VI.50. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Cuarta)
Sentencia de 20 de julio de 1992
Ponente: J. García Estartus
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Consell de la Generalitat Valenciana, por Decreto
89/1986, de 8 de julio, aprueba el régimen jurídico
del Parque Natural de la Albufera, que es recurrido por
la Comunidad de Regantes de Sueca y su Sindicato. La Sala
de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia
Territorial de Valencia dictó Sentencia el 6 de marzo
de 1990, estimando el recurso presentado por la Comunidad
de Regantes.
Dicha Sentencia fue apelada por la Generalitat Valenciana
ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. Que se impugna en el presente recurso el D. 89/1986
de 8 julio del Consell de la Generalidad Valenciana, de
Régimen Jurídico del Parque Natural de la
Albufera, y alegándose por la demandada Generalitat
Valenciana, con carácter previo, la inadmisibilidad
del recurso, en base al art. 82, f) en relación con
el 57.2 d), ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
y art. 22.2 j) de la Ley de Bases 7/1985, de 2 abril, por
estimar que el poder conferido al Procurador para entablar
la presente acción lo fue por el Alcalde, en vez
de por el Pleno de la Corporación, procede pasar
en primer lugar, al análisis de esta cuestión
y al respecto, a la vista del poder cuestionado, aparece
como, tal apoderamiento no es otorgado por el Alcalde en
base exclusivamente de su cargo, sino que lo hace actuando
en nombre del Pleno de la Corporación, conforme lo
acordado en la sesión plenaria ordinaria de tal Ayuntamiento
de Sueca celebrada el 4-1-1983, compareciendo el Procurador
en nombre del Ayuntamiento de Sueca, alegando según
las instrucciones recibidas y en virtud Acuerdo Plenario
de 2-12-1986, lo que unido a la evidente ratificación
tácita que supone la reiterada conducta de este Ayuntamiento
de Sueca a lo largo del dilatado procedimiento, tanto en
vía administrativa, en la que, según la propia
excepcionante Generalitat al contestar la demanda en su
hecho 4.º afirma que ésta y las demás
Corporaciones afectadas tuvieron perfecta noticia del Proyecto,
como de la repetida y en todo caso conocida intervención
por la reseñada Corporación en esta fase jurisdiccional,
todo ello es determinante de la desestimación de
esta contemplada causa de inadmisibilidad del recurso, alegada
por la demandada Generalitat Valenciana.
2. Que, en otros motivos para pedir la nulidad del expresado
Decreto, se alega por el recurrente Ayuntamiento de Sueca,
la omisión en el trámite de su elaboración
de la Solicitud de Dictamen al Consejo de Estado, de conformidad
con lo prevenido en los arts. 22,3 y 23 de la Ley Orgánica
del Consejo de Estado, y art. 47 c) de la Ley de Procedimiento
Administrativo, y al respecto la cuestión debatida
radica en valorar el pretendido efecto invalidante del art.
47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo que sobre
la norma reglamentaria autonómica pueda derivar de
la omisión, en el trámite de su elaboración,
de la solicitud de dictamen al Consejo de Estado, y su enfoque
argumental no debe sustentarse tanto en los pretendidos
efectos garantistas hacia el administrado dimanantes de
la intervención de dicho órgano -incumbirá
en su caso, a los entes autonómicos la creación
de sus propios órganos consultivos que cumplan las
funciones de aquél-, sino abordarse primordialmente
desde la perspectiva de la distribución de competencias
entre Gobierno central y Autonomías. El marco jurídico
normativo regulador del Consejo de Estado se ubica primariamente
en el texto constitucional, cuyo art. 107, integrado sistemáticamente
dentro del Título IV (del Gobierno y la Administración),
lo define y configura como «supremo órgano
consultivo del Gobierno». Y así, su consulta
será preceptiva para éste, según dispone
el art. 2.2 de la Ley Orgánica núm. 3/1980,
de 22 de abril, que lo regula, «cuando en ésta
o en otras leyes así se establezca y facultativa
en los demás casos». Hasta tal punto que la
jurisprudencia ha calificado la falta de su informe como
infracción de un trámite sustancial del procedimiento,
de orden público, inderogable por voluntad de las
partes, apreciable incluso de oficio y de trascendencia
bastante para provocar la anulación de las actuaciones
[Sentencias Sala 4 del Tribunal Supremo, de 17 mayo, 13
junio y 14 noviembre 1988, entre otras]. Obviamente, y en
principio, siguiendo la regulación constitucional,
su consulta será facultativa con relación
a las Comunidades Autónomas y así, el art.
