VI. 81.- TRIBUNAL SUPREMO. CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO.
Sala Tercera (Sección 4ª).
Resolución: Sentencia de 19 de diciembre de1995.
Recurso núm. 3224/1991
Ponente: D. Julián García Estartús.
Materia: ACTIVIDADES CLASIFICADAS: Licencia. CORPORACIONES
LOCALES: Licencia de apertura. RESIDUOS: Urbanos. Eliminación.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de
Galicia, con sede en A Coruña, dictó Sentencia
el 4-12-1990, estimando en parte el recurso interpuesto por
la Xunta de Galicia contra acuerdos del Ayuntamiento de Verín,
estimando ser conforme a Derecho el acuerdo de concesión
provisional de licencia de apertura de vertedero de residuos
y no así la definitiva hasta el cumplimiento de las
medidas correctoras señaladas en los informes técnicos
de la Comisión Provincial de Medio Ambiente.
Apelada la sentencia por el Ayuntamiento, el TS, aceptando
sustancialmente los fundamentos de derecho de aquélla,
desestima el recurso.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
A. SENTENCIA APELADA:
PRIMERO.-Por el Letrado de la Xunta de Galicia se interpone
recurso contencioso-administrativo contra los Acuerdos de
25 noviembre 1988 por el que se concede por el Ayuntamiento
de Verín (Orense), licencia provisional y contra el
Decreto de 19 diciembre 1988 licencia definitiva para la instalación
de una Estación de tratamiento de residuos sólidos
urbanos de alta densidad en el Monte Santa Marta, sito en
el punto kilométrico 525.462 de la nacional 525 a cinco
kilómetros de distancia de Verín (Orense), y,
en una extensión de 30.000 metros cuadrados con capacidad
para los municipios limítrofes o en mancomunidad no
superior a 45.000 habitantes, ubicado en terreno que si en
principio era considerado como Monte en mano común
fue cedido por la Junta Vecinal de Quiroganes el 23 de diciembre
de 1985 al Concello de Verín, quien en sesión
de enero de 1986 aceptó la referida cesión e
inició el correspondiente expediente para el desarrollo
de la actividad indicada indispensable, al ser un servicio
municipal esencial y obligatorio, dada la entidad poblacional
de Verín.
SEGUNDO.-Considerada la actividad mencionada como molesta,
nociva y peligrosa e insalubre, es obvio que de acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 3 y 6 del Reglamento
de 30 noviembre 1961, la Autoridad Municipal sometiera la
construcción e instalación del mismo a las prescripciones
del mismo, y en particular adoptara una serie de medidas correctoras
como ya se habían descrito en el informe que consta
en el expediente administrativo por la Comisión Provincial
del Medio Ambiente de 23 de mayo de 1986, así como
también en parte recogidas por el Ingeniero Industrial
señor G. Q. el 17 de septiembre de 1988, medidas por
otra parte no incoherentes ni contradictorias con las expuestas
en los informes sanitarios y del Aparejador Municipal, en
el que se destaca la necesidad de que las aguas residuales
procedentes de las aguas pluviales sean recogidas a través
de un adecuado sistema de drenaje a un pozo de lixiviados
y tras un rebombeo sean conducidas a la masa de basura, de
tal forma que eviten las posibles repercusiones nocivas a
las entidades rurales más próximas y en especial
al pueblo de Quiroganes sito a un kilómetro de distancia,
así como evitar los posibles malos olores o contaminación
al estar ubicado dicho vertedero al margen y en una zona de
800 metros de la carretera nacional, lo que conllevaría
la adecuada atención a fin de evitar los inconvenientes
expuestos, observando todas y cada una de las medidas correctoras
expuestas.
TERCERO.-Cuestión fundamental y de derecho es
la relativa al respeto o no por parte de la Administración
Autonómica al ámbito competencial del Municipio
recurrido en el ejercicio de su actividad, lo cual nos lleva
a la conclusión que el mismo no ha sido vulnerado ni
menos menoscabado en su integridad, pues es lógico
que tratándose de una actividad molesta e insalubre,
los mismos órganos concurrentes en su decisión
deben observar lo dispuesto en los artículos 29 y 33
del Reglamento de Actividades Molestas por la que junto con
la solicitud de la licencia se adoptaran los sistemas correctores
que propongan utilizar, con expresión de su grado de
eficacia y garantía de seguridad, por lo que siendo
la Comisión Provincial del Medio Ambiente el organismo
colegiado adecuado para emitir un informe el mismo será
vinculante cuando a dichas medidas se refiere quien no se
limita a calificar la actividad solicitada en la licencia
sino también examinar las medidas correctoras propuestas
y su grado de seguridad, devolviendo el Ayuntamiento el expediente
mientras no se hayan cumplido, respetando en todo momento
las atribuciones municipales pero atemporándolas en
el caso de posibles perjuicios al medio ambiental patrimonio
de la Comunidad sin vulnerar con ello el principio de autonomía
Municipal y provincial proclamado en los artículos
137 y 140 de la Constitución.
