VI.58. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Sexta)
Sentencia de 24 de mayo de 1993
Ponente: M. Goded Miranda
Materia: ESPACIOS NATURALES. EXPROPIACIÓN. PROPIEDAD
PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Por el Real Decreto 2198/1986, de 19 de septiembre,
aprobado por el Consejo de Ministros se procedió
a declarar de urgente expropiacion el antiguo caserío
que fue de la finca-coto del Palacio de Doñana. El
citado R.D. designó como beneficiario de la expropiación
al Consejo Superior de Investigaciones Científicas
y atribuyó la ocupación a la Junta de Construcciones,
Instalaciones y Equipo Escolar.
Frente al R.D. 2198/1986 y a la resolución desestimatoria
de los recursos de reposicón desestimados por Acuerdo
del Consejo de Ministros adoptado en reunión de fecha
16 de octubre de 1987, interponen Recurso Contencioso Administativo,
Dª Francisca E.F., Dª Carmen, Dª Teresa,
Dª Pilar y D. Salvador N.E., basándose esecialmente
en la no conformidad al Ordenamiento jurídico de
la encomienda de las actuaciones expropiatorias a la Junta
de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. En virtud del Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre
(publicado en el BOE de 23 octubre siguiente), se declaró
de urgencia la ocupación de la zona este del lote
de poniente del antiguo caserío que fue de la finca
Coto de Palacio de Doñana, necesaria para el cumplimiento
de los fines encomendados al Consejo Superior de Investigaciones
Científicas en el ámbito del Parque Nacional
de Doñana. El Real Decreto atribuyó la ocupación
a la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar,
describió la zona afectada por la declaración
de urgencia y designó como beneficiario de la expropiación
al Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
Los recursos de reposición interpuestos contra el
mencionado Real Decreto fueron desestimados por Acuerdo
del Consejo de Ministros adoptado en su reunión del
16-10-1987. Frente al Real Decreto 2198/1986 y a la resolución
desestimatoria de los recursos de reposición han
promovido el presente recurso contencioso-administrativo
doña Francisca E. F., doña Carmen, doña
Teresa, doña Pilar y don Salvador N. E.
2. Los recurrentes, al formular el «petitum»
de su demanda, solicitan, bajo los números primero
y segundo, que se declare que no resulta conforme al ordenamiento
jurídico que el Real Decreto 2198/1986 encomiende
las actuaciones expropiatorias a la Junta de Construcciones,
Instalaciones y Equipo Escolar, por lo que procede la anulación
de la citada disposición, así como del Acuerdo
del Consejo de Ministros de 16-10-1987 (desestimatorio de
los recursos de reposición); y que, en consecuencia,
son nulas todas las actuaciones expropiatorias tramitadas
por la citada Junta, que carece de competencia para ello.
Realmente, el primer problema que la Sala debería
enjuiciar es el de si existe o no necesidad de ocupación
de los bienes descritos en el Real Decreto 2198/1986, porque
solamente después de decidir sobre la concurrencia
de este requisito puede abordarse la cuestión de
la competencia del órgano administrativo a quien
se encomiendan las actuaciones. Sin embargo, atendiendo
a la forma en que se articula el «petitum» de
la demanda, es preciso señalar, en primer lugar,
que el presente recurso contencioso-administrativo tiene
por objeto el Real Decreto 2198/1986 y la resolución
desestimatoria de los recursos de reposición deducidos
contra el mismo, pero no las actuaciones expropiatorias
que se hayan realizado como consecuencia de la referida
disposición, por lo que, al menos en el ámbito
de este proceso, no es posible decidir sobre la validez
o nulidad de tales actuaciones. Por otra parte, el precepto
del Real Decreto que declara de urgencia, a los efectos
previstos en el art. 52 de la Ley de Expropiación
Forzosa, la ocupación por la Junta de Construcciones,
Instalaciones y Equipo Escolar, de la finca que a continuación
se indica (párrafo primero del art. 1.º), tiene
su fundamento legal en lo prevenido en el art. 3.3 del Reglamento
de la Ley de Expropiación Forzosa, de 26-4-1957,
según el cual «corresponde al Gobernador Civil
la representación ordinaria del Estado en los expedientes
expropiatorios, salvo los casos en que la Ley, este Reglamento
o norma especial con rango de Decreto hayan establecido
la competencia de autoridad distinta». El Real Decreto
2198/1986 ha atribuido la competencia para la ocupación
de la finca que se expropia a la Junta de Construcciones,
Instalaciones y Equipo Escolar, tomando en cuenta las funciones
que la Ley del Parque Nacional de Doñana encomienda
al Consejo Superior de Investigaciones Científicas
(art. 4.1 apartado a. «in fine» de la Ley 91/1978,
de 28 diciembre). Tal determinación de competencia,
amparada en el art. 3.3 del Reglamento de la Ley de Expropiación
Forzosa, no constituye infracción del ordenamiento
jurídico, lo que conduce, en definitiva, a desestimar
estos dos primeros pedimentos del escrito de demanda.
