VI.87. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Tercera)
Sentencia de 2 de diciembre de 1994
Ponente: P. J. Yagüe Gil
Materia: ESPACIOS NATURALES. INTERÉS PAISAJÍSTICO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Consejo de Ministros acordó declarar de utilidad
pública la línea de transporte de energía
eléctrica (conducción aérea) a 380
kV de Aragón a Cazoril en el tramo que discurre por
territorio español. Este acuerdo es recurrido por
varios Ayuntamientos de Huesca. El Tribunal Supremo desestima
el recurso contencioso-administrativo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo
el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 17 enero 1989
(cuya publicación en el «Boletín Oficial
del Estado» de fecha 25 de febrero de 1989 fue ordenada
por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio
de Industria y Energía de fecha 23 de febrero de
1989), por el cual se declaró de utilidad pública
la línea de transporte de energía eléctrica
a 380 kV Aragón-Cazaril en su tramo que discurre
por territorio español y cuyo establecimiento fue
autorizado por Resolución de 20 octubre 1986, de
la Dirección General de la Energía del Ministerio
de Industria y Energía; acuerdo del Consejo de Ministros
que fue confirmado presuntamente en reposición.
2. El trazado de una línea de conducción
aérea de energía eléctrica se aprueba
cuando se autoriza la instalación eléctrica,
y no cuando se declara su utilidad pública, pues
así se deduce del artículo 8.2.A.a) del Decreto
2617/1966, de 20 octubre, sobre autorización de instalaciones
eléctricas, a cuyo tenor en la Memoria que, formando
parte del anteproyecto, ha de acompañarse a la instancia,
deberá especificarse el «origen, recorrido
y fin de la línea de transporte», expresión
aclarada en la Exposición de Motivos en el sentido
de que la autorización tiene un contenido genérico,
que luego se concretará con los problemas de la localización
particularizada de las instalaciones en una fase posterior
de desarrollo y ejecución del proyecto. Es decir,
después del otorgamiento de la autorización
lo único que queda por resolver es «la localización
particularizada» de las instalaciones, la cual, decidido
ya el origen, el recorrido y el fin de la misma, sólo
puede referirse a la determinación del emplazamiento
concreto sobre el terreno de los puntos de apoyo de la línea.
No otra cosa quiso decir la Dirección General de
Energía en su Resolución de 20 octubre 1986
(cuando otorgó la autorización de la línea),
al decir que la «ubicación exacta sobre el
terreno se recogerá en el proyecto de ejecución»,
expresión que, erróneamente, la parte actora
interpreta como una reserva sobre la decisión definitiva
del trazado (página 5 de su escrito de conclusiones),
siendo así que, como hemos explicado, la reserva
puede sólo referirse a la determinación del
emplazamiento concreto sobre el terreno de los puntos de
apoyo de la línea.
3. La alegación que, con base en esos argumentos,
hace el señor Abogado del Estado sobre existencia
de acto consentido en lo referente a la aprobación
del origen, del recorrido y del fin de la línea eléctrica,
no le impide contestar puntual y cumplidamente sobre todos
y cada uno de los argumentos esgrimidos por las entidades
actoras en su demanda, sin solicitar la inadmisibilidad
del recurso, y por eso habremos nosotros de examinarlos
a continuación, si bien desde ahora anunciamos ya
su rechazo y la consiguiente desestimación del recurso
contencioso-administrativo.
4. El primer argumento esgrimido en la demanda encierra
en realidad tres distintos, ninguno de los cuales puede
prosperar. Todos ellos se conectan con la circunstancia
de que la línea eléctrica de que se trata
ha de atravesar, según el trazado aprobado, el Valle
de Gistau, que está declarado paraje pintoresco por
Decreto 907/1976, de 18 marzo (BOE, de 29 de abril de 1976).
5. En primer lugar se dice que el acto recurrido ha violado
el artículo 22.1 de la Ley de Patrimonio Histórico
Español de 25 junio 1985, por cuanto la instalación
de la línea de transporte de energía eléctrica
no ha sido autorizada por la Administración competente
desde el punto de vista de la legislación sectorial
del Patrimonio Histórico Español, que resulta
ser la Comunidad Autónoma de Aragón. Este
argumento es equivocado, porque la parte actora aplica el
citado artículo 22.1 al caso de autos mediante una
asimilación indebida del concepto de «paraje
pintoresco» a los conceptos de «sitios históricos»
y «zonas arqueológicas». Sin embargo,
de la disposición transitoria 8.ª de la Ley
(que dice que los parajes pintorescos conservarán
la condición de Bienes de Interés Cultural),
no se puede deducir esa equiparación. Como dice el
señor Abogado del Estado, el género son los
Bienes de Interés Cultural (artículo 14.2
de la Ley), y las especies son los Monumentos, los Jardines,
los Conjuntos y Sitios Históricos, las Zonas Arqueológicas
y también los Parajes Pintorescos. Y de ello se deduce
que las normas establecidas por la Ley para una clase de
bienes (los Sitios Históricos y las Zonas Arqueológicas)
no pueden sin más aplicarse al género (Bienes
de Interés Cultural), antes al contrario, debemos
concluir que las especialidades para un tipo de Bienes son
propias y específicas de ese tipo, y no de otro.
