VI. 124.- TRIBUNAL SUPREMO. CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO.

Sala Tercera (Sección 3ª).

Resolución: Sentencia de 30 de mayo de 1997. Recurso de Apelación núm. 235/1993

Ponente: D. Fernando Ledesma Bartret.

Materia: MINAS. Actividades extractivas. Restauración del espacio afectado.

CONTENIDO

HECHOS

La Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña dictó Sentencia, en 5-7-1989, estimatoria parcialmente del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad «ADF, SA» contra anterior resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 21-4-1988, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra anterior Resolución, de 24-11-1987, que había acogido en parte el recurso de alzada interpuesto en su momento contra Resolución del Director General de Política Territorial, de 1-4-1987, que había establecido programa de restauración de explotación minera.
El TS desestima el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña y estima en parte el interpuesto por la entidad mercantil, revocando la sentencia apelada declarando la nulidad de la fianza tanto en los términos exigidos por la Administración como en los establecidos por la sentencia apelada, así como la procedencia de que la Administración determine la fianza siguiendo los criterios recogidos en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.-Este recurso de apelación ha sido interpuesto por la Generalidad de Cataluña y por la mercantil «Arflusa, SA» (en lo sucesivo, ASA). El recurso de la Generalidad se dirige contra el pronunciamiento de la sentencia de instancia que reduce un 50% el importe de la fianza establecido por la resolución del Conseller que estimó en parte el recurso de alzada entablado por ASA contra el acto originario del Director General de Política Territorial. Estima la Generalidad que el importe de la fianza exigible en garantía del cumplimiento del plan de restauración debe ser el de 13.540.000 ptas., cantidad a la que se ha llegado después de aplicar la reducción del 50% prevista en la disposición transitoria segunda de la Ley 12/1981 del Parlamento de Cataluña, por lo que no está ajustada a derecho la reducción que impone la sentencia. Conviene recordar que, como luce en antecedentes, la fianza que había exigido el acto originario era de 24.657.000 ptas. El recurso de ASA impugna la sentencia en su totalidad y pretende que se declare la disconformidad a derecho: a) de la fianza exigida por haberse calculado de forma que califica de arbitraria; b) de la condición especial primera incorporada a la resolución del Conseller estimatoria del recurso de alzada por suponer una aplicación retroactiva de la Ley 12/1981 y por extender la exigibilidad del plan de restauración a una finca -en la que se desarrolla la actividad de tratamiento de áridos- distinta de aquella en que está ubicada la cantera, pues considera ASA que el plan de restauración sólo debe afectar a esta última, ya que, en caso contrario, se estaría aplicando la Ley 12/1981 a un supuesto no comprendido en su ámbito; y c) de la condición especial séptima por vulnerar, en su opinión, el principio de libertad de empresa.
SEGUNDO.-El recurso debe prosperar únicamente en cuanto a la pretensión de ASA referente a la cuantía de la fianza y ser desestimado en su restante contenido. Abordemos, pues, en primer lugar, el examen de la pretensión que se estima. El artículo 8 de la Ley 12/1981, de 24 diciembre, regula la fianza que deben constituir los titulares de las explotaciones comprendidas en su ámbito (las explotaciones mineras a que se refieren sus artículos 1, 2 y 3) para garantizar, como precisa el fundamento jurídico noveno de la STC 64/1982, la aplicabilidad de las medidas de protección del medio ambiente y los trabajos de restauración previstos en la autorización (en el mismo sentido el art. 6 del Reglamento aprobado por Decreto 343/1983, de 15 julio), obligación que es exigible tanto a aquellos titulares que vayan a dar comienzo a la explotación después de la entrada en vigor de la ley (art. 8.1 de la Ley 12/1981) como a los debidamente autorizados con anterioridad a su vigencia que no dispongan de un plan de restauración aprobado (art. 2.3 y disposición transitoria primera del Decreto 343/1983, en la redacción resultante de la corrección de errores publicada en el DOC núm. 356, de 19 de agosto de 1983) si bien la fianza exigible a estos últimos titulares se reducirá al 50% (ex disposición transitoria segunda de la Ley y disposición transitoria tercera de su Reglamento) del importe que proceda conforme a los criterios legales y reglamentarios (arts. 8, apartados 2, 3 y 4 de la Ley y 6 del Reglamento). Pues bien, el examen del expediente revela que el Director General de Política Territorial fijó con fecha 1 de abril de 1987 una fianza de 24.657.000 ptas. sin acoger en su resolución los criterios determinantes de tal cantidad. Otro tanto hay que afirmar de la resolución del Conseller que redujo la fianza a la cantidad de 13.540.000 ptas., dejando así a ASA sin la posibilidad de conocer las razones que justifican la carga que se le impone y privando también al Tribunal de los datos imprescindibles para poder llevar a cabo el enjuiciamiento del acto administrativo que la exige, todo lo cual va contra la seguridad jurídica y el principio de legalidad (arts. 9.3 y 103.1 CE) como con mayor detenimiento exponemos a continuación.