3. Mantiene la demanda, en el número tercero del
«petitum», que no existe la causa de necesidad
alegada por la Administración como fundamento para
la ocupación de los bienes objeto de la expropiación,
ya que, en síntesis, la referida necesidad se concreta
en la ampliación y desarrollo de los programas de
investigación a realizar en el Parque Nacional de
Doñana; la zona del Palacio que se expropia a tal
fin no reúne las condiciones precisas para su cumplimiento,
lo que exigiría obras de importancia; y dicha necesidad
resultaría más adecuadamente satisfecha con
la construcción de uno o varios edificios en otros
lugares del Parque. El planteamiento de la cuestión
en estos términos obliga a determinar cuál
es el fin de la expropiación que se verifica a través
del Real Decreto 2198/1986, esto es, la «causa expropiandi»,
ya que es precisamente el fin de la expropiación
el que legitima la necesidad de la Administración
de ocupar los bienes concretos que han de servir para la
satisfacción de dicha finalidad. En el presente supuesto,
la «causa expropiandi» viene concretada en el
primer párrafo del Preámbulo del Real Decreto
2198/1986. Se refiere dicho Preámbulo al cumplimiento
de los fines que la Ley del Parque Nacional de Doñana
encomienda al Consejo Superior de Investigaciones Científicas.
Alude en especial a los relacionados con las necesidades
concretas derivadas del Programa Movilizador de Estudios
Integrados para la Conservación y Desarrollo de Areas
Específicas, aprobado por el Consejo en 1985. Destaca
que entre los proyectos de investigación del señalado
Programa figura el de investigaciones integradas en el Parque
Nacional de Doñana, que implica la permanencia simultánea
de medio centenar de investigadores y personal científico,
así como también el cumplimiento de las actuaciones
necesarias para la conservación y protección
de la integridad de la fauna, flora y la dinámica
y estructura funcional de los ecosistemas del Parque, todo
lo cual requiere, necesariamente, la imposición de
limitaciones de carácter extraordinario a los titulares
de derechos afectados. De ello resulta, atendida la descripción
de la finca cuya necesidad de urgente ocupación se
declara (parte del Palacio, de planta baja y alta; un amplio
patio situado hacia el sureste; y una explanada de 2.404
metros cuadrados; en el informe del Director de la Estación
Biológica de Doñana de 21-7-1992 se menciona
la Zona A o Este, del lote Norte o de Poniente de la Casa
Palacio de Doñana), que la finalidad de la expropiación
es obtener los medios materiales que permitan la permanencia
simultánea de medio centenar de investigadores y
personal científico en el Parque, para realizar las
tareas de investigación ordenadas a la conservación
y protección de la fauna, flora, dinámica
y estructura de los ecosistemas del Parque. Ratifica lo
expuesto el ya aludido informe del Director de la Estación
Biológica de Doñana, fechado el 21-7-1992
y aportado a estos autos en período de prueba. En
el indicado informe se expone que «desde la expropiación,
el destino que ha tenido la Zona A o Este, del lote Norte
o de Poniente de la Casa Palacio de Doñana, ha sido
servir de apoyo a la investigación, como residencia
de investigadores y técnicos, y también, lógicamente,
como despachos y dependencias aplicadas a los distintos
medios materiales que se utilizan con fines de investigación
(almacenes, central de teléfono, etc)». A modo
de ejemplo informativo se precisa que en 1991 pernoctaron
en el Palacio de Doñana (lote antiguo del Consejo
Superior de Investigaciones Científicas más
lote expropiado) 3.260 personas-noche y se sirvieron alrededor
de 8.000 almuerzos y cenas. En conclusión, la finalidad
de la expropiación instrumentada por el Real Decreto
2198/1986 es disponer de los medios requeridos para conseguir
la permanencia simultánea de medio centenar de investigadores
y personal científico en el Parque, con objeto de
que les sea posible realizar las funciones de investigación
y, para ello, proporcionarles lugares adecuados que les
sirvan de residencia, despachos y dependencias accesorias,
como almacenes y central de teléfono.
