VI.134. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala Tercera (Sección 4ª)

Resolución: Sentencia de 11 de noviembre de 1997. Recurso contencioso-administrativo núm. 4979/1992

Ponente: Antonio Martí García

Materia: ESPACIOS NATURALES: Parque Doñana.

CONTENIDO

HECHOS

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Hermandad de Nuestra Señora del Rocío de Sanlúcar de Barrameda contra el RD 1772/1991, de 16 diciembre, que aprueba la revisión del Plan rector de uso y gestión de Doñana, el TS desestima el recurso.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.-La parte recurrente, invocando el uso desde su fundación como «Hermandad del Rocío», año 1650, de la vereda, vía pecuaria Sanlúcar de Barrameda-Almonte -Camino Real del Rocío-, y de la Zona Marítimo Terrestre que transcurre aledaña al Parque Nacional de Doñana hasta llegar a la Urbanización Matalascañas, desde hace medio siglo, impugnan, algunos preceptos del Real Decreto 1772/1991, de 16 diciembre, que aprueba la revisión del Plan Rector de uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana, alegando en síntesis, que les ha impedido el uso que hasta entonces tenían, y que ha vulnerado lo dispuesto en normas de superior jerarquía, como son las de la Ley 91/1978, del Parque nacional de Doñana, la Ley 4/1989, de Espacios Naturales, la Ley 22/1974 de Vías Pecuarias y la Ley de Costas de 1988.
SEGUNDO.-Las anteriores alegaciones, unidas al hecho acreditado y no cuestionado incluso por la Administración, sobre que el Real Decreto impugnado, cuando menos, ha alterado, ha modificado, el uso que sobre la vías pecuarias y zona marítimoterrestre tenían, entre otros, los hoy recurrentes, obligan a esta Sala a valorar, si la Administración podía hacer lo que hizo y en su caso, si ello era conforme al Ordenamiento. Ahora bien, como según más atrás se ha referido, las partes plantean cuestiones relativas a la concurrencia de normas y aducen la vulneración por parte del Real Decreto impugnado, en los preceptos que se concretan, de distintas Leyes, es necesario hacer un análisis por separado, respecto a la incidencia de cada una de las Leyes afectadas, sin perjuicio de las consideraciones genéricas que correspondan.
A este respecto, conviene significar, que el análisis ha de partir de dos principios o presupuestos genéricos, uno, aducido por los recurrentes, y derivado del principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9 de la Constitución, y que conforme a lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, impide a la Administración por la vía del Real Decreto vulnerar o alterar los términos de una Ley, y el otro aducido, por la Administración demandada, según el que, en el caso de confluencia o concurrencia de normas sobre una misma materia, y que aparezcan enfrentadas o incompatibles, se ha de entender que la Ley Especial prevalece sobre la Ley General, como así entre otros, lo ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia 71/1982, de 30 noviembre, en la que se declaraba «El carácter específico de la sanidad, respecto al plural de la defensa del consumidor, determina que la inclusión en la regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial», y se desprende en el caso de autos de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley de Costas y Disposición Adicional 3 de la nueva Ley sobre Vías Pecuarias Ley 3/1995, de 23 marzo.
TERCERO.-Aducen con carácter prioritario los recurrentes, que el Real Decreto impugnado, cuando incluye dentro del Parque Nacional de Doñana la zona marítimo-terrestre y regula su uso, vulnera lo dispuesto en la Ley 91/1978 y la Ley de Costas, porque estiman que la tal zona marítimo terrestre no estaba incluida en la Ley 91/1978 del Parque Nacional de Doñana, y aunque es cierto, que en las actuaciones aparecen informes y datos que a partir de un análisis de los propios términos de la norma, llegan a la conclusión de que la zona marítimo terrestre no estaba incluida en la delimitación que sobre el Parque Nacional de Doñana hizo la Ley 91/1978, no procede aceptar tal alegación, ni por tanto la infracción que sobre particular se denuncia, pues no es sólo, como refieren las Administraciones demandadas, que de los propios términos de la Ley 91/1978, que define y regula el Parque de Doñana, se pueda llegar a la conclusión contraria, esto es, a la de la inclusión de la zona marítimo terrestre en el citado Parque de Doñana, a partir de lo dispuesto en su artículo 3, que no sólo señala los límites del Parque sino también los de sus zonas de protección o preparque, entre los que se debería incluir la zona marítimo terrestre, por aplicación además de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Costas, sino que aun en el caso de que ello no fuese así, la Administración se encontraba habilitada por Ley para proceder a su inclusión en los límites del Parque, tanto por lo dispuesto en la propia Ley 91/1978, que en su artículo segundo, bajo la rubrica «Ambito Territorial», en su apartado 2 dispone «No obstante el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros podrá incorporar al Parque Nacional de Doñana otros terrenos colindantes con el mismo que reúnan características adecuadas para ello, en cualquiera de los siguientes supuestos: a) que sean propiedad del Estado», y aquí obviamente se dan ambos presupuestos, terrenos colindantes cuyo uso puede afectar al Parque y que son propiedad del Estado; como por lo dispuesto también en la Ley 4/1989 de Espacios Naturales, que en su artículo 10 dispone, «Aquellos espacios del territorio nacional incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional... podrán ser declarados protegidos de acuerdo con lo regulado en esta Ley».