CUARTO.-Una vez delimitado el ámbito competencial
y teniendo en cuenta la cesión inicial de los vecinos
del pueblo de Queiroganes del Terreno para la instalación
del Vertedero del Municipio de Verín, no es preciso
el requisito que para otros terrenos exigen lo dispuesto en
el artículo 5.5.º de la Ley 42/1975, de 19 noviembre
sobre tratamientos y recogida de los deshechos y residuos
sólidos urbanos, al no tratarse de un terreno sometido
en su adquisición a concurso público, por la
autorización que en su día le fue dada, por
la Junta Vecinal al Ayuntamiento de Verín.
QUINTO.-Resumiendo todo lo actuado se desprende que
tanto por la razón de la actividad (vertedero de alta
densidad) como por el daño que pueda producir (contaminación
de la atmósfera, suelo y subsuelo) no basta el simple
informe del aparejador municipal para determinar e informar
el Concello de Verín sobre legalidad para la concesión
de una licencia definitiva, sino que es preciso el cumplimiento
de acuerdo con el artículo 7.2 del Reglamento del informe
de la Comisión Provincial del Medio Ambiente que haga
cumplir las mismas en beneficio de los pueblos colindantes.
SEXTO.-Que al no existir temeridad ni mala fe en las
partes procesales no se hace especial imposición de
costas en esta instancia a tenor de los artículos 81
y 131 de la Ley Jurisdiccional.
B.- TRIBUNAL SUPREMO:
PRIMERO.-Por la representación del Ayuntamiento
de Verín, apelante en esta instancia como fundamento
de su pretensión revocatoria de la sentencia apelada,
adujo los siguientes motivos: 1.º-Incongruencia de
la sentencia al pronunciarse respecto a la «licencia»
definitiva otorgada por el señor Alcalde con fecha
19 de diciembre de 1988, que no había sido objeto
de la reclamación jurisdiccional y sí la provisional
de 29 de noviembre de 1988, dejando sin efecto la primera
y anulando la segunda, y no haber resuelto las causas de
inadmisibilidad alegadas al contestar el escrito de demanda:
haber efectuado el requerimiento de nulidad de las resoluciones
de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Verín,
y de su Alcalde, la Dirección General de Justicia
y Administración Territorial que no es la Junta de
Galicia, y haber invocado el artículo 65 de la Ley
de Bases de la Administración Local de 2 abril 1985
que se refiere a un control de legalidad por el órgano
de la Comunidad Autónoma, que en este caso se motiva
en exceso por parte del Ayuntamiento al conceder la licencia
para la instalación de un vertedero municipal para
el tratamiento de residuos sólidos de alta densidad,
por lo que el caso se subsume en el artículo 66 de
esa Ley y no en el 65, y haber transcurrido el plazo de
15 días desde la fecha de recepción de las
actas del Ayuntamiento hasta que se recibe el requerimiento
de la Junta el 26 de diciembre de 1988; de lo que dedujo
la Corporación Municipal apelante la infracción
del artículo 43.1 de la Ley Jurisdiccional al no
haberse pronunciado la sentencia respecto a estas causas
de inadmisibilidad y anulado la «licencia» definitiva
no recurrida. 2.º-Infracción de la normativa
constitucional, artículo 140 al coartar la autonomía
municipal aplicando el Decreto de 30 noviembre 1961, sobre
actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas,
competencia municipal que no puede limitarse, sino es en
virtud de una Ley, a cuyo efecto cita la Carta europea de
la Autonomía Local, ratificado por S. M. el Rey,
con uso de la autorización concedida por las Cortes
Generales y publicada en el BOE de 24 de febrero de 1986
para su aplicación en todo el territorio del Estado
en relación con las colectividades a que se refieren
los artículos 140 y 141 de la Constitución.