4. La necesidad de la Administración, que le faculta
para privar coactivamente de los bienes de su propiedad
a los particulares, pagando siempre la justa indemnización,
está íntimamente conectada al fin determinante
de la expropiación. Así lo establece el inciso
primero del art. 15 de la Ley de Expropiación Forzosa,
de 16-12-1954, según el cual: «Declarada la
utilidad pública o el interés social, la administración
resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los
bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables
para el fin de la expropiación». Es decir,
es la finalidad de la expropiación -o «causa
expropiandi»- la que justifica que la Administración
pueda utilizar el instituto expropiatorio respecto a bienes
concretos y determinados, que han de ser los estrictamente
indispensables para cumplir dicho fin. Entre el fin de la
expropiación y la necesidad de ocupación de
los bienes existe una conexión directa, una inmediata
vinculación, que, si no puede llegar a producirse,
o se rompe por alguna causa, da lugar al fracaso jurídico
de la expropiación. De ello se deduce que si los
bienes sobre los que se pretende ejercer la potestad expropiatoria
no son aptos para realizar el fin que determinó la
expropiación, no es posible confirmar en vía
jurisdiccional que existe la necesidad de su ocupación.
Es claro que toda finalidad pública puede ser cumplida
con medios alternativos. La Administración, si acude
al instituto de la expropiación forzosa, debe elegir,
de entre tales medios, los estrictamente indispensables
para el fin que se propone realizar (art. 15 citado de la
Ley General Expropiatoria). Pero, en cualquier caso, es
requisito imprescindible que los bienes que han de expropiarse
puedan cumplir la finalidad pública que se pretende,
estando su afección al cumplimiento de tal finalidad
conforme con las normas del ordenamiento jurídico
aplicables al caso concreto. Si los bienes de que se trata
no son aptos para realizar el fin de la expropiación,
no procede declarar la necesidad de su ocupación,
afectándolos a un destino que, bien sea por su naturaleza,
o en virtud de las normas del ordenamiento aplicables al
caso, no pueden cumplir.
5. Expuesto lo anterior, y conforme previene el art. 4.4
de la Ley 91/1978, de 28 diciembre, el régimen jurídico
especial que dicha Ley establece para el Parque Nacional
de Doñana lleva aneja la calificación de utilidad
pública para todos los terrenos que lo constituyen,
a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados.
Ahora bien, las expropiaciones que se realicen concretamente,
en virtud de dicha declaración genérica de
utilidad pública, disponiendo la necesidad de ocupar
bienes o derechos determinados, deberán ajustarse
al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque. Así
se deriva del art. 4.1, párrafo segundo, de la Ley
91/1978, según el cual el Plan Rector, que tendrá
una vigencia mínima de cuatro años, incluirá
las directrices generales de ordenación y uso del
Parque Nacional, así como las normas de gestión
y las actuaciones necesarias para la conservación
y protección de sus valores naturales y para garantizar
el cumplimiento de las finalidades de investigación,
interpretación de los fenómenos de la naturaleza,
educación ambiental y de uso y disfrute para los
visitantes. En lo que especialmente interesa al presente
litigio hemos de destacar, por una parte, que el Plan Rector
tendrá una vigencia mínima de cuatro años,
y, por otra, que incluirá las directrices generales
de ordenación y uso del Parque, así como las
normas de gestión; directrices y normas que, lógicamente,
vinculan tanto a la Administración como a los particulares.
