VI.129. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala Tercera (Sección 3ª)

Resolución: Sentencia de 7 de octubre de 1997. Recurso de apelación núm. 572/1993

Ponente: Segundo Menéndez Pérez

Materia: MINAS: Restauración del espacio afectado. ESPACIOS NATURALES: Medidas de protección o de restauración.

CONTENIDO

HECHOS

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona dictó Sentencia, en 17-5-1989, estimatoria parcialmente del recurso interpuesto contra Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 6-2-1987, confirmatoria en alzada de anterior Resolución, de 10-12-1986, de la Dirección General de Política Territorial que estableció programa de restauración y fianza al efecto para la explotación de extracción de arenas silíceas, confirmando las resoluciones salvo en la fijación de fianza en cuantía no superior a 397.600 ptas.
El TS estima el recurso de apelación interpuesto por don Andrés C. V. y desestimando el recurso de la Generalidad de Cataluña, revoca la sentencia apelada y en su lugar declara la disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.-De las diversas cuestiones planteadas en el recurso, procede en un orden lógico examinar en primer término si a la explotación minera objeto de la litis le es o no de aplicación el conjunto normativo formado por la Ley del Parlamento de Cataluña número 12/1981, de 24 diciembre, sobre «protección de espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas», y el Decreto autonómico que la desarrolla y complementa, número 343/1983, de 15 julio; conjunto normativo al que explícitamente acudieron los actos administrativos impugnados para establecer respecto de aquella explotación un Programa de Restauración del medio ambiente afectado por ella, fijando la fianza en garantía de su cumplimiento.
SEGUNDO.-Sobre esa cuestión, y dados los términos en que se ha planteado el debate, ha de tenerse por cierto que la explotación de que se trata no se encuentra sita en ninguno de los espacios de especial interés natural incluidos en la lista aprobada por el pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña el 21 de mayo de 1980; y por la misma razón -los términos del debate-, debe igualmente tenerse por cierto que tampoco se encuentra en alguna zona a la que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, por concurrir circunstancias análogas, y determinando a tal fin sus límites geográficos, haya declarado de aplicación la Ley. En otras palabras, la explotación minera objeto de la litis no se encuentra dentro de los espacios o zonas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Ley citada, del siguiente tenor literal: Apartado 1: «Las disposiciones de esta Ley deben aplicarse a todas las explotaciones mineras que se lleven a cabo en los espacios de especial interés natural incluidos en la lista aprobada por el pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña el 21 de mayo de 1980, que figuran en el anexo de esta Ley». Apartado 2: «Cuando concurran circunstancias análogas, el Consejo Ejecutivo, a iniciativa propia o a petición del Ayuntamiento o Ayuntamientos afectados, podrá declarar la aplicación de la Ley a zonas de características específicas parecidas, objeto de explotaciones mineras, y con este fin determinará los límites geográficos de las mismas».
Sin embargo, el ámbito espacial de aplicación de aquella Ley se amplia en sus Disposiciones Transitorias. Más en concreto en la segunda de ellas, pues la primera se refiere, rectamente interpretada, a las explotaciones ya autorizadas existentes en aquel ámbito espacial definido en el precepto transcrito. Dicha Disposición Transitoria Segunda es del siguiente tenor literal: «Para las actividades especificadas en el artículo 3 de esta Ley que necesiten nueva autorización, situadas fuera del territorio definido en el artículo 2, y mientras el Parlamento no haya regulado las normas de protección de la naturaleza que deberán aplicarse en todo el territorio de Cataluña, deben aplicarse los artículos 4, 5 y 7 y el primer párrafo del apartado 1 y los apartados 2 y 3 del artículo 6. La fianza definida en el artículo 8 debe aplicarse en un 50 por 100 de su importe». En consecuencia, la Ley 12/1981 se aplica también, aunque parcialmente, a las actividades extractivas situadas fuera del territorio definido en el artículo 2, que necesiten nueva autorización.
Así las cosas, y dado que los términos del debate obligan también a tener por cierto que la explotación objeto de la litis no se hallaba necesitada de nueva autorización al tiempo del dictado de los actos administrativos impugnados, debe concluirse, en principio y a salvo de lo que después se dirá, que a la misma no le eran de aplicación, en aquel tiempo, las previsiones de la Ley 12/1981.
TERCERO.-El examen de la cuestión sigue sin embargo incompleto, pues sobre ella incide también la norma contenida en la Disposición Transitoria Tercera del Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalitat número 343/1983, de 15 julio, que desarrolla y complementa aquella Ley 12/1981. Conforme a dicha Disposición Transitoria Tercera «lo que prevé este Decreto se aplicará a las actividades especificadas en el artículo 2 que necesiten nueva autorización y a las ya autorizadas, situadas fuera del territorio definido en el artículo 1, mientras el Parlamento no haya regulado las normas de protección de la naturaleza para todo el territorio de Cataluña». Por lo tanto, en lo que ahora interesa, esta disposición reglamentaria se diferencia de su correlativa -la Transitoria Segunda de la Ley, antes examinada- en que, tratándose de actividades extractivas situadas fuera del ámbito espacial del artículo 1 del Decreto -coincidente en lo que ahora importa con el artículo 2 de la Ley-, las sujeta a sus normas tanto si necesitan nueva autorización como si no la necesitan. Se impone pues, para ultimar el examen de aquella cuestión, decidir si esta ampliación reglamentaria es conforme al Ordenamiento Jurídico.
