VI. 102.- TRIBUNAL SUPREMO. CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO.
Sala Tercera (Sección 6ª).
Resolución: Sentencia de 28 de mayo de 1996. Recurso
núm. 8177/1991.
Ponente: D. José Manuel Seira Miguez.
Materia: ACTIVIDADES CLASIFICADAS. CONTROL DE SEGURIDAD
DE PRODUCTOS INDUSTRIALES: Control de seguridad. CORPORACIONES
LOCALES: Licencia de apertura. Actividad sin licencia.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Es recurso de apelación interpuesto por la representación
procesal de don Miguel C. R. contra Sentencia dictada en 1-4-1991
dictada en recursos acumulados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con
sede en Sevilla sobre paralización de actividad de
extracción de áridos en el término de
Puebla del Río.
El TS estima en parte el recurso de apelación,
revocando la sentencia apelada por no ser ajustada a derecho
en lo que a los actos de la Delegación del Gobierno
de Sevilla se refiere, anulando las Resoluciones de 15-3-1988
del Delegado de Gobernación de la Junta de Andalucía
en Sevilla y el acto presunto de desestimación del
recurso de alzada interpuesto contra la misma, por ser contrarias
al ordenamiento jurídico, declarando ajustadas a derecho
las Resoluciones de la Agencia de Medio Ambiente de la Junta
de Andalucía de 14-9-1988 y de 19-10-1988.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-Como presupuesto básico para la resolución
del presente recurso de apelación se hace necesario
concretar cuáles son los actos objeto de recurso contencioso-administrativo,
pues a los mismos han de limitarse las cuestiones que se plantean
siendo rechazables sin más cualesquiera otros no suscitados
en relación a aquéllos y que se refieren a actos
independientes de los que constituyen el objeto de este recurso
contencioso-administrativo. Así ha de resaltarse que
los actos objeto de impugnación en vía jurisdiccional,
dado que estamos ante dos recursos contenciosos acumulados,
no son otros que la Resolución de la Delegación
de Gobernación de la Junta de Andalucía en Sevilla
de 15 marzo 1988 y la desestimación presunta del recurso
de alzada interpuesto contra la misma por silencio administrativo,
así como la Resolución de la Agencia de Medio
Ambiente de 14 septiembre 1988 y la de 19 octubre 1988 que
desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquélla,
aun cuando la sentencia de primera instancia, sin duda por
un simple error material, omite la referencia a las resoluciones
de la Agencia de Medio Ambiente objeto del recurso contencioso
319/1989, acumulado por Auto de 8 enero 1991 al 3208/1988,
que ha de entenderse igualmente desestimado.
Sentado lo anterior ha de señalarse asimismo
que las resoluciones citadas tienen como antecedente meramente
temporal la Resolución de Alcaldía de Puebla
del Río de 11 enero 1988 por la que se deniega la licencia
a recurrente para ejercer la actividad de explotación
de áridos en la finca La Hermosilla, concediéndole
un plazo de quince días hábiles para el cese
en la actividad, transcurrido el cual se procederá
por la Alcaldía a adoptar las medidas oportunas que
garanticen su clausura; resolución que fue notificada
personalmente a don Manuel L. A., como representante de «Hormigones
Coria, SA» el 23 de febrero de 1988, si bien la resolución
municipal constituye un acto administrativo independiente
de las resoluciones ahora recurridas.
Establecido que al hoy recurrente le había sido
denegada la correspondiente licencia municipal para el desarrollo
de la actividad en cuestión, actividad que había
sido clasificada como inmersa en el Reglamento de Actividades
Molestas, Insolubres, Nocivas, Peligrosas por la Comisión
Provincial de Calificación de Actividades en 13 noviembre
1987, ha de señalarse que todos los argumentos relativos
a la improcedencia de la denegación de la licencia
en cuestión resultan irrelevantes y exceden del ámbito
del presente recurso contencioso, ello sin perjuicio de señalar
que en ningún caso puede estimarse concedida tácitamente
la referida licencia por actos anteriores, según reiterada
doctrina de esta Sala que arranca de las Sentencias de la
antigua Sala cuarta de 16 junio 1978 y 17 mayo 1980, en las
que se afirma que una situación de hechos o la mera
tolerancia no equivale a la concesión de la licencia
y que tales antecedentes, en el cobro de tasas municipales
por inspección de motores en la gravera, no pueden
ser estimados como virtualmente eficaces a los fines de derivar
de ellas la existencia previa de un requisito tan formal y
explícito como debe ser una licencia de apertura de
industria, porque el pago de tasas municipales no presupone
ni implica la existencia de una licencia de esta clase, habiendo
destacado el Tribunal Supremo (SS. 7 junio y 3 octubre 1972)