En consecuencia, las actuaciones expropiatorias que la Administración
lleve a cabo en el Parque y, entre ellas, las declaraciones
de urgente ocupación de bienes concretos, han de
ajustarse a las prescripciones del Plan Rector de Uso y
Gestión del Parque Nacional de Doñana, que
fue aprobado por Real Decreto 2421/1984, de 12 diciembre.
Teniendo dicho Plan, como hemos subrayado, una vigencia
mínima de cuatro años, es evidente que el
Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, por el que se
formuló la declaración de urgente ocupación
de la zona este del lote de poniente del antiguo caserío
que fue la finca Coto del Palacio de Doñana, objeto
de la presente impugnación, debe sujetarse a las
prevenciones contenidas en el mencionado Plan Rector de
Uso y Gestión, como acabamos de exponer.
6. En el supuesto enjuiciado, la finca cuya urgente necesidad
de ocupación se declara en virtud del Real Decreto
2198/1986 (zona este del lote de poniente de la Casa Palacio
de Doñana, o Zona A, como la identifica el Director
de la Estación Biológica de Doñana,
con el patio situado al sureste y la explanada situada al
norte), no puede cumplir la finalidad de la expropiación,
consistente en obtener los medios materiales que permitan
la permanencia simultánea de medio centenar de investigadores
y personal científico en el Parque, para realizar
las tareas de investigación que tienen encomendadas,
y, a tal objeto, proporcionarles lugares adecuados que les
sirvan de residencia, despachos y dependencias accesorias,
como almacenes y central de teléfono (según
ha quedado expresado en el fundamento de derecho tercero
de la presente sentencia). Esta imposibilidad de cumplimiento
del fin de la expropiación, o falta de aptitud de
los bienes que se declaran de urgente ocupación para
satisfacer la «causa expropiandi», resulta de
las prevenciones que establece el Plan Rector sobre el uso
a que debe destinarse el Palacio de Doñana. El núm.
2.6 del referido Plan Rector coloca el Palacio de Doñana
-respecto del que manifiesta que, con carácter puntual,
tiene un marcado interés histórico- entre
las «áreas histórico-culturales, que
deberán quedar incluidas dentro del sistema de uso
público del Parque». Ello significa que el
señalado Palacio no se puede afectar a otro destino
que al permitido por el sistema de uso público del
Parque y el mencionado destino viene especificado con detalle
en el núm. 5 del Plan Rector de Uso y Gestión.
Sin necesidad de transcribir en su integridad el núm.
5 antes citado, sí debemos destacar, en cuanto tiene
directa relación con el problema ahora planteado,
que «el plan de uso público de un espacio natural
consiste en exponer, de forma ordenada y sencilla, los complejos
fenómenos naturales que en él tienen lugar»
y que «deberá conseguir que los visitantes
lleguen a comprender la complicada dinámica de los
sistemas naturales y, a través de su conocimiento,
lleguen a disfrutar plenamente de ellos» (párrafo
primero). Dentro de este contexto, el apartado a) del párrafo
segundo menciona la confección de un sistema de exposiciones
(mediante fotografías, planos, maquetas, dioramas,
etc.), y el apartado b) alude a la creación de la
infraestructura necesaria que permita materializar las exposiciones,
y, en esta segunda vertiente de trabajos, incluye la planificación
y construcción de edificios, senderos peatonales,
observatorios, etc. Por otra parte, dentro del uso público
del Parque, el núm. 5.1 alude a la infraestructura
y, como complemento de la ya existente en la comarca (accesos,
medios de transporte y alojamientos), relaciona entre las
obras, instalaciones y medios que se consideran necesarios
los «edificios para acogida, información e
interpretación». De lo expuesto resulta que
la zona de uso público del Parque Nacional de Doñana
no permite instrumentar medios materiales que faciliten
la permanencia simultánea de medio centenar de investigadores
y personal científico en el Parque, proporcionándoles
lugares que les sirvan de residencia, despachos y dependencias
accesorias. La referida zona de uso público no puede
destinarse a estos fines, de acuerdo con las prevenciones
del Plan Rector, que antes hemos indicado y que la Administración
tiene obligación de observar, y de dicha zona forman
parte las áreas histórico-culturales («que
deberán quedar incluidas dentro del sistema de uso
público del Parque»; núm. 2.6 del Plan),
entre las que figuran la zona del Palacio de Doñana.