CUARTO.-En relación también con la zona marítimo terrestre, alegan los recurrentes la vulneración de la Ley de Costas, al impedirles, alterarle o limitarle por la vía del Real Decreto impugnado, el uso de la misma, el embarque y el desembarque como antes lo venían haciendo y la Ley de Costas autoriza, y también procede rechazar tal alegación, y ello, no tanto ni sólo por aplicación del principio antes sentado de prevalencia de la Ley Especial, sobre la general, en el caso de que ambas no se conciliaran, pues tratándose de regular el uso de la zona marítimo-terrestre incluida en un Parque Nacional, habría ciertamente de acudirse a las normas que regulan y limitan el uso de los terrenos incluidos en el Parque en aras del interés general, frente a los genéricos del libre uso del dominio público, de la zona marítimo terrestre, porque, ni siquiera cabe acudir a tal principio genérico de prevalencia, en el caso de autos, pues es la propia Ley de Costas, la que en su artículo 31, supedita el libre uso y sus diversas modalidades a la naturaleza del bien y lo que dispongan las leyes y reglamentos, y aquí tanto la naturaleza del bien, como lo que disponen la Ley y Real Decreto que regulan el Parque Nacional de Doñana, obligan a aplicar la normativa específica del Parque Nacional de Doñana, en el uso de la zona marítimo-terrestre.
QUINTO.-Otra vulneración que los recurrentes denuncian, respecto al Real Decreto impugnado, es la de la Ley de Vías Pecuarias, que dicen, le ampara y protege en el uso anterior reiterado de la vía pecuaria Almonte-Sanlúcar de Barrameda (Camino Real del Rocío), y aunque es cierto que el Real Decreto impugnado altera, modifica el uso y paso anterior y no permite la libre circulación sobre las vías pecuarias, no cabe tampoco aceptar, que ello genere la nulidad que se predica, pues, si como se ha visto el Real Decreto impugnado, encuentra su habilitación, tanto en la Ley 91/1978, como en la 4/1989, es claro que el enfrentamiento, la confluencia lo sería, entre esas dos normas y las previsiones de la Ley sobre Vías Pecuarias, y por ello no se podría hablar de infracción del principio de jerarquía normativa, y habría que aplicar con preferencia las limitaciones establecidas para la protección del Parque Nacional, frente a las previsiones genéricas sobre el uso de vías pecuarias, ya que aquéllas son la norma especial, específica, para la vía pecuaria que transcurre por el Parque de Doñana.
SEXTO.-Alegan en fin los recurrentes, que el Director del Parque de Doñana, cuando es el que dispone las autorizaciones pertinentes para el uso de vías pecuarias y zona marítimo-terrestre invade las competencias que serían propias, bien del IARA, bien del Estado, y de igual forma procede rechazar tal alegación, pues, como de todo lo anterior se desprende, el Director del Parque, no está ejercitando potestades o facultades del IARA o del Estado, y sí las propias que imponen y exigen las normas del Parque, tanto para las vías pecuarias, como para la zona marítimo-terrestre incluida dentro del mismo, pues se trata de la protección y conservación del Parque y ya se ha visto que la normativa del Parque y la de los espacios naturales, son prioritarios y prevalecen, sobre las generales de las vías pecuarias y de la zona marítimo-terrestre, en aras del interés general, que en este caso es el del Parque Nacional de Doñana.
SEPTIMO.-Por ultimo y en buena medida a mayor abundamiento, hay que destacar, que dentro de la normativa del Parque Nacional de Doñana y en atención obviamente al uso reiterado y tradicional de los accesos del Parque por parte de las Hermandades Rocieras, se ha previsto y regulado el tránsito rociero dentro de los «Usos Compatibles con la conservación del Parque Nacional», artículo 3.4.2, estableciéndose la conveniencia de una regulación de las actividades con la colaboración de las Hermandades y Organismos y Ayuntamientos implicados, y que en autos hay constancia de una reunión en 1988 y otra en 1995, a la que asistieron más de treinta personas, Párroco-Capellán, Alcaldes, Presidentes y, Hermanos mayores de distintas Hermandades, representantes del Gobierno Civil, Delegación del Gobierno y Parque de Doñana, en la que se acuerdan fechas de entrada y salida, se regula el tráfico por la vía pecuaria, por la playa, se hacían previsiones sobre incendios, sobre el agua, basura y que termina con agradecimientos de toda clase, todo lo que denota que la normativa del Parque no impide el paso y uso de los accesos, sino que se permite y se regula tratando de compatibilizar la conservación y protección del Parque, en aras del interés general, con los intereses y deseos de los rocieros que también han sido recogidos y garantizados y por tanto si hay o ha habido alguna dificultad, como las actuaciones también muestran, ello será debido, a cuestiones ajenas a la normativa genérica del Parque, pues ellas sí que permiten y autorizan el paso a los rocieros, cuando lo ha declarado compatible con la conservación del Parque y así lo muestran los documentos obrantes, y por tanto el derecho de los rocieros al tránsito autorizado, encuentra su propia protección en la normativa del Parque Nacional, y a ello en nada empece el que normalmente existan balizas o empalizas, pues están dirigidas a la protección y conservación el Parque y no a impedir el tránsito rociero, que está expresamente previsto y autorizado, cual se ha referido.
OCTAVO.-Las valoraciones anteriores hacen innecesario el análisis de la petición de indemnización por daños que se interesa, pues conforme a lo más atrás expuesto, no se puede aceptar que la normativa del Parque, el Real Decreto impugnado, haya originado daño indemnizable, y si la aplicación de las normas ha podido o no originarlos, es cuestión ajena a esta litis, que exigiría además acreditarlos y en el oportuno procedimiento, como refieren las Administraciones demandadas, artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común.

RESOLUCIÓN

NOVENO.-Por todo lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.