Si tal decisión hubiera de descansar con exclusividad en la confrontación de la Ley y Reglamento autonómicos, la respuesta habría de ser negativa con toda seguridad. De un lado, porque establecido a través de una norma con rango de Ley el régimen jurídico aplicable a las actividades extractivas para la protección del medio ambiente, sólo a través de otra norma de rango no inferior cabría la modificación de dicho régimen. Y de otro lado, porque la norma reglamentaria en cuestión no supone o conlleva un mero desarrollo o complemento de lo dispuesto en la Ley, que fuera necesario para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de ésta, sino más bien una propia modificación del régimen jurídico en ella ordenado, pues con aquella ampliación se sujeta a ese régimen una situación distinta de las contempladas por el legislador, a la que éste, dados los términos de la Disposición Transitoria Segunda, no decidió extender sus determinaciones. Desde el prisma de aquella confrontación, habría que concluir que la norma reglamentaria en cuestión es algo más que el complemento indispensable de la Ley, y que, en consecuencia, devendría nula por aplicación de los principios de jerarquía normativa y de congelación del rango.
No parece que esta conclusión esté directamente combatida en los escritos de alegaciones de la Administración demandada, pues en ellos la conformidad a Derecho de la norma reglamentaria no se pretende extraer de las previsiones mismas de la Ley 12/1981, sino de otras, a cuyo examen dedicamos el siguiente fundamento jurídico.
CUARTO.-Se invoca en primer término lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución. Sin embargo, tal invocación debe tenerse por insuficiente, pues aunque el reconocimiento, respeto y protección de los principios que en él se reconocen han de informar la práctica judicial, sirviendo por lo tanto de guía para la interpretación y aplicación del derecho, es lo cierto que de ellos sólo deriva una obligación jurídica en sentido estricto cuando a través de las leyes que los desarrollen se concreta y perfila el deber en sentido amplio que aquel precepto impone de conservar el medio ambiente (artículo 53.3 de la Constitución). Lo es también la invocación que se hace del Real Decreto número 1116/1984, de 9 mayo, y su Orden de desarrollo de 13 junio mismo año, pues estas normas son de aplicación a las explotaciones de carbón a cielo abierto, siendo así que la explotación objeto de la litis lo es de arenas silíceas. Y lo es asimismo la escueta referencia que se hace, con identificación errónea, de la Directiva 85/337/CEE, de 27 junio, tanto por el efecto que como regla general cabe atribuir a esa singular fuente del Derecho Comunitario, como por su contenido, del que no se deriva que el «resultado» a alcanzar por los Estados miembros deba extenderse a situaciones jurídicas como la que es objeto de esta litis, siendo significativo en este sentido el contenido dado a la Disposición Final Primera del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental.
Un examen más detenido merecería la invocación que se hace del Real Decreto número 2994/1982, de 15 octubre, sobre «restauración de espacios naturales afectados por actividades extractivas». Sin embargo, aunque a sus determinaciones se les atribuyera la naturaleza de legislación básica sobre protección del medio ambiente (lo cual no se ha alegado en el proceso ni, consecuentemente, ha entrado a formar parte del contenido del debate contradictorio), no por ello cambiaría la conclusión de disconformidad a Derecho de los concretos actos administrativos objeto de impugnación en esta litis. En efecto, cierto es que el artículo 1.º, párrafo 2, de ese Real Decreto afirma la obligación restauradora siempre que se trate de aprovechamientos o explotaciones a cielo abierto, sin distinguir zonas o ámbitos espaciales, pero no es menos cierto que conforme a su artículo 9.º la obligación restauradora quedaría ceñida, en los casos en que la autorización de aprovechamiento o la concesión de explotación hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, a las áreas que aún no hubieran sido explotadas. En cambio, y según se deduce en buena lógica de los términos en que las partes se han expresado a lo largo del debate procesal, aquellos actos administrativos lo que imponen es la obligación de restauración del área ya explotada. En otras palabras, una hipotética atribución de la naturaleza de legislación básica a las determinaciones de ese Real Decreto, con su efecto de «desplazamiento» o «prevalencia» sobre las previsiones de la Ley autonómica 12/1981, podría conducir al entendimiento de que la ampliación operada en la Disposición Transitoria Tercera del Decreto autonómico 343/1983 es conforme al Ordenamiento Jurídico sólo en cuanto, para las explotaciones en ella previstas (es decir, las situadas fuera del territorio definido en el artículo 1) que no necesiten nueva autorización, las sujete a obligación restauradora de las áreas aún no explotadas. Ello es así porque sólo en este extremo (áreas aún no explotadas, cualquiera que sea el lugar en que esté sita la explotación) se habría producido aquel efecto de «desplazamiento» o «prevalencia», continuando en lo restante sujeto el Decreto autonómico a la Ley de la que es desarrollo y complemento.
QUINTO.-Todo lo razonado conduce a la conclusión de que la obligación impuesta por los actos administrativos impugnados carece de cobertura jurídica en el concreto caso de autos, deviniendo innecesario tras ello el examen de las restantes cuestiones planteadas, referidas al contenido del Programa de Restauración y al importe de la fianza que garantizaría su cumplimiento.

RESOLUCIÓN

El TS estima el recurso de apelación interpuesto por don Andrés C. V. y desestimando el recurso de la Generalidad de Cataluña, revoca la sentencia apelada y en su lugar declara la disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados.

SEXTO.-Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.