VI.60. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Séptima)
Sentencia de 9 de noviembre de 1993
Ponente: G. Lescure Martín
Materia: FAUNA. CAZA. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Contra Sanción interpuesta por Resolución
del Director de la Agencia para Medio Ambiente y la Naturaleza
de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,
de fecha 4 de julio de 1990, por utilización no autorizada
de cebos y sustancias venenosas, prohibición del
ejercicio de la caza y anulación de la declaración
de coto privado de caza, se interpone Recurso Contencioso
Administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
Por Sentencia de fecha 26 de diciembre de 1990 de la
citada Sala se confirma la Resolución impugnada.
Contra la citada Sentencia interpone recurso de apelación
el actor ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo
interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 diciembre,
de Protección jurisdiccional de los Derechos Fundamentales
de la Persona, contra Resolución del Director de
la Agencia para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,
de fecha 4-7-1990, por la que se impusieron al hoy apelante
las siguientes sanciones: 1.-Multa de diez millones de pesetas,
por infracción grave del art. 7.º, ap. 1.a),
en relación al núm. 7 del Anexo III.A del
Real Decreto 1095/1989, de 8 septiembre, que desarrolla
la Ley 4/1989, de 27 marzo, de Conservación de los
Espacios Naturales y de la Flora y Fauna silvestres, por
utilización no autorizada de cebos y sustancias venenosas.
2.-Prohibición del ejercicio de la caza durante un
plazo de diez años, en cumplimiento y conforme al
art. 39.2 párrafo segundo, de la Ley 4/1989, de 27
marzo, de Conservación de las Especies Naturales
y de la Flora y Fauna silvestres. 3.-Anulación de
la declaración del coto privado de caza MU-10007,
denominado «L. C. de A.», y cuyo titular es
el infractor, en cumplimiento y conforme al art. 48.1, aps.
5 y 6 del Reglamento de la Ley de Caza aprobado por Decreto
506/1971, de 25 marzo. 4.-La destrucción de los artificios
de uso ilegal empleados por el infractor, en cumplimiento
y conforme al art. 50.4 del citado Reglamento de la Ley
de Caza. Estas sanciones responden a las infracciones administrativas
que la resolución impugnada considera probadas en
los siguientes términos: «a) Se ha incurrido
en falta grave del art. 7.º, ap. 1.a), del Real Decreto
1095/1989, de 8 septiembre, por el que se declaran las especies
objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección,
al utilizar sin autorización cebos y sustancias venenosas,
como método de caza, e incluido en el núm.
7 de su Anexo III.A; y que conforme al art. 3.º1 de
dicho Real Decreto se considera procedimiento masivo y no
selectivo prohibido para la captura o muerte de animales,
en aplicación del art. 34.a) de la Ley 4/1989, de
27 marzo, de Conservación de los Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna silvestres.-b) Se ha incurrido en
infracción leve del art. 7.º, último
párrafo del Real Decreto 1095/1989, de 8 septiembre,
al utilizar sin autorización, como procedimiento
de caza, trampas y cepos, en relación al núm.
1 de su Anexo III.A; y que según el art. 3.º1
de esta disposición, en aplicación del art.
34.a) de la Ley 4/1989, de 27 marzo, se considera dicho
método de carácter masivo y no selectivo,
prohibido para la captura o muerte de animales.-c) Se ha
incurrido en infracciones graves del art. 48.1 del Reglamento
de la Ley de Caza, aprobado por Decreto 506/1971, de 25
marzo, consistentes en el aprovechamiento abusivo y desordenado
de las especies existentes en el coto de caza (ap. 5), cercar
sin conocimiento de la Agencia Regional para el Medio Ambiente
y la Naturaleza terrenos que formaban parte de un coto de
caza ya establecido (ap. 6), e impedir a los Agentes de
la Autoridad dependientes de la citada Agencia el acceso
al terreno rural cercado (ap. 10)».