Y, en conclusión, que el artículo 22 de la
Ley 16/1985 (en cuanto ordena que cualquier obra o remoción
del terreno que se proyecte realizar en un Sitio Histórico
o en una Zona Arqueológica declarados Bienes de Interés
Cultural deberá ser autorizada por la Administración
competente para la protección de dichos bienes) no
es aplicable a los parajes pintorescos.
6. En segundo lugar se dice que el acto recurrido viola
el artículo 36.2 de la Ley 16/1985, de 25 junio,
que prohíbe los usos que pongan en peligro los valores
que aconsejan la conservación de los parajes pintorescos,
como bienes de interés cultural. Sin embargo, la
colocación de un tendido eléctrico (procurando
un conveniente camuflaje a media ladera, tal como se expresa
en el Estudio de Impacto Ambiental del año 1989 presentado
en la pieza de suspensión) no hace peligrar, según
la Ley, el paraje pintoresco, como lo pone de relieve el
hecho de que la colocación de «cables, antenas
y conducciones aparentes» está expresamente
prohibida en los Jardines Históricos y en los Monumentos
(artículo 19.3 de la Ley 16/1985) así como
en las Zonas Arqueológicas (artículo 22.2
de la misma), pero no en el resto de los Bienes de Interés
Cultural, entre ellos en los parajes pintorescos. Lleva
razón el señor Abogado del Estado cuando afirma
que no hay una prohibición expresa que proteja los
paisajes pintorescos contra los acuerdos de declaración
de utilidad pública como el aquí impugnado,
y en este sentido es en el que hay que entender la afirmación
del acuerdo del Consejo de Ministros de que «el trazado
autorizado no conculca ninguna disposición de declaración
de zona legalmente protegida».
7. Dentro de este primer argumento global, se alega en
último lugar que el acto recurrido viola el artículo
9.2 de la Ley de Expropiaciones Eléctricas 10/1966,
de 18 marzo, a cuyo tenor cuando el establecimiento de la
instalación eléctrica afecte a «parajes
pintorescos» se recabará el informe previsto
en el artículo 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
es decir, del Centro o Departamento «a quien competa
algún género de intervención en el
asunto», que en este caso era la Diputación
General de Aragón, en razón de las competencias
que le han sido transferidas en materia de Patrimonio Histórico
Artístico -artículo 36.1.g) del Estatuto de
Autonomía de Aragón de 10 agosto 1982 y Real
Decreto de transferencias de 5 octubre 1983-, informe que
no fue solicitado. Pero tampoco aceptaremos este argumento,
por las siguientes razones: a) La Diputación General
de Aragón tuvo conocimiento del expediente, como
lo demuestran los siguientes hechos: 1.º) El Servicio
Provincial de Carreteras de la Diputación General
de Aragón autorizó dos pasos de la línea
eléctrica por sendas carreteras, la C-221 y la C-230,
tal como obra al folio 45 del Expediente. 2.º) El Servicio
Provincial de Agricultura de Huesca, de la Diputación
General de Aragón informó con fecha 3 de enero
de 1986 que no existía inconveniente para la declaración
de utilidad pública de las instalaciones eléctricas
correspondientes a los cruzamientos en Aldea de Cinca y
San Miguel de Cinca (folio 144). 3.º) Pero además,
las actuaciones administrativas se tramitaron públicamente,
pues hubo período de información pública,
anuncios en los periódicos de Teruel, Zaragoza y
Huesca, y anuncios no sólo en el «Boletín
Oficial del Estado» de fecha 20 de noviembre de 1985
(folio 30), sino en los «Boletines Oficiales»
de las tres provincias, Teruel (folio 12), Zaragoza (folio
31) y Huesca (folio 104). Estos datos hacen que esta Sala
del Tribunal Supremo concluya que la Diputación General
de Aragón (que es un organismo público y no
una entidad particular) conocía, o, en todo caso,
debió conocer si hubiera utilizado la más
mínima diligencia, la existencia del expediente que
nos ocupa (del mismo modo que conoce la existencia de este
proceso contencioso-administrativo, puesto que ha enviado
determinados oficios que le han sido requeridos en período
de prueba), y, en consecuencia, el carácter antiformalista
de la propia Ley de Procedimiento Administrativo no permite
anular un acto por no haberse requerido informe de una Corporación
pública que pudo espontáneamente emitirlo
y voluntariamente no lo hizo. b) En segundo lugar, y en
todo caso, la falta del informe de la Diputación
General de Aragón no constituye un supuesto de nulidad
del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo
aquí aplicable, dado que no se ha prescindido (y
basta para ello ver el expediente administrativo) total
y absolutamente del procedimiento legalmente establecido;
en todo caso, el vicio sería un vicio de anulabilidad,
del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
que en este caso no debe acarrear la invalidez del acto
administrativo, puesto que ni ha producido indefensión
ni ha privado a éste de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin.