Los medios materiales que hagan posible la permanencia de
los investigadores y personal científico en el Parque
no pueden estar incluidos en la zona de uso público
del mismo, de la que forma parte el Palacio de Doñana,
y en la que sólo es posible instalar exposiciones
en los edificios existentes o dedicarlos a la acogida, información
e interpretación, actividades estas referidas a los
visitantes del Parque. Por este motivo, los bienes que se
declaran de urgente ocupación, a efectos expropiatorios,
por el Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, no son
aptos para cumplir el fin de la expropiación que
se especifica en el párrafo primero del Preámbulo
de dicho Real Decreto, en virtud de las prevenciones contenidas
en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque. Tampoco
puede derivarse la necesidad de ocupación de tales
bienes del art. 14.1 de la Ley 15/1975, de 2 mayo, de Espacios
Naturales Protegidos (aplicable por razón de su fecha),
puesto que para que la necesidad de ocupación exista
no basta con que los propietarios no hayan convenido con
la Administración una forma de indemnización
o compensación de las limitaciones que deban soportar,
sino que es imprescindible, por aplicación del art.
15 de la Ley de Expropiación Forzosa, que los bienes
a que la necesidad de ocupación se contrae puedan
cumplir el fin que motiva la expropiación. La consecuencia
de ello es que no era procedente la declaración de
necesidad de ocupación de los repetidos bienes para
el fin expresado en el Preámbulo del Real Decreto
2198/1986, a cuya ejecución no podían ser
destinados. El Real Decreto 2198/1986, que realiza tal declaración
de necesidad de ocupación con carácter urgente,
incurre en infracción de lo establecido en los núms.
2.6 y 5 del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Nacional de Doñana, que la Administración
estaba obligada a observar, y, por tanto, es anulable y,
habiendo los propietarios expropiados ejercitado la correspondiente
acción de anulación, procede estimar el recurso
interpuesto, declarando nulo y sin efecto el mencionado
Real Decreto, así como el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 16-10-1987, que desestimó el recurso
de reposición promovido contra el mismo.
7. No concurren las circunstancias exigidas por el art.
131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de una
especial imposición de costas.
VOTO PARTICULAR, que, conforme a lo dispuesto por el art.
260.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formulan
los Magistrados Excmos. señores don Jesús
Ernesto Peces Morate y don José María Sánchez
Andrade y Sal, al disentir de la decisión de la Sala,
que, por las razones expuestas en los fundamentos jurídicos
de la Sentencia, de fecha 24-5-1993, pronunciada en el recurso
contencioso-administrativo núm. 5/1988, seguido ante
la misma en única instancia e interpuesto por el
Procurador don Carlos Z. C., en nombre y representación
de doña Francisca E. F., doña Carmen, doña
Teresa, doña Pilar y don Salvador N. E., contra el
Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, por el que se
declaró de urgencia la ocupación de una finca
necesaria para el cumplimiento de los fines encomendados
al Consejo Superior de Investigaciones Científicas
en el ámbito del Parque Nacional de Doñana,
así como contra el Acuerdo del Consejo de Ministros
de 16-10-1987, que desestimó los recursos de reposición
promovidos frente a dicho Real Decreto, declara nulos y
sin efecto alguno, por ser contrarios a derecho, el referido
Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, y el también
mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16-10-1987.
