VI.59. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Sexta)
Sentencia de 25 de mayo de 1993
Ponente: J. Sánchez-Andrade y Sal
Materia: ESPACIOS NATURALES. EXPROPIACIÓN. PROPIEDAD
PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Por acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de septiembre
de 1984, publicado bajo la forma del Real Decreto 2198/1986
en el B.O.E. de fecha 23 de octubre de 1986, se procede
a la declaración de urgente ocupación de la
finca denominada «Zona Este del Lote Poniente del
antiguo caserío que fue de la finca Coto del Palacio
Doñana en el término municipal de Almonte
(Huelva)».
Por la representación de Dª Mª Dolores,
Dª Rocío y Dª Fátima N.E. se interpuso
el correspondiente Recurso Contencioso Administrativo, contra
la desestimación por silencio administrativo del
recurso de reposición en su nombre interpuesto frente
al anterior acuerdo.
Dicha Desestimación prevista fue con posterioridad
expresamente denegada por Acuerdo del Consejo de Ministros,
en su reunión de fecha 16 de octubre de 1987. El
recurso interpuesto se funda básicamente en la no
existencia ni motivo que justifique el excepcional procedimiento
autorizado por el artículo 52 de la Ley de Expropiación
Forzosa.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Por la representación de doña M.ª
Dolores, doña Rocío y doña Fátima
N. E. se interpuso el recurso contencioso-administrativo
que se enjuicia, contra la desestimación por silencio
administrativo del recurso de reposición en su nombre
interpuesto, frente a la declaración de urgente ocupación
de la finca denominada «Zona Este del Lote Poniente
del antiguo caserío que fue de la finca Coto del
Palacio Doñana en el Término de Almonte, Huelva»,
acordada por el Consejo de Ministros en 19-9-1984, acuerdo
publicado bajo la forma del Real Decreto 2198/1986 en el
BOE de fecha 23-10-1986, desestimación presunta posteriormente
expresamente denegada por Acuerdo del Consejo de Ministros
adoptado en su reunión de 16-10-1987; instándose
en el suplico de la demanda rectora del recurso se declare
improcedente la urgente ocupación decidida por el
Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre y la de los sucesivos
actos administrativos dependientes de la misma en el procedimiento
expropiatorio, pretensión que se basa en que no existen
razones ni motivos que justifiquen el excepcional procedimiento
autorizado por el art. 52 de la Ley de Expropiación
Forzosa para la expropiación de la finca de referencia,
dado que las causas en que la Administración basa
la adopción de tal medida, albergar los investigadores
y personal científico que desarrollan las actividades
en el Parque de Doñana y la conservación y
protección de la fauna, flora y estructura funcional
de los ecosistemas del Parque carecen de entidad para declarar
procedente la urgente ocupación de la finca de referencia.
2. Esta Sala mayoritariamente en su S. 24-5-1993, dictada
en recurso análogo al que nos ocupa, en el que se
postulaba la nulidad del Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre
que ordena la expropiación de los bienes que indica,
su tramitación por el procedimiento de urgencia,
y la necesidad de ocupación, declaró nulos
y sin efecto alguno, por ser contrarios a Derecho, el Real
Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, por el que se declaró
de urgencia la ocupación de una finca necesaria para
el cumplimiento de los fines encomendados al Consejo Superior
de Investigaciones Científicas en el ámbito
del Parque Nacional de Doñana, así como el
Acuerdo del Consejo de Ministros de 16-10-1987 que desestimó
los recursos de reposición promovidos contra dicho
Real Decreto; declaración que se produjo en base
a los siguientes fundamentos jurídicos...: La necesidad
de la Administración, que le faculta para privar
coactivamente de los bienes de su propiedad a los particulares,
pagando siempre la justa indemnización, está
íntimamente conectada al fin determinante de la expropiación.
Así lo establece el inciso primero del art. 15 de
la Ley de Expropiación Forzosa, de 16-12-1954, según
el cual: «Declarada la utilidad pública o el
interés social, la Administración resolverá
sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir
los derechos que sean estrictamente indispensables para
el fin de la Expropiación». Es decir, es la
finalidad de la expropiación -o «causa expropiandi»-
la que justifica que la Administración pueda utilizar
el instituto expropiatorio respecto a bienes concretos y
determinados, que han de ser los estrictamente indispensables
para cumplir dicho fin. Entre el fin de la expropiación
y la necesidad de ocupación de los bienes existe
una conexión directa, una inmediata vinculación,
que, si no puede llegar a producirse, o se rompe por alguna
causa, da lugar al fracaso jurídico de la expropiación.