3.º-Ser innecesaria la licencia de apertura al tratarse
de una obra municipal. 4.º-No haberse infringido el
artículo 5.º de la Ley 19 noviembre 1975 al
haber aprobado la Comisión Provincial de Medio Ambiente
como lugar adecuado para la instalación del «vertedero»
aquel en que se ha construido y viene funcionando. 5.º-No
tener competencia la Comisión Provincial de Medio
Ambiente para imponer ninguna medida correctora o de otra
índole al Ayuntamiento de Verín en la instalación
del vertedero de competencia municipal, e improcedencia
de las irregularidades procedimentales alegadas por la Junta
de Galicia, así como base de naturaleza técnica
respecto a las cuales se han pronunciado los servicios técnicos
municipales en el sentido de que el vertedero ha sido instalado
debidamente; habiéndose aprobado con anterioridad
por la Junta de Galicia el Proyecto elaborado por el Ayuntamiento,
y concedido una subvención para su construcción.
SEGUNDO.-El pronunciamiento de la sentencia apelada
respecto a la «licencia» provisional que no
anula, y el relativo a la definitiva, otorgadas por el señor
Alcalde del Ayuntamiento de Verín deben ser considerados
como Acuerdos de esa autoridad municipal que traen causa
del Acuerdo de la Comisión de Gobierno de fecha 25
noviembre 1988, por el que se aprobó el proyecto
de instalación de un vertedero para el tratamiento
de residuos sólidos, sin que pueda entenderse como
«licencia», en su apreciación de facultad
o permiso para hacer algo el acto de aprobación de
un proyecto de obra pública o el que autoriza el
funcionamiento de un servicio público de competencia
municipal, en este caso la que otorga el artículo
25.2.l) de la Ley de Bases de Régimen Local y la
de la Ley 42/1975, de 19 noviembre; toda vez que la Administración
aprueba una obra pública o la instalación
de un servicio pero no puede concederse una «licencia»
a sí misma, cuestión meramente semántica,
que no excluye que en este caso la normativa aplicable,
el Reglamento citado de 30 noviembre 1961, sea el indicado:
«los depósitos o vertederos tendrán
la consideración de actividad molesta, insalubre,
nociva o peligrosa, y las licencias necesarias para su instalación
se tramitaron de acuerdo con lo previsto en las normas que
regulan dichas actividades y con lo establecido en la presente
Ley», artículo 5.2 de la Ley 19 noviembre 1975;
procediendo sustituir la palabra «licencia»
por acuerdo del órgano municipal competente.
TERCERO.-La problemática suscitada en este
proceso trae causa inmediata del Decreto del señor
Alcalde de Verín de 12 enero 1989 denegando la anulación
de los Acuerdos y «licencias» otorgadas para
la instalación del vertedero para el tratamiento
de residuos sólidos efectuada por el órgano
competente de la Junta de Galicia, que ratificó al
interponer la reclamación contencioso-administrativa,
el de la Dirección General de Justicia y Administración
Territorial; de lo que se infiere que el objeto de la pretensión
jurisdiccional interpuesta por la Junta se refería
tanto a la «licencia» provisional como la definitiva
ya que el requerimiento y su rechazo por el Decreto 12 enero
1989 comprendían a ambas licencias, y por ello resulta
improcedente la incongruencia aducida por la apelante por
este motivo; así como también la inadmisibilidad
por la extemporaneidad del recurso interpuesto con fecha
25 de febrero de 1989, contra el meritado Decreto 12 enero
1989, al no acreditarse que por la Junta de Galicia se efectuó
el requerimiento transcurridos ya los 15 días, que
señala el meritado artículo 65, a partir de
la recepción de los actos impugnados, no habiendo
incurrido tampoco en incongruencia la sentencia recurrida
al no hacer expresa declaración denegatoria de las
causas de inadmisibilidad aducidas al contestar la demanda,
ya que en el fallo de la sentencia se determina implícitamente
su denegación.
