VI.53. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Quinta)
Sentencia de 30 de septiembre de 1992
Ponente: P. Esteban Álamo
Materia: ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. EVALUACIÓN
DEL IMPACTO AMBIENTAL. PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN
URBANO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
Por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo,
Sección Insular de Ibiza-Formentera, de fecha 10
de octubre de 1989, se aprobó definitivamente la
Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
de Ibiza.
Dicho acuerdo fue recurrido junto con el acuerdo del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares, de fecha 18 de noviembre de 1988, desestimatorio
del recurso de alzada, por la «Comisión Administrativa
de Grupos de Puertos».
El recurso se centra especialmente en la Prescripción
5 de la Revisión del Plan General de Ordenación
Urbana de Ibiza y en la Zona de Servicios del Puerto, en
donde se supedita la autorización de la edificación
a la elaboración de un Plan Especial y a la confección
de un estudio sobre Evaluación del Impacto Ambiental.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo de Justicia de Baleares dictó Sentencia de
fecha 14 de julio de 1990, en virtud de la cual se desestima
el recurso interpuesto.
El Abogado del Estado, en ejercicio de la representación
procesal de la «Comisión Administrativa de
Grupos de Puertos» interpone recurso de apelación
ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. «Que el objeto de impugnación, a través
del presente recurso contencioso-administrativo, el Acuerdo
del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares de fecha 18-11-1988, desestimatorio
del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo, que
también se recurre, de 10-10-1987, de la Comisión
Provincial de Urbanismo, Sección Insular de Ibiza-Formentera,
por el que se aprobó definitivamente la Revisión
del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza, y,
más concretamente, la prescripción 5 del núm.
1 de dicho Acuerdo, en cuanto dispone que la zona de servicios
del Puerto de Ibiza será objeto de un Plan Especial
que hasta tanto no esté aprobado el mismo, que será
objeto de Evaluación de Impacto Ambiental, no podrá
autorizarse edificación alguna en dicho ámbito.
Suplicándose por el señor Abogado del Estado
en su demanda la anulación de la parte de dicha prescripción
que determina: "Hasta tanto no esté aprobado dicho
Plan, que será objeto de una Evaluación de
Impacto Ambiental, no podrá autorizarse edificación
alguna en dicho ámbito"».
2. «El urbanismo, en cuanto perspectiva global e
integradora de todas las acciones con incidencia en el territorio,
exige tener en cuenta múltiples aspectos sectoriales,
entre los que, y por lo que aquí importa deben mencionarse
las comunicaciones marítimas, es decir, los puertos.
La Ley del Suelo, en su art. 8.2.d) considera infraestructuras
básicas las relativas a dichas comunicaciones, lo
que comporta que, toda potestad urbanística reflejada
en el Plan debe fijar, mediante su ejercicio, el señalamiento
y localización de las mismas, y, consecuentemente,
el establecimiento de previsiones de reserva de suelo necesario,
bien recogiendo las realizaciones existentes, bien lo meramente
proyectado o confirmado pero en todo caso, y esto es lo
que conviene destacar debe hacerse en íntimo contacto
con los responsables de dichas infraestructuras y valorando
sus realizaciones o proyectos: por todo ello, el elemento
coordinador ha de presidir este apartado del urbanismo.
El Tribunal Constitucional en su S. 3-7-1984, después
de indicar que la atribución de una competencia sobre
un ámbito físico determinado no impide necesariamente
que se ejerzan otras competencias, es decir que "la competencia
exclusiva del Estado sobre puertos de interés general
tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad
relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que
afecte al espacio físico que abarca un puerto. La
competencia de ordenación del territorio y urbanismo
... tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación
de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio
físico territorial". En consecuencia, dado el espacio
físico de un puerto de interés general como
el de Ibiza, debe afirmarse que pueden concurrir el ejercicio
de la competencia del Estado en materia de puertos y el
de la Comunidad Autónoma en materia urbanística,
pero esta concurrencia sólo será posible cuando
el ejercicio de la competencia estatal ni la perturbe (FJ
2.º de la citada sentencia)».
3. «Partiendo pues de este principio o elemento de
coordinación, según el cual el Plan General
de Ordenación tiene que considerar la existencia
del puerto, con su entorno y sus necesarias comunicaciones;
y, a la inversa, la proyección del puerto ha de establecerse
en última relación, en su localización
y dimensiones, con la ordenación urbanística
del territorio de influencia; y habiéndose reconocido
por todas las partes litigantes, de conformidad con el art.
34.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo habida cuenta
lo que dispone el punto 2 del art. 17 y ap. d) del art.