De ello se deduce que si los bienes sobre los que se pretende
ejercer la potestad expropiatoria no son aptos para realizar
el fin que determinó la expropiación, no es
posible confirmar en vía jurisdiccional que existe
la necesidad de su ocupación. Es claro que toda finalidad
pública puede ser cumplida con medios alternativos.
La Administración, si acude al instituto de la expropiación
forzosa, debe elegir, de entre tales medios, los estrictamente
indispensables para el fin que se propone realizar (art.
15 citado de la Ley General Expropiatoria). Pero, en cualquier
caso, es requisito imprescindible que los bienes que han
de expropiarse puedan cumplir la finalidad pública
que se pretende, estando su afección al cumplimiento
de tal finalidad conforme con las normas del ordenamiento
jurídico aplicables al caso concreto. Si los bienes
de que se trata no son aptos para realizar el fin de la
expropiación, no procede declarar la necesidad de
su ocupación, afectándolos a un destino que,
bien sea por su naturaleza, o en virtud de las normas del
ordenamiento aplicables al caso, no pueden cumplir. Expuesto
lo anterior, y conforme previene el art. 4.4 de la Ley 91/1978,
de 28 diciembre, el régimen jurídico especial
que dicha Ley establece para el Parque Nacional de Doñana,
lleva aneja la calificación de utilidad pública
para todos los terrenos que lo constituyen, a efectos expropiatorios
de los bienes y derechos afectados. Ahora bien, las expropiaciones
que se realicen concretamente, en virtud de dicha declaración
genérica de utilidad pública, disponiendo
la necesidad de ocupar bienes o derechos determinados, deberán
ajustarse al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque.
Así se deriva del art. 4.1, párrafo segundo,
de la Ley 91/1978, según el cual el Plan Rector,
que tendrá una vigencia mínima de cuatro años,
incluirá las directrices generales de ordenación
y uso del Parque Nacional, así como las normas de
gestión y las actuaciones necesarias para la conservación
y protección de sus valores naturales y para garantizar
el cumplimiento de las finalidades de investigación,
interpretación de los fenómenos de la naturaleza,
educación ambiental y de uso y disfrute para los
visitantes. En lo que especialmente interesa al presente
litigio hemos de destacar, por una parte, que el Plan Rector
tendrá una vigencia mínima de cuatro años,
y, por otra, que incluirá las directrices generales
de ordenación y uso del Parque, así como las
normas de gestión; directrices y normas que, lógicamente,
vinculan tanto a la Administración como a los particulares.
En consecuencia, las actuaciones expropiatorias que la Administración
lleve a cabo en el Parque y, entre ellas, las declaraciones
de urgente ocupación de bienes concretos, han de
ajustarse a las prescripciones del Plan Rector de Uso y
Gestión del Parque Nacional de Doñana, que
fue aprobado por Real Decreto 2421/1984, de 12 diciembre.
Teniendo dicho Plan, como hemos subrayado, una vigencia
mínima de cuatro años, es evidente que el
Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, por el que se
formuló la declaración de urgente ocupación
de la Zona Este del Lote de Poniente del antiguo caserío
que fue la finca Coto del Palacio de Doñana, objeto
de la presente impugnación, debe sujetarse a las
prevenciones contenidas en el mencionado Plan Rector de
Uso y Gestión, como acabamos de exponer. En el supuesto
enjuiciado, la finca cuya urgente necesidad de ocupación
se declara en virtud del Real Decreto 2198/1986 (Zona Este
del Lote de Poniente de la Casa Palacio de Doñana,
o Zona A, como la identifica el Director de la Estación
Biológica de Doñana, con el patio situado
al sureste y la explanada situada al norte), no puede cumplir
la finalidad de la expropiación, consistente en obtener
los medios materiales que permitan la permanencia simultánea
de medio centenar de investigadores y personal científico
en el Parque, para realizar las tareas de investigación
que tienen encomendadas, y, a tal objeto, proporcionarles
lugares adecuados que les sirvan de residencia, despachos
y dependencias accesorias, como almacenes y central de teléfono
(según ha quedado expresado en el fundamento de derecho
tercero de la presente sentencia). Esta imposibilidad de
cumplimiento del fin de la expropiación, o falta
de aptitud de los bienes que se declaran de urgente ocupación
para satisfacer la «causa expropiandi», resulta
de las prevenciones que establece el Plan Rector sobre el
uso a que debe destinarse el Palacio de Doñana. El
núm. 2.6 del referido Plan Rector coloca el Palacio
de Doñana -respecto del que manifiesta que, con carácter
puntual, tiene un marcado interés histórico-
entre las «áreas histórico-culturales,
que deberán quedar incluidas dentro del sistema de
uso público del Parque». Ello significa que
el señalado Palacio no se puede afectar a otro destino
que al permitido por el sistema de uso público del
Parque y el mencionado destino viene especificado con detalle
en el núm. 5 del Plan Rector de Uso y Gestión.