Frente al fallo desestimatorio de la Sala de la Jurisdicción
de Murcia, se alza el apelante insistiendo en la vulneración
de los arts. 14, 24 y 25.1 de la Constitución, cuya
infracción se alegaba en la demanda.
2. Considera el apelante lesionado el principio constitucional
de igualdad al haberle sancionado la comunidad autónoma
de Murcia con multa de diez millones de pesetas por la utilización
no autorizada de cebos y sustancias venenosas, cuando para
los mismos hechos la sanción prevista en la Ley de
Caza de 1970 y su Reglamento de 1971 consiste en multa de
2.000 a 3.500 ptas., y de 25.000 a 50.000 ptas. en la Ley
Regional Vasca 1/1989, de 13 abril, sobre infracciones administrativas
en materia de caza y pesca fluvial, desigualdad de trato
que, a su juicio, no puede ampararse en la configuración
autonómica del Estado, pues señala que la
STC 87/1985, de 16 junio, admite que las Comunidades Autónomas
puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando,
teniendo competencia sobre la materia, «no introduzcan
divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido
respecto del régimen jurídico aplicable en
otras partes del territorio», que es lo que, a su
entender, sucede en el presente caso.
No podemos aceptar este razonamiento, pues la Comunidad
Autónoma de Murcia no ha hecho uso de ninguna normativa
sancionadora autonómica, sino que se ha limitado
a aplicar la contenida, con caracter básico, en la
Ley estatal 4/1989, de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, si bien con
la colaboración de su reglamento. Cuestión
distinta será la relativa a si los hechos debieran
haber sido calificados no con arreglo a la legislación
estatal sobre protección del medio ambiente, sino
conforme a la legislación reguladora de la caza,
estatal o autonómica [en el presente caso estatal,
pues si bien ha asumido la Comunidad Autónoma de
Murcia la competencia sobre la caza -art. 10.h) de su Estatuto,
en relación con el art. 148.1.11.ª-, no ha hecho
uso aún de su facultad legislativa], pero ello sería
materia de legalidad ordinaria y, por tanto, ajena al ámbito
de este proceso especial.
No se ofrece, pues, un término válido de
comprobación, ya que el apelante maneja, comparándolas,
normativas distintas que operan en diferentes planos jurídicos:
protección del medio ambiente, de un lado, y regulación
de la caza, por otro, cuyos puntos de contacto podrán
dar lugar, en su caso, a otras cuestiones ajenas a los fines
de este proceso, pero que no pueden servir para la apreciación
de una supuesta desigualdad, por tratarse de ordenamientos
de distinto carácter y diferente finalidad.
3. Distinta suerte deben seguir las infracciones los arts.
24 y 25.1 de la Constitución, en relación
a la sanción de anulación del coto de caza,
y del segundo de dichos preceptos constitucionales respecto
de la multa de diez millones de pesetas, alegadas en la
instancia y reiteradas en la apelación.
Comenzando por el examen de la relevancia constitucional
de la primera de las mencionadas sanciones, la anulación
del coto de caza aparece impuesta en la resolución
recurrida «en cumplimiento y conforme al art. 48.1,
aps. 5 y 6, del Reglamento de la Ley de Caza, aprobado por
Decreto 506/1971, de 25 marzo».
Dicho precepto reglamentario tipifica como infracciones
graves, sancionadas con multa de 3.500 a 5.000 ptas., por
lo que aquí interesa, las siguientes conductas.
El aprovechamiento abusivo y desordenado de las especies
existentes en un coto de caza (ap. 5 y cercar, sin conocimiento
del Servicio, terrenos que formen parte de un coto de caza
ya establecido, cuando estos terrenos hayan sido aportados
voluntariamente y en tanto conserven su condición
de acotados (ap. 6); disponiendo en ambos casos que la infracción
puede llevar consigo la anulación de la declaración
de acotado.
