VI.51. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Carta)
Sentencia de 2 de septiembre de 1992
Ponente: J. Reyes Monterreal
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL. ZONAS HÚMEDAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Ayuntamiento de Sueca recurre el Decreto 89/1986,
de 8 de julio, aprobado por el Consell de la Generalitat
Valenciana y sobre el Régimen Jurídico del
Parque Natural de la Albufera, alegando la omisión
del Dictámen del Consejo de Estado.
La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, de fecha
3 de marzo de 1990, estima el recurso interpuesto por la
Corporación local valenciana al haberse omitido el
preceptivo Dictámen del Consejo de Estado.
Contra dicha Sentencia interpone recurso de apelación
la Generalitat Valenciana ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. Se impugna en el presente recurso el Decreto 89/1986,
de 8 julio del Consell de la Generalitat Valenciana, de
régimen jurídico del Parque Natural de la
Albufera.
2. Entre otros motivos para pedir la nulidad del expresado
Decreto, alega la parte demandante la omisión en
el trámite de elaboración de la solicitud
de dictamen al Consejo de Estado, de conformidad con lo
dispuesto en los arts. 22.3 y 23 de la Ley Orgánica
del Consejo de Estado y 47 C) de la Ley de Procedimiento
Administrativo. La cuestión debatida radica en valorar
el pretendido efecto invalidante (art. 47.c de la Ley de
Procedimiento Administrativo) que sobre la norma reglamentaria
autonómica pueda derivar de la omisión en
el trámite de su elaboración, de la solicitud
de dictamen al Consejo de Estado. Y su enfoque argumental
no debe sustentarse tanto en los pretendidos efectos garantistas
hacia el administrado dimanantes de la intervención
de dicho órgano -incumbirá en su caso, a los
entes autonómicos la creación de sus propios
órganos consultivos que cumplan las funciones de
aquél-, sino abordarse primordialmente desde la perspectiva
de la distribución de competencias entre Gobierno
Central y Autonomías. El marco jurídico normativo
regulador del Consejo de Estado se ubica primariamente en
el texto constitucional, cuyo art. 107, integrado sistemáticamente
dentro del Título IV (del Gobierno y la Administración),
lo define y configura como «supremo órgano
consultivo del Gobierno». Y así, su consulta
será preceptiva para éste según dispone
el art. 2.2 de la Ley Orgánica núm. 3/1980
de 22 abril, que lo regula, «cuando en esta o en otras
leyes así se establezca y facultativa en los demás
casos». Hasta tal punto que la jurisprudencia ha calificado
la falta de su informe como infracción de un trámite
sustancial del procedimiento de orden público, inderogable
por voluntad de las partes, apreciable incluso de oficio
y de trascendencia bastante, para provocar la anulación
de las actuaciones [Sentencias Sala 4.ª del Tribunal
Supremo, 17 mayo, 13 junio y 14 noviembre 1988, entre otras].
Obviamente, y en principio, siguiendo la regulación
constitucional, su consulta será facultativa con
relación a las Comunidades Autónomas y así,
el art. 23.1 de la Ley Orgánica 3/1980, faculta a
éstas para solicitar el dictamen del Consejo de Estado,
en aquellos asuntos en que, por la especial competencia
o experiencia del mismo, lo estimen competente y, en igual
sentido, su art. 20.1 prevé la emisión de
sus dictámenes en cuantos temas sometan a su consulta
las Comunidades Autónomas, a través de sus
Presidentes. Tan sólo las facultades delegadas por
el Estado aquellas serán controladas en su ejercicio
por parte del Gobierno, previo dictamen preceptivo de la
Comisión Permanente del Consejo de Estado [art. 22.5
de la Ley Orgánica 3/1980, en relación con
el art. 153. b de la Constitución. Ahora bien, el
párr. 2 del art. 23 de la Ley Orgánica 3/1980,
introduce el factor polémico al añadir que
el dictamen de dicho organismo consultivo del Gobierno central
«será preceptivo para las Comunidades Autónomas
en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado,
cuando hayan asumido las competencias correspondientes».
Es decir, en la elaboración de «Reglamentos
o Disposiciones de carácter general que se dicten
en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones»
(art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980). Precepto este
que ha sido interpretado por determinados sectores doctrinales
como alterador del diseño constitucional de los mecanismos
de interrelación entre Estado central y Autonomías.
