedimiento de responsabilidad patrimonial,
como refiere la Administración demandada y obviamente
dentro del plazo de un año, a partir de la producción
del daño, conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992,
art. 142 y el Real Decreto 429/1993, de 26 marzo, al margen
por tanto del presente recurso, ya que como se ha visto el
Real Decreto impugnando no contiene previsión alguna
de la que directamente se deriven los daños que meramente
se relaten.
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RESOLUCIÓN
OCTAVO.-Por todo lo anterior procede la desestimación
del recurso contencioso-administrativo. Sin que sean de apreciar
temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición
de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131
de la Ley de la Jurisdicción.