TERCERO.-Todo acto administrativo que limite derechos o imponga cargas que deban soportar las personas físicas o jurídicas ha de estar motivado, con indicación de hechos y fundamentos de derecho (arts. 43.1 LPA y 54.1 Ley 30/1992). Se trata de una motivación congruente, esto es que establezca coherentemente la relación existente entre los fundamentos de la resolución y la limitación o carga que ésta imponga. En el caso enjuiciado, se han fijado como importe de la fianza dos cifras absolutamente distintas (24.657.000 ptas. y 13.540.000 ptas.) que no es posible deducir cómo se han obtenido. Así lo alega con razón ASA, cuyas argumentaciones no han sido desvirtuadas ni en sede del Tribunal Superior de Justicia (la sentencia de instancia guarda un casi completo silencio sobre tal extremo, pese a haber sido presentado por el demandante como el más esencial de todos los debatidos) ni ante esta Sala, pues las contraargumentaciones expuestas por la Generalidad de Cataluña (en la segunda de sus alegaciones) sobre la forma en que se ha calculado el importe de la fianza, aludiendo a «unos cuadros de precios fijados por el Instituto de Tecnología de la Construcción de Cataluña, conocidos sobradamente por todos los profesionales que se dedican a la restauración de terrenos sometidos a actividades extractivas», carecen de todo respaldo en el expediente administrativo, en el que no se encuentra el más mínimo vestigio de tales cuadros de precios. La sentencia impugnada tan sólo declara la procedencia «de la reducción al 50% de la fianza definida en el art. 8», mas a tal conclusión llega sin razonamiento alguno, sin haber examinado ni resuelto previamente cuál es (y por qué) el importe de la fianza que debe ser objeto de tal reducción. No se trata de que no sea legalmente procedente fijar una fianza y reducirla en un 50%. Lo es de modo claro. Pero tales determinaciones deben estar apoyadas en unos datos técnicos y económicos, además de argumentos jurídicos, que la Administración no ha ofrecido, incurriendo así en una falta de motivación determinante de anulación, en este extremo, de los actos impugnados. Lo que procede no es liberar a ASA de la fianza sino imponer a la Administración el cumplimiento del deber de establecerla de conformidad con los criterios que han quedado expuestos, entre ellos el recogido en el citado fundamento jurídico noveno de la STC 64/1982. Ahora bien, habida cuenta del resultado a que esta apelación conduce -desestimación de la única pretensión de la Generalidad y estimación de la pretensión de ASA únicamente en cuanto al importe de la fianza- por razones de congruencia procesal y para evitar que no se perjudique el beneficio que con la estimación de este recurso ha conseguido ASA, la fijación de la fianza que la Administración lleve a cabo en ejecución de esta sentencia no podrá superar -repetimos, dadas las concretas circunstancias procesales que aquí concurren- el 50% de 13.540.000 ptas., todo ello, naturalmente, sin perjuicio de las posteriores actualizaciones que sean procedentes de conformidad con lo dispuesto en el art. 7 del Decreto 343/1983.
CUARTO.-Las restantes pretensiones deducidas por ASA deben ser desestimadas. Está ajustada a derecho la condición primera porque no supone aplicación retroactiva de la Ley 12/1981 sostener, como aquí se sostiene, manteniendo la interpretación que ya llevaron a cabo las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 julio 1989, 30 julio 1990 y 7 octubre 1992, que la superficie de afección del programa de restauración debe comprender la zona de explotación al tiempo de entrar en vigor la Ley 12/1981, las zonas -incluidas las reservas- en que se proyecta realizar la explotación, así como la que está ocupada por la planta de áridos, que ha de considerarse como actividad minera. La sentencia apelada se pronuncia en idéntico sentido. Por otra parte, la tesis, tan insistentemente defendida por ASA, sobre la realidad de dos empresas que siempre han sido diferentes (la cantera y la empresa de tratamiento de áridos) se ha visto desautorizada por el resultado de la prueba practicada a su instancia ante la Sala de Barcelona. Nos referimos a la certificación librada el 11 de enero de 1989 por el Jefe de la Sección de Minas del Servicio Territorial de Industria en Gerona, de la que se desprende justamente lo contrario, esto es la existencia de una sola explotación minera (folio 54 de los autos de instancia). Asimismo está ajustada a derecho la condición séptima. Su conformidad con el ordenamiento jurídico resulta de lo dispuesto en los arts. 5.1 de la Ley 12/1981 y 3, e) de su Reglamento. Es un requisito o carga congruente con los fines que la justifican, goza de cobertura legal, resulta proporcionada en relación con los objetivos legales que pretende satisfacer y desde luego no viola el invocado principio de libertad de empresa que, a la altura de nuestro tiempo y visto lo que establece el art. 45 de la CE, debe ser compatible con un desarrollo sostenible que incluya entre sus costos aquellos que, exigidos por norma de rango suficiente -en este caso, el conjunto normativo integrado por la Ley y el Reglamento- se orienten a la defensa y restauración del medio ambiente (fundamentos jurídicos 2.º y 5.º de la STC 64/1982).
QUINTO.-No procede, conforme al art. 131.1 de la LJCA la condena en costas.

RESOLUCIÓN

El TS desestima el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña y estima en parte el interpuesto por la entidad mercantil, revocando la sentencia apelada declarando la nulidad de la fianza tanto en los términos exigidos por la Administración como en los establecidos por la sentencia apelada, así como la procedencia de que la Administración determine la fianza siguiendo los criterios recogidos en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.