CUARTO.-La acción de la Junta de Galicia se
fundó en el artículo 65 y no en el 66 en base
a la legitimación jurídicoprocesal que le
otorga este artículo, sin que la misma afecte a la
autonomía municipal, artículos 137 y 140 de
la Constitución, ni implique un acto de control de
actos de las entidades locales Sentencias del Tribunal Constitucional
214/1989, y de este Tribunal Supremo de 17 julio 1989, que
se pronunció en el sentido de que el requerimiento
regulado en el artículo 65 es meramente potestativo
y su posible irregularidad no tendría encaje en ninguna
de las causas de inadmisibilidad establecidos en el artículo
82 de la Ley Jurisdiccional; cuestión por tanto,
de naturaleza procedimental que en este proceso se suscitó
en base al artículo 65 y no en el 66, ya que el requerimiento
se articuló en supuesto de la infracción del
ordenamiento jurídico de los actos impugnados en
relación con la normativa aplicable, Ley 19 septiembre
1975 y Reglamento 30 noviembre 1961, en particular en el
carácter vinculante del informe de la Comisión
del Medio Ambiente de Orense, según lo dispuesto
en el artículo 7.2 del citado Reglamento que determina
como tal para la autoridad municipal el de las Comisiones
Provinciales de Servicios Técnicos, respecto a la
calificación de las actividades clasificadas que
impliquen la denegación de las licencias o imposición
de las medidas correctoras de las molestas o peligrosas
de la actividad; habiéndose transferido de conformidad
con la competencia que le atribuye el Estatuto de Autonomía
al Gobierno de la Comunidad Gallega la competencia en las
materias reguladas en dicha Ley y Reglamento, y a las Comisiones
Provinciales del Medio Ambiente, los de las Comisiones Provinciales
de Servicios Técnicos; Comisión del Medio
Ambiente que se pronunció en cumplimiento de su obligación
y en base a los dictámenes técnicos requeridos
en relación con el proyecto ultimado de instalación
del Ayuntamiento de Verín y su funcionamiento, sin
que pudiera dadas las conclusiones de dichos técnicos
aprobar el proyecto de vertedero que resultaba contaminante
y con un potencial de peligrosidad para la seguridad de
los vecinos; sin que pueda oponerse a esta realidad la inicial
conformidad de la Junta de Galicia al proyecto del vertedero,
y su colaboración aportando una subvención
del 50% del gasto, ya que con posterioridad y en el trámite
previsto por el Reglamento de 30 noviembre 1961 se advirtieron
los graves defectos de la instalación que es necesaria
para Verín pero no adecuada la instalada.
QUINTO.-La intervención de la Comisión
Provincial del Medio Ambiente y su informe desfavorable
no causaron indefensión al Ayuntamiento de Verín,
que pudo en este proceso debatir la procedencia o improcedencia
de dicho informe al oponerse a la pretensión de nulidad
de los acuerdos impugnados por la Junta de Galicia; debiendo
esta Jurisdicción dilucidar la legalidad del informe
desfavorable en concreto en función de la instalación
y las medias técnicas correctoras y su eficacia en
la protección del medio ambiente y la salubridad
de los vecinos de Verín y de otras localidades próximas;
a cuyo efecto procede afirmar reiterando los argumentos
de la sentencia recurrida, que el informe desfavorable de
la Comisión Provincial del Medio Ambiente de Orense
se halla acertadamente fundado y no contradicho por los
municipales, de los que tampoco se deduce la improcedencia
de las medidas correctoras determinadas por dicha comisión.
SEXTO.-La Junta de Galicia no apeló la sentencia,
por lo que no puede este Tribunal entrar a examinar el particular
por el que se rechaza la pretensión de nulidad de
la «licencia» provisional, que puede incardinarse
en la denominada licencia eventual que para hacer frente
a situaciones imprevistas se contemplan en el artículo
6.º.4 de la Ley 19 septiembre 1975 sobre recogida y
tratamiento de los desechos y residuos sólidos urbanos;
sin perjuicio de que de la provisionalidad, que se deduce
del Fallo de la sentencia recurrida, se termine adoptando
por el Ayuntamiento de Verín las medias correctoras
señaladas en el informe técnico de la Comisión
Provincial del Medio Ambiente de Orense que en el ejercicio
de su competencia incide colaborando, en una actividad clasificada,
en los servicios municipales en aras del exigible interés
público que en este caso además excede del
municipal por afectar a otras localidades.
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RESOLUCIÓN
SEPTIMO.-Por lo expuesto y en virtud de la doctrina
a que se contrae la Sentencia de este Tribunal de 25 mayo
1988 y las que en ella se consignan procede desestimar el
recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie
temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas,
según lo dispuesto en el artículo 131 de la
Ley reguladora de esta Jurisdicción.