Sin necesidad de transcribir en su integridad el núm.
5 antes citado, sí debemos destacar, en cuanto tiene
directa relación con el problema ahora planteado,
que «el plan de uso público de un espacio natural
consiste en exponer, de forma ordenada y sencilla, los complejos
fenómenos naturales que en él tienen lugar»
y que «deberá conseguir que los visitantes
lleguen a comprender la complicada dinámica de los
sistemas naturales y, a través de su conocimiento,
lleguen a disfrutar plenamente de ellos» (párrafo
primero). Dentro de este contexto, el ap. a) del párrafo
segundo menciona la confección de un sistema de exposiciones
(mediante fotografías, planos, maquetas, dioramas,
etc), y el ap. b) alude a la creación de la infraestructura
necesaria que permita materializar las exposiciones, y,
en esta segunda vertiente de trabajos, incluye la planificación
y construcción de edificios, senderos peatonales,
observatorios, etc. Por otra parte, dentro del uso público
del Parque, el núm. 5.1 alude a la infraestructura
y, como complemento de la ya existente en la comarca (accesos,
medios de transporte y alojamientos), relaciona entre las
obras, instalaciones y medios que se consideran necesarios
los «edificios para acogida, información e
interpretación». De lo expuesto resulta que
la zona de uso público del Parque Nacional de Doñana
no permite instrumentar medios materiales que faciliten
la permanencia simultánea de medio centenar de investigadores
y personal científico en el Parque, proporcionándoles
lugares que les sirvan de residencia, despachos y dependencias
accesorias. La referida zona de uso público no puede
destinarse a estos fines, de acuerdo con las prevenciones
del Plan Rector, que antes hemos indicado y que la Administración
tiene obligación de observar, y de dicha zona forman
parte las áreas histórico-culturales que deberán
quedar incluidas dentro del sistema de uso público
del Parque núm. 2.6 del Plan, entre las que figura
la zona del Palacio de Doñana. Los medios materiales
que hagan posible la permanencia de los investigadores y
personal científico en el Parque no pueden estar
incluidos en la zona de uso público del mismo, de
la que forma parte el Palacio de Doñana, y en la
que sólo es posible instalar exposiciones en los
edificios existentes o dedicarlos a la acogida, información
e interpretación, actividades estas referidas a los
visitantes del Parque. Por este motivo, los bienes que se
declaran de urgente ocupación, a efectos expropiatorios,
por el Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, no son
aptos para cumplir el fin de la expropiación que
se especifica en el párrafo primero del Preámbulo
de dicho Real Decreto, en virtud de las prevenciones contenidas
en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque. Tampoco
puede derivarse la necesidad de ocupación de tales
bienes del art. 14.1 de la Ley 15/1975, de 2 mayo, de Espacios
Naturales Protegidos (aplicable por razón de su fecha),
puesto que para que la necesidad de ocupación exista
no basta con que los propietarios no hayan convenido con
la Administración una forma de indemnización
o compensación de las limitaciones que deban soportar,
sino que es imprescindible, por aplicación del art.
15 de la Ley de Expropiación Forzosa, que los bienes
a que la necesidad de ocupación se contrae puedan
cumplir el fin que motiva la expropiación. La consecuencia
de ello es que no era procedente la declaración de
necesidad de ocupación de los repetidos bienes para
el fin expresado en el Preámbulo del Real Decreto
2198/1986, a cuya ejecución no podían ser
destinados. El Real Decreto 2198/1986, que realiza tal declaración
de necesidad de ocupación con carácter urgente,
incurre en infracción de lo establecido en los núms.
2.6 y 5 del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Nacional de Doñana, que la Administración
estaba obligada a observar, y por tanto, es anulable, y,
habiendo los propietarios expropiados ejercitado la correspondiente
acción de anulación, procede estimar el recurso
interpuesto, declarando nulo y sin efecto el mencionado
Real Decreto, así como el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 16-10-1987, que desestimó el recurso
de reposición promovido contra el mismo.
3. Las anteriores consideraciones que en aras de un principio
de unidad de doctrina se reproducen, conducen a la estimación
del presente recurso, sin que sea de apreciar temeridad
o mala fe en las partes a efectos de hacer una especial
condena en costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Estimar el recurso presentado contra acuerdo del Consejo
de Ministros de fecha 23 de octubre de 1986 que procede
a declarar la urgente ocupación de la finca aludida.