23.1 de la Ley Orgánica 3/1980 faculta a éstas
para solicitar dictamen del Consejo de Estado en aquellos
asuntos en que, por la especial competencia o experiencia
del mismo, lo estimen competente y, en igual sentido, su
art. 20.1 prevé la emisión de sus dictámenes
en cuantos temas sometan a su consulta las Comunidades Autónomas,
a través de sus Presidentes. Tan sólo las
facultades delegadas por el Estado a aquéllas serán
controladas en su ejercicio por parte del Gobierno, previo
dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del
Consejo de Estado (art. 22.5 de la Ley Orgánica núm.
3/1980, en relación con el art. 153.b) de la Constitución).
Ahora bien, el párr. 2 del art. 223 de la Ley Orgánica
núm. 3/1980, introduce el factor polémico
al añadir que el dictamen de dicho organismo consultivo
del Gobierno central «será preceptivo para
las Comunidades Autónomas en los mismos casos previstos
en esta Ley para el Estado cuando hayan asumido las competencias
correspondientes». Es decir, en la elaboración
de «reglamentos o Disposiciones de carácter
general que se dicten en ejecución de las Leyes,
así como sus modificaciones (art. 22.3 de la Ley
Orgánica 3/1980)». Precepto este que ha sido
interpretado por determinados sectores doctrinales como
alterador del diseño constitucional de los mecanismos
de interrelación entre Estado central y Autonomías.
Debe pues buscarse una interpretación del antedicho
precepto integrada con el modelo de órgano consultivo
que se recoge en la Constitución, en evitación
de una extensión de su ámbito de intervención
que, defendida en su momento por el propio Consejo de Estado,
calificando el art. 107 del Texto Constitucional como vinculante
para todas las Administraciones Públicas, pudiera
no obstante pugnar con los límites constitucionales
de la institución. El Tribunal Supremo ha venido
a apuntar la línea interpretativa en cuestión,
y así en la S. 6-6-1988, de la Sala 5 con relación
a un Reglamento autonómico que disciplina materias
reguladas en leyes estatales y de la exclusiva competencia
del Estado, estima preceptivo el dictamen del Consejo de
Estado, afirmando no obstante: «... aunque llegara
a entenderse que no sucedería otro tanto con los
reglamentos dictados en ejecución exclusiva de leyes
autonómicas independientes cuando se refieran a materias
cuya competencia hubiera sido asumida por la Comunidad Autónoma»;
bien es cierto, que en el caso que contemplaba dicha resolución,
existía una previsión específica del
propio legislador autonómico, cuyo Estatuto (aprobado
por Ley Orgánica 6/1981 de 30 diciembre) predicaba
en su art. 44, exclusivamente el informe del Consejo de
Estado para los Reglamentos dictados en ejecución
de leyes estatales. Con mayor contundencia, la Sala 4 de
dicho órgano jurisdiccional, en Sentencia de fecha
17-2-1988, afirma que «... en materias asumidas con
carácter exclusivo por una Comunidad Autónoma,
la sujeción al dictamen preceptivo de un órgano
estatal ha de venir por la vía de la sujeción
voluntaria de la Comunidad Autónoma de que se trate
y no por la de un mandato del Estado, aunque adopte la forma
de Ley Orgánica». La referida interpretación
del art. 23.2 de la Ley Orgánica núm. 3/1980,
en el sentido de estimar preceptivo el dictamen del orden
consultivo del Gobierno central para las Comunidades Autónomas,
cuando se dicten normas que afecten a competencias delegadas
o transferidas, y entenderlo meramente facultativo cuando
se trate de competencias propias exclusivas, no sólo
salva cualquier eventual duda que pudiera plantearse acerca
de la constitucionalidad del texto orgánico, sino
que se ajusta armónicamente al reparto competencia
entre los órganos centrales y autonómicos,
plasmado en los arts. 148 y siguientes de la Constitución
y no excluye la función de coordinación que
puede desempeñar el dictamen del Consejo de Estado
con relación a aquellos bloques competenciales autonómicos
(art. 149.2.18 de la Constitución). Y así
con relación a las competencias delegadas su art.
153.b) prevé que la actividad de los órganos
autonómicos será controlada por el Gobierno
previo dictamen del Consejo de Estado, al igual que con
relación a las facultades transferidas o delegadas,
su art. 150.2 dispone que la Ley preverá en cada
caso «... las formas de control que se reserva el
Estado».