8.2, la necesidad y finalidad del Plan Especial recogido
en la prescripción 5.ª del Acuerdo impugnado
-no atacado e impugnado en este punto por la Administración
recurrente-, de ser instrumento de planificación
y ordenación de la zona de servicios del puerto,
como asimismo que, según la OM 29-3-1979 corresponderá
al Estado por ser exclusiva competencia según el
art. 149.1.20 CE, a través de sus Organos correspondientes,
"la redacción y tramitación de los Planes
Especiales" (art. 1), hemos ya de enfrentarnos con las peticiones
de ilegalidad formuladas por la Abogacía del Estado,
en relación, no sólo a la prohibición
de autorizar edificación alguna en dicho ámbito
hasta tanto no esté aprobado aquel Plan Especial,
sino también a la necesidad de que el mismo sea objeto
de una Evaluación de Impacto Ambiental, todo ello
bajo la premisa común de la exclusiva competencia
estatal, y de la incompetencia de la Comunidad Autónoma
para imponer dichas prescripciones».
4. «El ordenamiento urbanístico vigente, al
establecer el régimen general de intervención
de las obras y usos en el territorio, define los actos que
están sujetos a licencia. En este sentido el art.
178 de la Ley del Suelo menciona concretamente algunos actos,
enumeración que ha sido ampliada por el art. 1 del
Reglamento de Disciplina Urbanística de 23-6-1978.
Por su parte el art. 180 de la Ley, en su primer apartado,
indica que también el Estado y Entidades de Derecho
Público que administren bienes estatales, cuando
se propongan realizar actividades contempladas en el art.
178, deberán solicitar licencia. En consecuencia,
la exigencia de licencia se plantea únicamente en
función de la actividad proyectada, no estableciéndose
diferencias ni exclusiones en razón de los sujetos.
De la lectura del art. 57 de la Ley del Suelo se desprende
que la intervención municipal no implica una limitación
de las competencias estatales, sino que, por sus propias
características, se circunscribe a la verificación
de que la iniciativa pública no contradiga el planeamiento,
lo que supondrá que el mismo deberá contener
suficientes determinaciones para constatar la adecuación
o no de los proyectos a la ordenación. Así
pues, puede afirmarse que normalmente la posición
de las instituciones públicas de cualquier orden
y condición se encuentren en la misma posición
que el particular por lo que se refiere a la obligatoriedad
de obtener previa licencia para la realización de
los actos de edificación y uso de suelo previstos
en la Ley del Suelo, sus Reglamentos y los Planes y Ordenanzas;
dicho régimen común sólo tiene la excepcionalidad
del art. 180.2 de la mencionada Ley del Suelo. Pues bien,
partiendo de este principio de que toda licencia de urbanismo
tiene por objeto el control de actividades que incidan en
el territorio -actos de edificación y uso del suelo-
en relación al cumplimiento de la legalidad urbanística,
y concretamente, de la ordenación formulada a su
amparo, parece razonable afirmar que la prescripción
recurrida de no autorización de edificación
alguna en el ámbito amparado por el Plan Especial,
objeto de autos, hasta tanto no se apruebe el mismo, es
conforme a derecho y no supone ataque o perturbación
alguna a la competencia estatal, antes por el contrario,
debe entenderse como una manifestación de los principios
de coordinación y cooperación [FJ 5 de la
STC 13-5-1986, puesto que, tanto si se considera aquél
como desarrollo de las previsiones del Plan General, que
sí lo es, o bien determinación directa de
las referidas obras de infraestructura básica, es
lo cierto que todas aquellas edificaciones deben autorizarse
de conformidad a un planeamiento, que no puede ser el Plan
General, al no desarrollar previsión alguna, ni el
Plan Especial al no existir, lo que debe conducir, en aras
a un principio de seguridad jurídica a afirmar la
legalidad del apartado mencionado de la prescripción
5.ª No aceptarlo así sería señalar
que el Estado, que no tiene competencia en materia urbanística,
podría edificar a su antojo en la forma y modo que
deseara al no respetar las prescripciones del Plan General
y sin licencia municipal, o bien acudir, al régimen
excepcional del art. 180.2, como modo habitual, lo que resulta
incompatible con la doctrina legal anteriormente indicada».