1. Aceptamos expresamente el contenido de los fundamentos
de derecho primero a quinto y séptimo de la sentencia,
mientras que discrepamos de lo expuesto en el sexto. Nuestra
opinión divergente se basa, precisamente, en la consideración
de que, según lo establecido concordadamente por
los arts. 1 y 4 de la Ley 91/1978, de 28 diciembre, sobre
régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana,
y por los núms. 1, 2.6, 5 y 6.2.5 del Plan Rector
de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana,
aprobado por Real Decreto núm. 2421/1984, de 12 diciembre,
la finca, cuya urgente necesidad de ocupación se
declara en virtud del Real Decreto impugnado 2198/1986,
cumple la finalidad de la expropiación y es idónea
o adecuada para satisfacer la «causa expropiandi»,
a efectos de que el Consejo Superior de Investigaciones
Científicas, a través del Director de la Estación
Biológica de Doñana como coordinador de todos
los programas de investigación, pueda acoger a los
investigadores y personal científico con el fin de
desarrollar los programas educativos y preparar las áreas
y materiales didácticos necesarios que permitan materializar
las exposiciones de la manera más útil y atractiva
posible y reforzar el efecto pretendido con otros elementos
de interpretación, como una de las vertientes de
trabajo del plan de uso público del Parque Nacional
de Doñana, a que se refiere el núm. 5.b) del
citado Plan Rector de Uso y Gestión de dicho Parque
Nacional.
2. Aseguran los demás Magistrados de la Sala que
«la falta de aptitud de los bienes que se declaran
de urgente ocupación para satisfacer la «causa
expropiandi», resulta de las prevenciones que establece
el Plan Rector sobre el uso a que debe destinarse el Palacio
de Doñana», y a tal fin destacan que «el
núm. 2.6 del referido Plan Rector coloca al Palacio
de Doñana -respecto del que se manifiesta que, con
carácter puntual, tiene un marcado interés
histórico- entre las "áreas histórico-culturales,
que deberán quedar incluidas dentro del sistema de
uso público del Parque"», de manera que, siguen
diciendo, como la permanencia de investigadores y personal
científico en el Parque no está recogida entre
los destinos permitidos por el plan de uso público
del Parque, especificados con detalle en el núm.
5 del referido Plan Rector de Uso y Gestión, la necesidad
de ocupación del Palacio de Doñana con aquel
fin, expresado en el Real Decreto impugnado, se aparta del
sistema de uso público del Parque previsto para dicho
Palacio, dado su marcado interés histórico,
en el citado núm. 2.6 del propio Plan Rector, por
lo que, al incurrir el Real Decreto impugnado en infracción
de lo establecido en los indicados números del Plan
Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana,
es anulable.
3. Tal conclusión se obtiene de premisas que consideramos
erróneas al interpretar aisladamente algunas determinaciones
del mentado Plan Rector sin relacionarlas con otras. Sin
embargo, de un análisis sistemático de los
objetivos, establecidos por la Ley 91/1978, de Régimen
Jurídico del Parque Nacional de Doñana, desarrollados
en el Plan Rector de éste, así como de la
delimitación de sus áreas y de la definición
de sus fines, se llega, como intentaremos demostrar, a la
conclusión opuesta.
4. Entre las finalidades del régimen jurídico
especial del Parque Nacional de Doñana, según
el art. 1.2 de la Ley 91/1978, de 28 diciembre, están
las de proteger los valores histórico-artísticos
del Parque y promover la investigación así
como la utilización en orden a la enseñanza
y disfrute del mismo en razón de su interés
educativo, científico, cultural y recreativo, y para
ello prevé, en su art. 4.º, la confección
de un Plan Rector de Uso y Gestión del Parque, que
incluirá las directrices generales de ordenación
y uso del mismo, las normas de gestión y las actuaciones
necesarias para garantizar el cumplimiento de las finalidades
de investigación, interpretación de los fenómenos
de la naturaleza, educación ambiental y uso y disfrute
de los visitantes, y contendrá la zonificación
del Parque Nacional.