la diferencia entre un acta de inspección que da lugar
al pago de una tasa y la realidad de la concesión de
una licencia de apertura, conceptuada como una declaración
de voluntad de la Administración Pública, con
lo que permite a un particular el ejercicio de un derecho
de que ya era titular, previa valoración de la legalidad
de tal ejercicio, no pudiendo, por tanto, suplir el pago de
unas tasas la ineludible licencia, ni ésta puede tampoco
eludirse, con la intervención de otros órganos
públicos, como la Consejería de Hacienda, ya
que se trata de un supuesto de concurrencia de competencia
autonómica y municipal, pero sin que aquélla
pueda sustituir o suprimir ésta. De otra parte, la
clandestinidad de una industria, por carecer de licencia para
su ejercicio, no puede en absoluto ser legitimada por el transcurso
del tiempo, sin la previa solicitud por su titular de tal
legitimación, entre otras razones porque la intervención
de la Comisión Provincial de Calificación en
nuestro caso es requisito previo imprescindible para que pueda
otorgarse la licencia, licencia que por sí sola tampoco
permite el inicio de la actividad, así el artículo
34 del Reglamento de 30 noviembre 1961 supedita el comienzo
del ejercicio, una vez obtenida la licencia, a la visita de
comprobación del funcionario técnico competente,
así como el artículo 10 de la Instrucción
de 15 marzo 1963 prohíbe que comience a funcionar sin
la previa adopción de las medidas correctoras impuestas
en la respectiva licencia, al tiempo que el artículo
33 del Reglamento de 30 noviembre 1961 prohíbe expresamente
el otorgamiento de la licencia previa. Por lo que se refiere
a la resolución de la Delegación Provincial
en Sevilla de la Consejería de Economía y Fomento,
a la que más adelante nos referiremos, tampoco resulta
relevante por cuanto en modo alguno implica la autorización
de explotación o aprovechamiento que se pretende como
del propio tenor literal de la misma se desprende, muy al
contrario ordena paralizar los trabajos de extracción
de grava que venían realizándose.
Por tanto, es desacertado creer que la licencia es o
puede ser, acto posterior a la instalación o funcionamiento
de actividad sometida al régimen del Reglamento de
30 noviembre 1961 -y su Instrucción del 15 de marzo
de 1963-, como parece sostener el recurrente; y decimos que
es erróneo este parecer porque toda instalación,
apertura y funcionamiento requiere la previa licencia municipal,
y, además, la adopción de las medidas correctoras
impuestas en aquélla y la comprobación que dice
el artículo 34 del Reglamento, como recogen, en términos
nada equívocos la Instrucción en los artículos
3.º.1 (respecto de la necesidad de licencia) y 10.1 (en
cuanto a las medidas correctoras), y, el Reglamento en cuanto
a la comprobación, en el artículo 34.
Secuela de lo indicado es, como señala la Sentencia
de 31 diciembre 1983, que la actividad ejercida sin licencia
se conceptúe de clandestina y como una situación
irregular de duración indefinida que no legitima el
transcurso del tiempo y su cese puede ser acordado por la
autoridad que resulte competente en cualquier momento.
SEGUNDO.-Las alegaciones relativas al Plan Especial
del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes
Protegidos de la provincia de Sevilla, de 7 julio 1986 resultan
irrelevantes ya que el sustento de las resoluciones objeto
de recurso no están en el citado plan, sino en la propia
naturaleza de la actividad desarrollada que se estima incursa
en el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas y Peligrosas
aprobado por Decreto 2414/1961, de tal manera que las alegaciones
relativas al Plan Especial, si bien son predicables de la
resolución municipal denegando la licencia, tal y como
recoge la Sentencia de esta Sala de 7 febrero 1994, no lo
son de las resoluciones objeto del recurso contencioso-administrativo
que nos ocupa en cuanto éstas son independientes de
aquéllas y toman como fundamento el artículo
39 del Decreto 2414/1961.
Tampoco puede prosperar el argumento de que la sentencia
apelada conculca la doctrina del Tribunal Constitucional sobre
equilibrio entre el desarrollo económico y la conservación
del medio ambiente, pues carece de base probatoria alguna
la alegación de que la actividad en cuestión
no generaba daño ambiental alguno, muy al contrario
tal perjuicio aparece justificado en los informes de la Comisión
Provincial de Actividades obrante al expediente y que sirve
de base a la denegación de licencia por el Ayuntamiento
de Puebla del Río, ello sin perjuicio de lo ya dicho
en el fundamento primero en cuanto a la pretendida autorización
de la Consejería de Fomento y de que tal argumentación
únicamente podría resultar relevante si estuviéramos
ante un recurso contra el acto administrativo de denegación
de licencia.