3. Que proyectando cuanto queda dicho sobre el caso que
nos ocupa, el impugnado Decreto 89/1986 de 8 julio del Consell
de la Generalidad Valenciana, sobre Régimen Jurídico
del Parque Natural de la Albufera, ya en su art. 1.º
comienza diciendo: «De conformidad con lo dispuesto
en la Ley 15/1975 de 2 mayo y de la competencia de la Generalidad
Valenciana, se declara Parque Natural el sistema conformado
por el lago de la Albufera, su entorno húmedo ...»,
es decir que el Decreto aquí cuestionado parte de
esa Ley 15/1975, de Espacios Naturales Protegidos, estableciendo
y enmarcando el correspondiente régimen jurídico
especial, por lo que, nos encontramos ante un Reglamento
ejecutivo, que no desarrolla ni ejecuta una Ley Autonómica
independiente, ni desarrolla ni ejecuta el expresado Decreto
sólo competencias asumidas con carácter exclusivo
por la comunidad autónoma Valenciana, y tanto es
así, y a la vista de su contenido aparece como esa
regulación jurídica afecta a preceptos de
la Ley del Suelo y a competencias que ésta otorga
a los Ayuntamientos interesados, y en su consecuencia, el
dictamen del Consejo de Estado en el presente caso aparece
como preceptivo y su omisión determinante del efecto
invalidante previsto en el art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento
Administrativo.
4. En méritos a lo expuesto y sin necesidad de otras
consideraciones, procede la estimación del recurso;
sin que sean de apreciar razones para hacer expresa imposición
de las costas, a efectos de lo dispuesto en el art. 131.1
de la Ley Jurisdiccional.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan los de las sentencia apelada.
1. Insiste la Comunidad Autónoma apelante en la
validez del procedimiento seguido para la elaboración
del Decreto que fue anulado por la sentencia que impugna,
tratando de convencer de que no era necesario el informe
del Consejo de Estado, porque simplemente se trataba del
ejercicio de una competencia organizativa que le había
sido transferida y no del desarrollo o ejecución
de una Ley ni de su modificación, con mayor razón
cuando no se había establecido en el correspondiente
Estatuto autonómico la necesidad de crear un Organo
semejante al Consejo de Estado, y, como justificación
de que sólo con carácter potestativo cabía
recabar dicho dictamen, después de precluir en esta
segunda instancia la fase de alegaciones, aportó
el de repetido Consejo, en el que, según transcribe,
en la solicitud de aquél se invoca «el art.
23, primer párrafo de la Ley Orgánica del
Consejo de Estado. El dictamen -se explica-, es, pues, potestativo
para la Comunidad solicitante, por cuanto no versa sobre
casos comprendidos en el párrafo segundo de indicado
art. 23, al no comprenderse en ninguno de los supuestos
que pudieran ser de aplicación contenidos en el art.
22 (núm. 3 especialmente), y ello porque no se consulta
un Reglamento o disposición de carácter general
dictado en ejecución de las leyes o sus modificaciones».
2. Pero hay que dejar constancia de que lo transcrito parcialmente,
precisamente, no justifica el simple carácter potestativo
de la consulta que corresponda al tema que nos ocupa, porque
hay que estar a lo que el Organo consultivo razonaba a continuación,
donde explicaba que «acaso lo que ocurre es que, una
vez aprobado y publicado el Decreto 89/1986, se ha detectado
por la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo
que en el art. 3.5.b) se ha incluido todo el territorio
del Parque en la calificación de "zona húmeda",
esto es, en la calificación definitiva en el art.
103 de la Ley de Aguas para las "zonas pantanosas o encharcadas"
y que tiene su régimen en el mencionado artículo
y en los arts. 275 al 283 del Reglamento de Dominio Público
Hidráulico. Esto es lo que abre una actuación
posterior a la aprobación y publicación del
Decreto 89/1986, dirigida no a una subsanación del
trámite omitido, por cuanto no podría haberse
culminado el proceso de elaboración de indicada disposición
sino a una eventual modificación de su art. 3.5.c).
Se trataría en tal caso de la consulta sobre esta
actuación posterior al Decreto calificable como de
modificación parcial de aquél, cuestión
que no es la contemplada en el Decreto 117/1986, y sobre
la cual no se ha ultimado el procedimiento prescrito. En
efecto, a la propuesta de la Consejería de Obras
Públicas y Urbanismo no ha seguido otra actuación
que la de audiencia de las Corporaciones interesadas y la
información pública para que los propietarios
afectados por la delimitación del ámbito territorial
de la zona húmeda y, en su caso, el entorno natural
o perímetro de protección formularan alegaciones,
remitiéndose en este estado al Consejo de Estado»,
terminando por declarar, como fundamento de la conclusión
a que llegaba, que procedía «recordar que el
Consejo de Estado dictamina sobre proyectos confeccionados
por Departamentos o Consejerías. Si el deseo de la
Comunidad Valenciana es que el Consejo de Estado emita dictamen
sobre la actuación iniciada con dicha moción,
debería continuar la actuación incorporando
las actuaciones preceptivas, tal como prescriben los arts.