8. Como segundo argumento general se dice en la demanda
que en el expediente administrativo no se ha hecho Estudio
de Impacto Ambiental, y debería haberse hecho aunque
no lo exija el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 30
junio [que incorporó al Derecho español la
Directiva 85/337/CEE, de 27 junio 1985], el cual, precisamente
por no exigirlo en su Anexo, es contrario al artículo
45 de la Constitución Española, solicitándose
por las Corporaciones actoras de este Tribunal Supremo el
planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.
El argumento es equivocado, ya que: 1.º) El estudio
de Impacto Ambiental se hizo en abril de 1989, ha sido presentado
en la pieza de suspensión y este Tribunal Supremo
lo tiene a la vista. Se trata de un profundo estudio que
consta de Memoria, Planos y Fotografías, un informe
sobre las medidas correctoras (cautelares en el proyecto,
en la construcción y medidas correctoras en suelo
y vegetación, fauna, paisaje y socioeconomía)
y seguimiento de esas medidas; consta también de
otro informe sobre la viabilidad o inviabilidad de la existencia
de otras alternativas en el trazado de la línea a
su paso por el valle de Gistau, con especial énfasis
en la alternativa de refuerzos por el Este y por el Oeste,
y, finalmente un estudio sobre la importancia de la línea
Aragón-Cazaril para el sistema Eléctrico Nacional.
Dicho Estudio de Impacto Ambiental ha sido realizado por
la entidad «Intrade, SA», y no puede ser descalificado
por el mero hecho de ser posterior al acuerdo del Consejo
de Ministros aquí impugnado, ya que el informe se
refiere a datos geográficos y medioambientales que,
en cuanto objetivos, son manejables en cualquier momento
e ilustran la decisión administrativa tomada. 2.º)
Pero, además, el Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 30 junio, no exige tal Estudio de Impacto Ambiental para
las líneas de transporte aéreo de energía
eléctrica. En efecto, la actividad de transporte
de energía eléctrica mediante líneas
aéreas se contempla en el Anexo II (número
3, letra b) de la Directiva 85/337/CEE, de 27 junio 1985,
relativa a la evaluación de las repercusiones de
determinados proyectos públicos y privados sobre
el medio ambiente. Ese Anexo II hace referencia a los proyectos
contemplados en el apartado 2 del artículo 4, es
decir, a aquellos que han de someterse a una evaluación
de impacto ambiental sólo cuando los Estados miembros
consideren que sus características lo exijan. Pues
bien, el Gobierno Español, haciendo uso de la potestad
que le confirió la Ley 47/1985, de 27 diciembre,
de Bases de Delegación al Gobierno para la aplicación
del Derecho de las Comunidades Europeas, publicó
el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, en cuyo
Anexo se enumeran los proyectos que deben someterse a una
evaluación de impacto ambiental, entre los que no
están los de transporte aéreo de energía
eléctrica. Ante cuya evidencia la parte actora solicita
que este Tribunal Supremo plantee cuestión de inconstitucionalidad
de dicho Real Decreto, porque (en su opinión), al
no incluir los proyectos como el que nos ocupa entre los
necesitados de evaluación de impacto ambiental, ha
violado el artículo 45 de la Constitución
Española. No compartimos ese argumento. El Tribunal
Constitucional [en Sentencia 64/1982, de 4 noviembre], ha
declarado que la Constitución, además de la
defensa y restauración del medio ambiente «impone
asimismo el deber de atender al desarrollo de todos los
sectores económicos (artículo 130.1), y ese
desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora;
la conclusión que se deduce del examen de los preceptos
constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la
forma que en cada caso decida el legislador competente la
protección de ambos bienes constitucionales: el medio
ambiente y el desarrollo económico». Si el
Gobierno, por encargo del Legislador (pues el Real Decreto
Legislativo 1302/1986 tiene rango de Ley) ha estimado que,
en el marco de la libertad otorgada por la Directiva 85/337/CEE,
la actividad de transporte aéreo de energía
eléctrica, por sus características y su naturaleza,
no exige la realización previa de un Estudio de Impacto
Ambiental, ni la opinión de las entidades recurrentes
ni la de esta Sala debe prevalecer frente a esa decisión
del Gobierno adoptada por delegación del poder legislativo,
que se incluye en la legítima libertad de la potestad
política.