Del mismo modo han de rechazarse las alegaciones a la
supuesta intromisión de la Agencia de Medio Ambiente
de Andalucía y de la Delegación de la Consejería
de Gobernación en la Autonomía Municipal. Los
informes de la Agencia de Medio Ambiente, a través
de la Comisión Delegada de Clasificación, tienen
su apoyatura legal en los artículos 31 y siguientes
del Reglamento de 30 noviembre 1961, como lo tiene el requerimiento
de fecha 4 de diciembre de 1987 en el artículo 39 del
mismo que faculta a los Gobernadores Civiles, en nuestro caso
a las autoridades autonómicas competentes en virtud
del Decreto de Transferencias de 13 febrero 1979, a instar
al Alcalde respectivo a adoptar las medidas oportunas para
evitar el funcionamiento de actividades que no se ajusten
a las previsiones del Decreto 2414/1961, medidas entre las
que naturalmente se encuentra la clausura de las actividades
clandestinas; carácter clandestino que ya hemos razonado
en fundamentos anteriores y que deja vacío de contenido
el argumento desarrollado en la alegación séptima
del escrito del recurrente en cuanto se fundamenta en el presupuesto
de que estemos en el caso de una actividad que estaba en marcha
legalmente, siendo irrelevante la referencia al artículo
116 de la Ley de Minas al no estar acreditado en autos la
autorización de aprovechamiento a que se refiere el
recurrente y haber sido negados los hechos por la demandada
en instancia salvo en lo que resulta del expediente administrativo,
en el que en ningún modo aparece acreditada la autorización
de aprovechamiento de que se trata, muy al contrario aparece
como una Resolución de la Delegación Provincial
en Sevilla de la Consejería de Economía y Fomento
de 26 junio 1987, en la que literalmente se dice, «No
obstante en cuanto a la extracción de grava que se
realiza junto a la instalación, deberán paralizarse
los trabajos, ya que su tramitación deberá realizarse
como "Autorización de Recursos de la Sección
A" prevista en la vigente Ley de Minas...», sin que
figure resolución posterior alguna autorizando la explotación.
Finalmente y en lo que se refiere al argumento contenido
en la alegación séptima del escrito de alegaciones
sobre omisión del procedimiento previsto en los artículos
33 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, baste
señalar que, como ya ha quedado razonado, el recurrente
parte de un error fundamental cual es el afirmar que estamos
ante una actividad industrial que «estaba en marcha
legalmente», no siendo necesario reproducir ahora los
argumentos ya expuestos anteriormente. Por tanto no es aplicable
el procedimiento previsto en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2414/1961, ya que el mismo está establecido
sólo para aquellos supuestos en los que se trate de
actividades desarrolladas previa licencia correspondiente
y no, como ocurre en el caso de autos, de actividades clandestinas,
tal como viene afirmado entre otras en Sentencia de 6 abril
1993, en la que se afirma que los plazos y audiencias a que
se refiere el Capítulo II del Título II del
Reglamento de Actividades Molestas afecta a las actividades
que funcionan con licencia, no a las que se llevan a cabo
sin ella, por lo que al no alegarse por el recurrente ninguna
otra infracción procedimental, su pretensión
tampoco en este punto puede prosperar.
Una última consideración procede efectuar
en torno a las alegaciones de falta de competencia que el
recurrente efectúa en la instancia.
En lo que se refiere a la de la Agencia de Medio Ambiente,
baste reiterar lo improcedente del argumento del recurrente
en vía contencioso-administrativa, por cuanto las actas
de la Agencia objeto de recurso no son actas de ejecución
de la resolución municipal denegatoria de licencia,
sino actas independientes dictadas al amparo del artículo
39 del Reglamento aprobado por Decreto 2414/1961 en relación
con el artículo 4, e) de la Ley Autonómica 6/1984,
de 12 junio, del Parlamento Andaluz, habiéndose cumplido
el requisito de requerimiento previo a la autoridad municipal
mediante escrito de 4 de diciembre de 1987.
No puede sin embargo decirse lo mismo respecto de las
resoluciones de la Delegación de Gobernación
en Sevilla ya que su competencia resulta cuestionable al amparo
del principio de jerarquía normativa proclamada por
el artículo 9.3 de la Constitución, al venir
atribuida la competencia en la materia por Ley Autonómica
6/1984, de 12 junio, a la Agencia de Medio Ambiente, por lo
que resultaría «contra legem» lo dispuesto
en el Decreto Autonómico 20/1985, de 5 febrero, si
se interpretase en el sentido de entender atribuidas las competencias
a los Delegados Provinciales de Gobernación, lo que
por otra parte no parece ser lo que dispone el citado Decreto
en su artículo 1, ya que lo único que les atribuye
son funciones de vigilancia, pero no sancionadoras, por lo
que de ser así, y ésta es la única interpretación
conforme a Ley, la incompetencia de la Delegación de
Gobernación resulta justificada, máxime cuando
no consta requerimiento previo de la Delegación o la
autoridad municipal.
TERCERO.-No concurren los requisitos del artículo 131.1
de la Ley de la Jurisdicción en orden a un especial
pronunciamiento en costas.
RESOLUCIÓN
El TS estima en parte el recurso de apelación,
revocando la sentencia apelada por no ser ajustada a derecho
en lo que a los actos de la Delegación del Gobierno
de Sevilla se refiere, anulando las Resoluciones de 15-3-1988
del Delegado de Gobernación de la Junta de Andalucía
en Sevilla y el acto presunto de desestimación del
recurso de alzada interpuesto contra la misma, por ser contrarias
al ordenamiento jurídico, declarando ajustadas a derecho
las Resoluciones de la Agencia de Medio Ambiente de la Junta
de Andalucía de 14-9-1988 y de 19-10-1988