Pues bien, en cumplimiento de tales determinaciones legales,
el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional
de Doñana, aprobado por Real Decreto 2421/1984, de
12 diciembre, incluye, entre sus objetivos, la conservación
y protección de sus recursos culturales así
como el cumplimiento de los fines culturales del Parque
en orden al conocimiento y disfrute de sus valores naturales,
desde los puntos de vista educativo, científico,
recreativo y turístico, y la potenciación
de la investigación básica y necesaria de
los medios biológico, físico y humano así
como de las actividades de conservación y educación
ambiental.
5. Para llevar a cabo los fines y objetivos indicados se
delimitan una serie de áreas, entre las que están
las denominadas histórico-culturales, y una de éstas
es el Palacio de Doñana, que deberá, según
el propio Plan Rector, quedar incluido dentro del sistema
de uso público del Parque. Este sistema, según
afirma la propia sentencia de la Sala, se define en el núm.
5 del Plan Rector de Uso y Gestión y presenta dos
aspectos o vertientes, uno de los cuales lo constituye la
creación de la infraestructura necesaria que permita
materializar las exposiciones de la manera más didáctica
y atractiva posible y reforzar el efecto pretendido con
otros elementos de interpretación, ya que, con carácter
general, como indica la misma sentencia, el plan de uso
público consiste en exponer, de forma ordenada y
sencilla, los complejos fenómenos naturales que tienen
lugar en un espacio natural, consiguiendo que los visitantes
lleguen a comprender la complicada dinámica de los
sistemas naturales y, a través de su conocimiento,
lleguen a disfrutar plenamente de ellos.
6. Para que dicha tarea educativa, exponiendo los complejos
fenómenos naturales y facilitando la comprensión
de la complicada dinámica de los sistemas naturales,
pueda llevarse a cabo, el núm. 6 del Plan Rector
mencionado prevé, en su ap. 2.5, la que denomina
«investigación educativa», que tiende,
como el propio Plan expresa, al desarrollo de los programas
educativos y a preparar las áreas y materiales didácticos.
Si, como dijimos, el plan de uso público comprende
la creación de la infraestructura necesaria que permita
materializar todos los referidos fines didácticos,
hemos de llegar a una conclusión diametralmente opuesta
a la de la sentencia porque la expropiación del Palacio
de Doñana, para acoger a los investigadores y personal
científico que van a realizar esas tareas, está
dentro de las previsiones que para dicho Palacio contiene
el núm. 2.6 del Plan Rector de Uso y Gestión
del Parque, ya que el alojamiento de aquéllos es
una infraestructura fundamental e imprescindible para el
desarrollo de la finalidad educativa y didáctica
incluida en el citado plan de uso público y, en definitiva,
justifica la necesidad de ocupación declarada por
el Real Decreto impugnado, que, por tal razón, es
conforme a Derecho, lo que conlleva, según lo dispuesto
por el art. 83.1 de la Ley de esta Jurisdicción,
la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo
deducido contra el mismo.
7. A mayor abundamiento, y para reforzar nuestra tesis,
debemos señalar que el núm. 5 del mencionado
Plan Rector de Uso y Gestión, al especificar el uso
público de un espacio natural recoge, expresamente,
el principio conservacionista, y así señala
que dicha planificación del uso público «debe
atender de manera prioritaria a no colisionar con los intereses
prioritarios de conservación», por lo que el
plan de uso público «pretende ocasionar el
mínimo impacto». De estas determinaciones sólo
cabe deducir que la declarada necesidad de ocupación
de un palacio de uso residencial, incluido en el área
histórico-cultural del Parque y que debe quedar dentro
del sistema de uso público del mismo, no puede tener
mejor destino, respetuoso con el principio conservacionista,
que el de ser utilizado para el mismo uso de residencia
de los investigadores y personal científico que van
a desarrollar las tareas educativas, exigidas por el propio
plan de uso público, a ellos específicamente
encomendadas por la que el Plan Rector denomina «investigación
educativa».