Debe pues buscarse una interpretación del antedicho
precepto integrada con el modelo de órgano consultivo
que se recoge en la Constitución, en evitación
de una extensión de su ámbito de intervención
que, defendida en su momento (memoria de 1986) por el propio
Consejo de Estado, calificando el art. 107 del Texto Constitucional,
como vinculante para todas las Administraciones Públicas,
pudiera no obstante pugnar con los límites constitucionales
de la institución. El Tribunal Supremo ha venido
a apuntar la línea interpretativa en cuestión,
y así en la S. 6-6-1988 de la Sala Quinta con relación
a un Reglamento autonómico que disciplina materias
reguladas en leyes estatales y de la exclusiva competencia
del Estado, estima preceptivo el dictamen del Consejo de
Estado afirmando no obstante: «... aunque llegara
a entenderse que no sucedería otro tanto con los
reglamentos dictados en ejecución exclusiva de las
leyes autonómicas independientes cuando se refieran
a materias cuya competencia hubiera sido asumida por la
Comunidad Autónoma»; bien es cierto, que en
el caso que contemplaba dicha resolución existía
una previsión específica del propio legislador
autonómico, cuyo Estatuto (aprobado por Ley Orgánica
6/81, de 30 diciembre), predicaba en su art. 44, exclusivamente
el informe del Consejo de Estado para los Reglamentos dictados
en ejecución de leyes estatales. Con mayor contundencia
la Sala Cuarta de dicho órgano jurisdiccional, en
S. 17-2-1988, afirma que «... en materias asumidas
con carácter exclusivo por una Comunidad Autónoma,
la sujeción al dictamen preceptivo de un órgano
estatal ha de venir por la vía de la sujeción
voluntaria de la Comunidad Autónoma de que se trate
y no por la de un mandato del Estado, aunque adopte la forma
de Ley Orgánica». La referida interpretación
del art. 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, en el sentido
de estimar preceptivo el dictamen del órgano consultivo
del Gobierno central para las Comunidades Autónomas,
cuando se dicten normas que afecten a competencias delegadas
o transferidas, y entenderlo meramente facultativo, cuando
se trate de competencias propias exclusivas, no sólo
salva cualquier eventual duda que pudiera plantearse acerca
de la constitucionalidad del Texto Orgánico, sino
que se ajusta armónicamente al reparto competencial
entre los órganos centrales y autonómicos,
plasmado en los arts. 148 y siguientes de la Constitución
y no excluye la función de coordinación que
puede desempeñar el dictamen del Consejo de Estado
con relación a aquellos bloques competenciales autonómicos
(art. 149.2.18 de la Constitución). Así, si
con relación a las competencias delegadas su art.
153. b prevé que la actividad de los órganos
autonómicos será controlada por el Gobierno,
previo dictamen del Consejo de Estado, al igual que con
relación a las facultades transferidas o delegadas,
su art. 150.2 dispone que la Ley preverá en cada
caso «... las formas de control que se reserva el
Estado», tales previsiones carecen de objeto tratándose
de competencias exclusivas respecto de las cuales puede
legislar la Comunidad Autónoma con plenas facultades,
por lo que lógicamente podrá igualmente dictar
los Reglamentos que desarrollen sus propias leyes sin la
intervención, aun cuando no sea vinculante, del Organo
Consultivo central.
3. El Decreto 89/1986, de 8 julio del Consell de la Generalidad
Valenciana, de régimen jurídico del Parque
Natural de la Albufera, se promulgó de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 15/1975, de 2 mayo, de Espacios
Naturales Protegidos, y establecía el correspondiente
régimen jurídico especial. Estamos ante un
reglamento ejecutivo, que no desarrolló ni ejecuta
una Ley Autonómica independiente; el expresado Decreto
no regula una materia ni desarrollo sólo competencias
asumidas con carácter exclusivo por la Comunidad
Autónoma Valenciana; tan es así, que esa relación
jurídica afecta a preceptos de la Ley del Suelo,
y a competencias que esta norma otorga a los Ayuntamientos
interesados. Consiguientemente el dictamen del Consejo de
Estado en el presente caso era preceptivo, y su omisión
tendrá un efecto invalidante conforme al art. 47.1.c)
de la LPA.
4. En méritos a lo expuesto y sin necesidades de
otras consideraciones, procederá la estimación
del recurso; sin que sean de apreciar razones para hacer
expresa imposición de costas, a efectos de lo dispuesto
en el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. La Sentencia recurrida que declaró la nulidad
del Decreto del Consejo de la Generalidad Valenciana de
8-7-1986, sobre el Régimen Jurídico del Parque
Natural de la Albufera al incidir la infracción procedimental
relativa a la omisión del preceptivo informe del
Consejo de Estado, Comisión Permanente, prevista
en el art. 23, párrafo segundo en relación
con el 22.3) de la Ley Orgánica del Consejo de Estado
de 22-4-1980, previo a la promulgación de ese Decreto
al regular éste el régimen jurídico
del Parque Natural indicado de conformidad y en ejecución
de lo dispuesto en la Ley 2-5-1975 sobre Espacios Naturales
Protegidos, en la modalidad referida en el art. 5.º
de esa Ley del Estado, que atiende a la finalidad de contribuir
a la conservación de la naturaleza art. 1.º),
y en cuyas áreas el Estado y en el actual Régimen
Jurídico vigente en la Comunidad Valenciana, art.