5. «En relación a la exigencia de Evaluación
del Impacto Ambiental en la realización del Plan
Especial, debe igualmente afirmarse la legalidad de dicha
prescripción, pues ya se entienda de aplicación
el Decreto de esta Comunidad Autónoma de 23-1-1986,
como el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio,
dictados ambos de conformidad a la Directiva del Consejo
de Europa de 27-6-1985, 85/337/CEE, sobre "Evaluación
de las incidencias de ciertos proyectos públicos
y privados sobre el Medio Ambiente" el mismo se impone efectuarlo,
siendo en consecuencia correcta dicha prescripción».
6. «Por último debe traerse en este momento,
por ser de aplicación al objeto de autos, lo manifestado
por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de julio
1984, fundamento jurídico segundo, in fine. "La inclusión
de los puertos en los términos municipales (incluyendo
la zona marítimo-terrestre) supone, según
aquella doctrina, que en su ámbito pueden ejercer
sus competencias tanto los Ayuntamientos como la Administración
del Estado, consecuencia que hay que aplicar asimismo a
las Comunidades Autónomas". No se oculta a este Tribunal
que esta concurrencia de competencias sobre el mismo espacio
físico puede plantear dificultades en casos concretos,
pero tales dificultades no obstan al principio de que la
concurrencia sea posible, sin que existan espacios exentos
dentro del territorio de una Comunidad Autónoma.
Lo que sí parece aconsejable es que busquen soluciones
de cooperación dentro del respeto a las respectivas
competencias, aunque es evidente que la decisión
final corresponderá al titular de la competencia
prevalente».
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan sustancialmente los de la sentencia apelada.
1. El acto impugnado por el Abogado del Estado es un Acuerdo
del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
de Baleares, de fecha 18-11-1988, que desestima la alzada
entablada contra otro Acuerdo de la Comisión Provincial
de Urbanismo de Ibiza-Formentera, de 10-12-1987, por el
que se aprobaba definitivamente la Revisión del Plan
General de Ordenación Urbana de Ibiza. Hay que precisar
que el recurso se interpuso, concretamente, contra la prescripción
5 del núm. 1 de este acuerdo, en el párrafo
que dice que «hasta tanto no esté aprobado
dicho Plan, que será objeto de una Evaluación
de Impacto Ambiental, no podrá autorizarse edificación
alguna en dicho ámbito». Los párrafos
anteriores de esa prescripción 5, de las que el impugnado
trae causa dicen así: «La zona portuaria (zona
12) deberá ampliarse a la totalidad de la zona de
servicios del puerto, según su delimitación
oficial. La ordenación de su ámbito será
objeto de un Plan Especial». La sentencia de instancia
ha desestimado el recurso por considerar que el acto recurrido
no supone ataque o perturbación alguna a la competencia
estatal, como entendía el Abogado del Estado; y en
cuanto a la exigencia de una evaluación del impacto
ambiental en la realización del Plan Especial es
del todo ajustado a la legalidad, ya se entienda de aplicación
el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, como
el Decreto de la Comunidad Autónoma Balear de 23-1-1986,
dictados ambos de conformidad a la Directiva del Consejo
de Europa de 27-6-1985, 85/337/CEE, sobre «Evaluación
de las incidencias de ciertos proyectos públicos
y privados sobre el Medio Ambiente».
2. Apelada la sentencia por el Abogado del Estado, y aceptados
en lo sustancial por esta Sala los razonamientos de la sentencia
apelada, han de examinarse los que formula el apelante en
su escrito de alegaciones en apoyo de su pretensión
revocatoria, que, tras aceptar los fundamentos primero y
tercero de la sentencia y en parte el segundo y el cuarto,
sin mencionar el sexto que también forma parte del
cuerpo argumental de dicha resolución, son los siguientes:
la imposición de prohibición de edificación
que contiene esa prescripción quinta, ni tan siquiera
habilita para solicitar la oportuna licencia, de modo que
la sentencia podría confirmar la prohibición
de edificar en base a normas positivas que así lo
impusieran, pero no en razón al principio de generalidad
de la exigencia de la licencia municipal; es por tanto una
limitación impuesta por la Comunidad Autónoma
sin base legal contraria al interés público,
perjudicial e invasora de competencias del Estado; en cuanto
al estudio del impacto ambiental tratado en el Fundamento
quinto se remite a lo dicho en el escrito de demanda.