Por consiguiente, la anulación del coto de caza
figura como sanción complementaria a la que de multa
que corresponda para cada una de las infracciones graves
indicadas.
Sin embargo, lo cierto es que en la parte dispositiva de
la resolución recurrida, no obstante apreciarse en
su motivación la concurrencia de hechos constitutivos
de las infracciones graves previstas en los citados aps.
5 y 6 del art. 48.1 del Decreto 506/1971, así como
en el ap. 10 (impedir a la Autoridad o sus Agentes el acceso
a los terrenos rurales cercados), se omite el pronunciamiento
sancionador de estas tres infracciones graves y la consiguiente
imposición de las correspondientes sanciones económicas,
acordándose únicamente la anulación
del coto de caza, se dice, «en cumplimiento y conforme
al art. 48.1, aps. 5 y 6 del Reglamento de la Ley de Caza».
Esto es, se impone una sanción complementaria sin
el título de imputación que la respalde, que
en este caso debería haber consistido en la sanción
de, al menos, una de las dos infracciones graves que la
pueden llevar aparejada, con la imposición de la
sanción económica correspondiente, perfectamente
compatible con la multa de diez millones de pesetas, al
tratarse de hechos diferentes, lo que, supone la vulneración
del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 de
la Constitución, toda vez que sin haberse sancionado
la infracción con la imposición de la sanción
correspondiente -multa de 3.500 a 5.000 ptas. según
previene el art. 48.1 del Reglamento de la Ley de Caza-,
se aplica una sanción complementaria no preceptiva
que carece así, como hemos indicado, del necesario
título de imputación. Y en cuanto a la pretendida
infracción del art. 24 de la Constitución,
aunque su examen resulte innecesario, no cabe desconocer
la ausencia en el expediente de actividad probatoria específicamente
encaminada a acreditar la concurrencia de los elementos
constitutivos de los tipos disciplinarios que eventualmente
hubieran podido sustentar la sanción de anulación
del coto privado, no obstante haberse acordado la incoación
del oportuno expediente de anulación, sin que, por
otra parte, el Instructor accediera a la prueba pericial
propuesta por el expedientado acerca de la densidad y aprovechamiento
del coto, quedando así de manifiesto la incompatibilidad
que ofrecería el reproche disciplinario con las exigencias
del precepto constitucional.
4. Se alega, por último, la infracción del
art. 25.1 de la Constitución con relación
a la sanción del multa de diez millones de pesetas,
por falta de cobertura legal del texto reglamentario en
que se funda su imposición.
Según doctrina jurisprudencial consolidada, el art.
25.1 de la Constitución incorpora, extendiéndola
incluso al ordenamiento sancionador administrativo, la regla
«nullum crimen, nulla poena sine lege», al repertorio
de los derechos públicos subjetivos, de cuya regla
se sigue la necesidad, no sólo de la definición
legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también
el establecimiento de la correspondencia necesaria entre
aquéllos y éstas, que puede dejar márgenes
más o menos amplios a la discrecionalidad judicial
o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada
por entero a ella (SSTC 42/1987, 207/1990 y 41/1991; y SSTS
de 4 y 29 febrero y 28 octubre 1992).
En la indicada línea jurisprudencial, el art. 129
de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, establece que «sólo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones
por una Ley» y que «las infracciones administrativas
se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy
graves», añadiendo que «únicamente
por la comisión de infracciones administrativas podrán
imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas
por la Ley». En el presente caso, se impone la sanción
de multa de diez millones de pesetas, por infracción
grave del art. 7.º, apartado 1.a), en relación
al núm. 7 del anexo III.A. del Real Decreto 1095/1989,
de 8 septiembre, que desarrolla la Ley 4/1989, de 27 marzo,
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres, por utilización no autorizada
de cebos y sustancias venenosas.