No se puede negar el carácter de infraestructura
necesaria para los fines educativos y didácticos,
a los que se refiere el plan de uso público del Parque
Nacional de Doñana, al edificio destinado a residencia
de quienes van a desarrollar los programas educativos y
a preparar las áreas y materiales didácticos,
como no se podría negar la afectación a los
fines militares de la defensa nacional de los albergues,
dormitorios, comedores y otros lugares de residencia, dentro
de los recintos militares, usados por quienes tienen a su
cargo dicha defensa, ni tampoco cabe sustraer de los fines
de la navegación los camarotes o estancias para la
tripulación del buque. Supuestos estos que guardan
un evidente paralelismo con el que nos ocupa, a pesar de
lo cual, en la sentencia de la que disentimos, se admite
que el uso público de un espacio natural consiste
en conseguir la enseñanza y educación de los
complejos fenómenos de la Naturaleza aunque se rechaza
que estén incluidos dentro de tal uso público
los edificios destinados a albergar o acoger a los educadores,
cual es el fin previsto para el Palacio de Doñana
por el Real Decreto 2198/1986, de 19 septiembre, que la
sentencia declara nulo y sin efecto alguno, en contra de
nuestro parecer.
8. Es destacable que la propia sentencia admite que «dentro
del uso público del Parque, el núm. 5.1 alude
a la infraestructura y, como complemento de la ya existente
en la comarca (accesos, medios de transporte y alojamientos),
relaciona entre las obras, instalaciones y medios que se
consideran necesarios los "edificios para acogida, información
e interpretación"», y de esta premisa, sin
embargo, deduce que «la zona de uso público
del Parque Nacional de Doñana no permite instrumentar
medios materiales que faciliten la permanencia simultánea
de medio centenar de investigadores y personal científico
en el Parque, proporcionándoles lugares que les sirvan
de residencia, despachos y dependencias accesorias».
En total acuerdo con la sentencia consideramos que, dentro
del plan de uso público del Parque Nacional de Doñana,
se incluye la infraestructura para alojamientos ya existente
en la comarca, pero, en completa discrepancia con su deducción,
estimamos que, al formar parte de tal infraestructura el
Palacio de Doñana, es lícito que el Real Decreto
2198/1986, de 19 septiembre, declare su necesidad de ocupación
para que sirva de alojamiento a los investigadores y al
personal científico que han de llevar a cabo en el
Parque todas las actividades denominadas por el propio plan
de uso público «sistema de interpretación»
y «planificación de la interpretación»
(núms. 5.2 y 5.3 del Plan Rector de Uso y Gestión
del Parque Nacional de Doñana). Actividades estas
encomendadas por el núm. 6.2.5 del mentado Plan Rector
a la «investigación educativa», a la
que aludimos anteriormente. Por las razones expuestas no
compartimos el criterio de la mayoría de Magistrados
de la Sala al excluir de las infraestructuras de uso público
del Parque el alojamiento o residencia de los investigadores
y del personal científico, que hacen posible el cumplimiento
de la finalidad esencial del plan de uso público,
cual es la educación para lograr el conocimiento
de los sistemas naturales y la interpretación de
los fenómenos de la Naturaleza, como establece el
art. 4 de la Ley 91/1978, de régimen jurídico
del Parque Nacional de Doñana, declarados objetivos
primordiales por el núm. 1 del Plan Rector de Uso
y Gestión de dicho Parque.
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RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Estimar el recurso interpuesto en única instancia,
declarando la nulidad del R.D. 19-9-1986 por ser contraria
al Ordenamiento Jurídico.
Esto no obstante, dos Magistrados del Tribunal Supremo
formularon voto particular por considerar que el R.D. impugnado
era ajustado a Derecho.