9. Como tercer argumento general exponen las Corporaciones
recurrentes que el acto recurrido ha infringido también
la legislación de Montes, y, en concreto, el artículo
2.1 de la Ley de Montes de 8 junio 1957, a cuyo tenor la
expropiación forzosa de los de utilidad pública
sólo está permitida por obras y trabajos cuyo
interés general prevalezca sobre la utilidad pública
de los montes afectados, precisando que la indicada preferencia
se sustanciará en expediente separado en el que será
oído el Ministerio de Agricultura, lo que no se ha
hecho en el presente caso, a pesar de que la línea
eléctrica de que se trata ha de atravesar, según
el trazado aprobado, los Montes de Utilidad Pública
números 78 y 112 de la Provincia de Huesca. La propia
parte actora halla respuesta a este argumento en el artículo
10.3 de la Ley 10/1966, de 18 marzo, de Expropiación
Forzosa y Sanciones en materia de instalaciones eléctricas,
que prescribe que «para la imposición de servidumbre
de paso sobre (...) montes de utilidad pública no
será necesario cumplir lo dispuesto sobre imposición
de gravámenes (...) en la Ley de Montes». Pero
concluye que este precepto de la Ley 10/1966 no se refiere
al artículo 2.1 de la Ley de Montes, sino a los trámites
de sus artículos 16 y siguientes, sobre servidumbres
y otros derechos reales. Este argumento de la parte actora
es equivocado. Los Montes de utilidad pública números
78 y 112 de los de la provincia de Huesca no van a ser enajenados
(que es el supuesto al que se refiere el artículo
2.1 de la Ley de Montes, y así se deduce de la misma
letra del precepto, que habla de expropiación forzosa
como de un caso de enajenación), sino que sobre ellos
se va a imponer una servidumbre de paso, tal como las define
el artículo 4.1 de la Ley 10/1966, a cuyo tenor «la
servidumbre de paso aéreo de energía eléctrica
comprende, además del vuelo sobre el predio sirviente,
el establecimiento de postes, torres o apoyos fijos para
la sustentación de los cables conductores de energía».
Se trata, por lo tanto, de cuestiones distintas, una, la
enajenación o expropiación forzosa de un monte
de utilidad pública (que cambia de titular), y otra,
el establecimiento sobre ese mismo monte (que no cambia
de titular) de una servidumbre de paso de energía
eléctrica. Este último es el caso que nos
ocupa (y no el primero), para el cual el artículo
10.3 de la Ley 10/1966 exime de las formalidades que prevé
la Ley de Montes en sus artículos 16 y siguientes.
10. En último lugar, la parte actora estima que
el acto recurrido ha violado el artículo 1.2 de la
Ley 49/1984, de 26 diciembre, que exige que las modificaciones
del alcance de la red de alta tensión determinada
en su anexo se hagan mediante Real Decreto. En el presente
caso (se dice) en el anexo VIII de esa Ley se señala
para el tramo de la red Aragón-Frontera francesa
una línea de 237 km, mientras que en el trazado aprobado
administrativamente la línea tiene una longitud de
192 kilómetros, lo que significa una modificación
de 45 km, que se ha hecho sin utilizar la forma de Real
Decreto. Tampoco aceptaremos este argumento. El artículo
1.2 de la Ley 49/1984 exige Real Decreto para modificar
«el alcance de la actual red de alta tensión».
Pero ocurre que de los nuevos tramos citados en el anexo
VIII lo único que forma parte de la red de alta tensión
(como expresamente se dice en él) son «las
posiciones inicial y final» (es decir, Aragón
y Frontera francesa), pero no el número de circuitos
ni los kilómetros de línea o de circuitos,
los cuales, por eso mismo, podían ser modificados
sin los requisitos del artículo 1.2 tan citado.
11. En consecuencia, no siendo atendibles los argumentos
expuestos por las Corporaciones recurrentes contra el acuerdo
del Consejo de Ministros impugnado, es procedente la desestimación
del recurso contencioso-administrativo.
12. No existen razones que aconsejen una condena en costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, EL TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