31.10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana
de 1-7-1982, el Gobierno de esa Comunidad conforme con lo
dispuesto en el art. 149.1.23 de la Constitución
en razón de sus cualificados valores naturales, por
sí o por iniciativa de Corporaciones, Entidades,
Sociedades o particulares puede declarar y ordenar por Decreto
tales parques naturales, con el fin de facilitar el contacto
del hombre con la naturaleza, limitando, el disfrute público
de esos espacios para garantizar la conservación
de sus valores y el aprovechamiento ordenado de sus producciones
y acceso a tales efectos de la ganadería, para lo
cual se establecerán las normas especiales que exija
el cumplimiento del mandato de esa Ley del Estado, vigente
en el tiempo en que se promulgó el Decreto impugnado,
que en razón de contrastar su adecuación al
ordenamiento jurídico ordinario y el constitucional,
art. 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado,
debe someterse preceptivamente al dictamen de este organismo;
ya que sin perjuicio de la competencia del Gobierno de la
Comunidad Autónoma de aprobar el régimen jurídico
especial de protección de una zona enclavada en su
ámbito territorial, en virtud de los preceptos constitucionales
y del Estatuto de esa Comunidad Autónoma, la competencia
legislativa básica para la protección del
medio ambiente en el que se halla incluido el de los espacios
naturales que requieren una protección corresponde
al Estado, y por ende, a éste mediante dictamen del
órgano consultivo superior de su Gobierno, que goza
de plena autonomía orgánica y funcional para
garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con
la Constitución y las Leyes, art. 1.2) de la meritada
Ley Orgánica, debe adverarse la legalidad y en su
caso oportunidad de las disposiciones de la Administración,
sea cual fuere ésta que se dicten en ejecución
de Leyes del Estado; el cual se controla exigiendo el preceptivo
dictamen del Consejo para las disposiciones que dicten los
órganos de su Administración con potestad
reglamentaria y, por tanto, también es exigible ese
control para los Gobiernos de las Comunidades Autónomas
que dicten disposiciones generales en ejecución de
Leyes del Estado, con lo que se logra una interpretación
acorde con la naturaleza de las Comunidades Autónomas,
del art. 23.2) de la Ley del Consejo de Estado, respecto
a sus competencias según el ordenamiento Constitucional,
y a la par la armonización en el ámbito de
la función consultiva, en el ejercicio de la potestad
reglamentaria de los gobiernos de las Comunidades Autónomas
en ejecución de las Leyes básicas del Estado,
aunque el dictamen de ese Consejo no sea vinculante pero
sí formativo de la voluntad de la Administración.
2. Las determinaciones y limitaciones que en el aprovechamiento
del suelo, ordenación urbanística y demás
disposiciones contenidas en los arts. 3.º al 5.º,
contemplan la regulación de un régimen jurídico
especial del Parque Natural de la Albufera, hace innecesaria
otra consideración acerca de su naturaleza de disposición
general con las consiguientes notas distintivas de generalidad
y abstracción, sin perjuicio de que en el mismo incida
la declaración de Parque Nacional de la Albufera,
de cuyo régimen jurídico especial las normas
de naturaleza urbanística vienen condicionadas por
la finalidad de proteger ese parque y se integran en su
ordenamiento.
3. La imposibilidad de subsanación mediante la emisión
del dictamen por la Comisión Permanente del Consejo
de Estado, art. 53.5) de la Ley de Procedimiento Administrativo,
es determinante de nulidad de pleno derecho del Decreto
recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47.1.c)
de la Ley de Procedimiento Administrativo al haberse omitido
un informe preceptivo antes de promulgar dicho Decreto,
prescindiendo de un trámite esencial en la formación
de la voluntad del Gobierno de la Comunidad Valenciana con
la omisión del parecer del Consejo de Estado respecto
a una norma reglamentaria dictada en ejecución de
una Ley emanada del órgano legislativo del Estado
competente en el tiempo en que se promulgó dicha
Ley de 2-5-1975.
4. Consentida la sentencia por la representación
de la apelada, y pretendida por el Gobierno de la Generalidad
Valenciana, la revocación de la sentencia dictada
por el Tribunal de instancia, y la declaración de
ser conforme a Derecho el Decreto impugnado y la resolución
que rechazó el recurso de alzada, sin que el Tribunal
de instancia entrara a conocer de los otros motivos de impugnación
alegados en el escrito de demanda, de naturaleza procedimental
y substantiva no puede declararse la nulidad de los actos
de trámite que obran en el expediente al no haberse
suscitado esta cuestión en la sentencia apelada,
ni requerida esta declaración por el apelado que
no recurrió la misma ni se adhirió al recurso
presentado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma
Valenciana; sin perjuicio, por ende, de que una vez informado
el expediente por el Consejo de Estado por la Administración
competente se siga en su instrucción, conservando
los trámites y actos no anulados por sentencia firme,
art. 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo que se
estime conforme a derecho.
5. No se aprecia temeridad o mala fe al objeto de la imposición
de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la
Ley Reguladora de esta Jurisdicción.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación planteado por
la Generalitat Valenciana, aceptando íntegramente
los fundamentos de la Sentencia apelada.