El art. 7.º 1.a) del Real Decreto 1095/1989 establece
que de conformidad con lo previsto en el título VI
de la Ley 4/1989, se consideraran infracciones graves la
utilización no autorizada de los métodos descritos
en los núms...7... del Anexo III.A..., en cuyo Anexo
y número se relacionan, entre los procedimientos
prohibidos para la captura de animales incluidos en las
especies cinegéticas «todo tipo de cebos, gases
o sustancias venenosas...».
La sentencia apelada declara que el indicado texto reglamentario
no carece de cobertura legal, ni por consiguiente vulnera
el art. 25.1 de la Constitución, entendiendo que,
en cuanto a la infracción principal de que se trata,
ha sido dictado en desarrollo del art. 34.a) de la Ley 4/1989,
que dispone que «salvo en las circunstancias y condiciones
del art. 28.2... quedan prohibidas la tenencia, utilización
.... de todos los procedimientos... para la captura o muerte
de animales, en particular venenos o trampas...».
Sin embargo, ello no es bastante para entender cumplidas
las exigencias del principio constitucional de legalidad,
pues aunque se entendiera respetada la reserva legal en
la definición del ilícito, a pesar de que
no figura en el repertorio de infracciones que se describen
en el art. 38 de la citada Ley, a no ser que se considere
incluida en el apartado decimotercero que tipifica como
infracción el incumplimiento de los requisitos, obligaciones
o prohibiciones establecidas en la propia Ley, se trataría
de una infracción no clasificada por la Ley en leve,
menos grave, grave o muy grave, según resulta del
art. 39 de la misma que, si bien señala las multas
con que serán sancionadas las infracciones según
su gravedad -por lo que aquí interesa, de 1.000.001
a 10.000.000 de pesetas, las infracciones graves-, se limita
a calificar como muy graves a tres de las infracciones definidas
en el artículo anterior, estableciendo en cuanto
a las demás los criterios para su calificación,
de donde resulta que la calificación como grave de
la infracción consistente en la utilización
no autorizada de cebos y sustancias venenosas, y el consiguiente
señalamiento de la multa a imponer, no se han hecho
por la Ley, sino por el Reglamento, en clara vulneración
del art. 25.1 de la Constitución, con arreglo al
cual, como se ha dicho, no sólo debe figurar en la
Ley la definición de los ilícitos y de las
sanciones, sino también el establecimiento de la
correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas.
Por consiguiente, ha de concluirse que la sanción
de multa impuesta al hoy apelante no tiene la cobertura
legal exigida por el art. 25.1 de la Constitución,
pues como se ha indicado dicha sanción se determina
por el art.7.º 1.a), en relación al núm.
7 del Anexo III.A. del Real Decreto 1095/1989, de 8 septiembre,
norma esta que al no tener cobertura legal habilitante para
tipificar la sanción correspondiente a la infracción
y ser postconstitucional, deviene en nula e inoperante a
efectos sancionadores por no guardar las prescripciones
exigidas por el art. 25.1 de la Constitución.
5. Por lo expuesto, apreciadas las infracciones constitucionales
de que se deja hecho mérito, procede dejar también
sin efecto la prohibición del ejercicio de la caza
por plazo de diez años accesoria de la sanción
de multa, así como el comiso de los artificios de
uso ilegal empleados por el infractor, con la estimación
del recurso de apelación interpuesto y la revocación
de la sentencia y, con ella, la estimación del recurso
contencioso-administrativo articulado por el señor
P. C. y anulación de la resolución administrativa
que es objeto de impugnación.
6. Procede imponer las costas de primera instancia a la
Administración demandada, conforme a lo dispuesto
en el art. 10.3 de la Ley 62/1978, sin hacer especial declaración
sobre las costas causadas en la apelación.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Revocar la Sentencia de instancia, declarando nula y no
ajustada a Derecho la Resolución del Director de
la Agencia Regional para el Medio Ambiente y Naturaleza
de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