129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Sólo entonces podría el Consejo de Estado
emitir un dictamen acerca de la actuación iniciada
en virtud de la propuesta de la Consejería de Obras
Públicas y Urbanismo».
3. Bastaría, entonces, lo transcrito para dar por
cierto que en este caso, dado el carácter y contenido
del Decreto impugnado, a pesar de ser preceptivo el dictamen
del Consejo de Estado, éste no fue recabado, y bastaría
también el hecho de que, después de recurrido
aquél, la Administración demandada lo solicitó
-como consta de lo actuado en esta segunda instancia- para
evidenciar su convicción e implícito reconocimiento
de esa necesidad de obtenerlo, sobre todo si se repara en
que, cualquiera que sea la versión que de la irregularidad
detectada por la Sala sentenciadora da la apelante, según
resulta del preámbulo del propio Decreto, se estaba
ejecutando la Ley estatal de 2-5-1975 sobre Espacios Naturales
Protegidos, cuya normativa era de la competencia exclusiva
del Estado, por lo que nada importa la circunstancia de
que aquélla se hubiera transferido a la Comunidad
Autónoma ni la de que en su Estatuto de Autonomía
no se exigiera ni estuviera prevista la creación
de un órgano consultivo equivalente al Consejo de
Estado, porque si, en los casos en que la Administración
Central procede a dictar normas de ejecución o desarrollo
de las leyes emanadas de su propio Parlamento, se exige
la audiencia de citado Organo, con mayor razón resultará
exigible cuando lo haga la Administración de un ente
autonómico, ya que para suplir la inexistencia de
ese Organo de consulta regional está el Consejo de
Estado, que, según recuerda la Sentencia de este
Tribunal de 20-1-1992, «no es sólo Organo consultivo
del Gobierno de la Nación sino también de
las Comunidades Autónomas, como ha declarado el Tribunal
Constitucional, en sentencias posteriores a la que invoca
la apelada: STC 214/1989 de 21 diciembre, y más ampliamente
Sentencia 56/1990, en cuanto -se dice- es órgano
del Estado al servicio de la concepción del mismo
que la Constitución establece, por lo que destinatarias
de su función consultiva son también las Comunidades
Autónomas», sin que, para la de este Supremo
de 6-6-1988, la obligatoriedad de su informe «en modo
alguno distorsionará el reparto de competencias sancionado
por la Constitución; más aún, contribuirá
en gran manera a alcanzar una adecuada coordinación
de funciones en la articulación definitiva del Estado
de las Autonomías, la acomodación de la potestad
reglamentaria a la distribución de competencias y
jerarquía normativa y, en fin, a la uniformidad de
las actuaciones de las Administraciones Públicas
en materia de general aplicación como la cuestionada,
ello aparte de que una tal interpretación se adecúa
a la realidad social actual».
4. Por consiguiente, es claro que, como hace ver la parte
apelada, problemas como el suscitado en esta apelación
han sido ya resueltos por este Tribunal Supremo en el sentido
que por ella se propugna para que proceda la confirmación
de la sentencia que de adverso se impugna, exigiendo, por
supuesto, el dictamen del Organo consultivo, sea éste
el estatal o el privativo del ente autonómico, pudiendo
citarse al respecto la Sentencia de la Sala de Revisión
de aquél de 24-11-1989, si bien se matiza por las
de 19 octubre del mismo año y 20-1-1992, las que
para ello requieren que ese Organo consultivo autonómico
sea homologable al Consejo de Estado, y, como quiera que,
según la propia apelante, la Generalidad Valenciana
carecía del mismo, dado el carácter y contenido
del Decreto en cuestión, antes de proceder a su aprobación
debió recabarse el dictamen del Organo de consulta
estatal, con la específica finalidad que se pormenoriza
en el emitido por éste con la extemporaneidad con
que fue solicitado y que, al emitirlo, se denuncia, y por
lo mismo que en la sentencia que en esta ocasión
se revisa se ha seguido esta consolidada doctrina, se está
en el caso de confirmar aquélla y desestimar, correlativamente,
el recurso que nos ocupa.
5. No se aprecian razones determinantes de una expresa
imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso planteado por la Generalitat Valenciana,
confirmando íntegramente la Sentencia apelada.