3. Estamos en presencia, obviamente, de una reiteración,
sucinta, de los mismos razonamientos utilizados en la primera
instancia por el Abogado del Estado sin someter a crítica
los argumentos empleados por la Sala de instancia en sus
Fundamentos Jurídicos de su sentencia, para demostrar
el error o desacierto de los mismos en su aplicación
de la normativa vigente; y decimos sucinta porque lo que
se hace por el apelante es una remisión, sin más,
a lo expuesto en su demanda. Evadir o eludir todo análisis
crítico de la sentencia apelada, en cuanto desnaturaliza
el recurso de apelación, debe conducir a la desestimación
del mismo; y así lo viene estableciendo una constante
doctrina jurisprudencial [SS. 21-5-1987, 20-7-198, 10-7-1989,
30-5-1990, 3-12-1991, 10-5-1992, etc.], ya que aquél
no está concebido como una repetición del
proceso de primera instancia, sino como una revisión
del mismo.
4. No obstante ello, a mayor abundamiento de cuanto se
ha dicho en la sentencia de instancia, no es ocioso puntualizar
que la prescripción en cuestión no entraña
estrictamente una prohibición edificatoria que inhabilite
incluso para pedir licencias, como dice el Abogado del Estado;
antes al contrario, de su texto lo que debe desprenderse
es que en tanto no se cuente con el Plan Especial, normalmente
no se habrán de otorgar licencias; lo cual es enteramente
razonable a tenor de lo dispuesto en los arts. 17 de la
Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 en relación
con los 29.1.b) y 2 del Reglamento de Planeamiento y 39
y siguientes del Reglamento de Gestión; tanto si
la elaboración del Plan Especial haya de estar atribuida
a los órganos urbanísticos ordinarios, como
al MOPU a través de sus órganos correspondientes
a tenor de la Orden Ministerial de 29-3-1979 en armonía
con el art. 149.1.20 de la Constitución. Aunque este
extremo concreto no haya sido cuestionado en el recurso;
ya que, en todo caso, no debe caber duda alguna de que el
art. 180.2 del Texto Refundido de 1976, no se ve afectado
por la prescripción impugnada. Ahora bien, hemos
de apostillar que al objeto de que la prescripción
no entrañe en sí un principio de inseguridad
jurídica en cuanto a la confección del Plan
Especial no tiene un límite temporal y podría
dilatarse más o menos indefinidamente, debe observarse
en todo caso el plazo máximo de dos años a
que se refieren los arts. 27 de la Ley del Suelo y posteriormente
el art. 8 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 octubre, para
que se mantenga durante el mismo la no autorización
de edificación en el ámbito portuario. La
doctrina de esta Sala [SS. 18 mayo y 20 septiembre 1984
y, 4-11-1985, 28-2-1986, 16 febrero y 27 septiembre 1988
y, 4 abril y 24 diciembre 1990) viene señalando que
la atribución de competencia sobre un ámbito
físico determinado no impide que se ejerzan otras
competencias en ese mismo espacio; y así nada tiene
de extraño que en el espacio físico de un
puerto de interés general concurran el ejercicio
de la competencia del Estado en materia portuaria y el de
la Comunidad Autónoma en materia urbanística,
puesto que las zonas de dominio público marítimo
forman parte integrante de un territorio municipal; si bien
esta concurrencia será posible cuando el ejercicio
de la competencia de la Comunidad Autónoma no se
interfiera en el ejercicio de la competencia estatal ni
la perturbe. En el caso que nos ocupa, ni la Comunidad Autónoma
ni el Ayuntamiento de Ibiza se han excedido en sus competencias
al aprobar la Revisión del Plan General de Ordenación
Urbana en cuanto se refiere a la zona portuaria, por ser
las posibilidades innovatorias de un Plan algo inherente
a su propia naturaleza. En lo que respecta a la Evaluación
de impacto ambiental a que debe someterse el Plan Especial,
el Real Decreto Legislativo de 28-6-1986, parte de la Directiva
comunitaria europea 85/377, de 27-6-1985, a la que desarrolla,
y su aplicación en este caso no ofrece duda a tenor
del art. 1.º y del núm. 8 de su Anexo, caso
de aplicación de la Orden Ministerial de 29-3-1979;
y tampoco la ofrece en el caso de que la redacción
del Plan Especial fuese competencia de la Comunidad Autónoma
y Ayuntamiento de Ibiza, a tenor del Decreto de 23-1-1986
de la Comunidad Autónoma Balear.
5. Lo anteriormente expuesto y razonado, propicia un pronunciamiento
estimatorio en parte de la apelación entablada, en
el extremo antes expuesto de la limitación temporal
de la no autorización de edificación; y confirmatoria
en todo lo demás de la sentencia apelada; si bien
sin expresa condena en las costas al no apreciarse circunstancias
de las contempladas en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Aceptar sustancialmente los fundamentos de Derecho de la
Sentencia apelada, con la adición del señalamiento
de plazo fijado en el fundamento cuarto.
