VI.46. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Quinta)
Sentencia de 26 de diciembre de 1991
Ponente: M. Pastor López
Materia: ESPACIOS NATURALES. INTERÉS PAISAJÍSTICO.
MEDIDAS DE PROTECCIÓN. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
NORMAS SUBSIDIARIAS. SUELO NO URBANIZABLE. PROPIEDAD PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Ayuntamiento de San José (Ibiza), aprobó
de manera inicial y provisional las Normas Subsidiarias
aplicables a su término municipal y que clasificaba
los terrenos y las parcelas de la recurrente como suelo
apto para urbanizar.
Remitidas las Normas Subsidiarias a la Comisión
Provincial de Urbanismo para su aprobación, la misma
suspendió la aprobación definitiva de las
Normas Subsidiarias imponiendo al municipio diversas correcciones,
debiendo adecuar la protección de determinadas calas
al Estudio sobre Espacios Naturales redactado por el INESE.
Tras el estudio exigido por la Comisión Provincial
de Urbanismo, por acuerdo del Plenario Municipal de la Corporación
local de San José, de fecha 19 de diciembre de 1985,
se aprobó la subsanación de las deficiencias,
sometiendo las modificaciones introducidas a nuevo trámite
de información pública por un período
de treinta días.
Con posterioridad, el Ayuntamiento, por acuerdo de fecha
31 de marzo de 1986, aprueba provisionalmente el proyecto
de Normas Subsidiarias, clasificando los terrenos de la
actora como suelo no urbanizable especialmente protegido,
tipo forestal.
La Comisión Provincial de Urbanismo aprueba definitivamente
las Normas Subsidiarias del Término Municipal de
San José, debiéndose cumplimentar una serie
de prescripciones.
El 20 de junio de 1986, la actora recurre en alzada
el anterior acuerdo.
Contra la desestimación del recurso de alzada,
el 2 de diciembre de 1986, se interpuso recurso ante la
Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de
las Islas Baleares que declaró conformes a Derecho
los actos impugnados.
Por la actora se interpone recurso de apelación
ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. «Para localizar con precisión el objeto
del recurso conviene recordar que, tal como aparece en el
expediente administrativo y nos describe la actora en su
escrito de demanda, el 4-4 y el 5-6-1985, se aprobaron de
manera inicial y provisional, respectivamente, las normas
subsidiarias de San José. Ambos acuerdos, procedentes
de la Corporación Local, clasificaban los terrenos
de la recurrente como suelo apto para urbanizar. La Comisión
Provincial de Urbanismo suspendió la aprobación
definitiva de las normas subsidiarias, imponiendo al municipio
diversas correcciones. De entre ellas, la recurrente destaca
aquella que afecta a su terreno: "Deberá procederse
al reestudio de la protección de las zonas de Cala
Compte, Cala Llentrisca y Cala Yongal teniendo en cuenta
en el momento de definir dichas protecciones las directrices
contenidas en el Estudio sobre Espacios Naturales redactados
por el INESE". Tras el nuevo estudio exigido por la Comisión
Provincial de Urbanismo, el Pleno del Ayuntamiento, en Acuerdo
19-12-1985, aprobó la subsanación de las deficiencias
advertidas por la Comisión Provincial de Urbanismo,
sometiendo las modificaciones a nuevo trámite de
información pública, por espacio de 30 días.
Transcurrido el período de información pública,
una vez examinadas las alegaciones presentadas -entre ellas,
la de la entidad actora-, el Ayuntamiento acuerda el 31-3-1986
la aprobación provisional del proyecto de normas
subsidiarias, con la subsanación de las deficiencias
detectadas por la Comisión Provincial de Urbanismo.
Y, en lo que aquí interesa, clasifica los terrenos
de la recurrente como suelo no urbanizable especialmente
protegido, tipo forestal, con parcela mínima de 10.000
metros cuadrados, ocupación máxima de 4 por
ciento, una planta y tres alturas, edificabilidad 0,04 y
retranqueo 15 metros. El 22-4-1986, la Comisión Provincial
de Urbanismo acordó aprobar definitivamente las normas
subsidiarias del Término Municipal de San José,
debiéndose cumplimentar prescripciones, de las que
aquí interesa la número 3: "La delimitación
del área protegida en Cala Compte, sería la
que figura en el plano aportado en subsanación de
deficiencias, debiendo quedar dicha área calificada
como paisaje preservado de suelo no urbanizable. La totalidad
de las islas e islotes se calificarán de elemento
paisajístico singular". El 20-6-1986, la actora recurre
en alzada el anterior acuerdo, solicitando "se declaren
nuestros terrenos totalmente aptos para urbanizar", o, en
su defecto, "se confirme el acuerdo del Ayuntamiento de
San José adoptado en la aprobación provisional
de la subsanación de deficiencias". En cuanto a esta
petición subsidiaria, habría de tenerse en
cuenta que supondría aceptar la clasificación
del terreno como suelo no urbanizable especialmente protegido,
pero calificado, no como paisaje preservado -según
acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo-,
sino como tipo forestal -tal como decidió el Ayuntamiento
al aprobar provisionalmente la subsanación de deficiencias-.
Contra la desestimación del recurso de alzada -primero
presunta y expresa el 27-11-1986-, se interpuso el recurso
jurisdiccional el 2-12-1986. Y, al formalizar la demanda,
se solicitaba: "1) Se declare nulidad o se anule y deje
sin efecto la aprobación definitiva de las Normas
Subsidiarias de San José, así como la desestimación
del recurso de alzada de esta parte. 2) Se declare que la
clasificación urbanística de los terrenos
de Urbanizaciones Ibiza debe ser la de suelo apto para urbanizar
con las calificaciones, intensidades y usos autorizados
por el proyecto de las Normas Subsidiarias, aprobado inicialmente
por el Ayuntamiento de San José". De todo lo anterior
aparece que la impugnación no se refiere al conjunto
de las normas subsidiarias, sino precisamente a aquella
que, clasificando el terreno de la actora como suelo no
urbanizable especialmente protegido, lo califica como paisaje
preservado; frente a lo que se pretende la clasificación
de dicho terreno como suelo apto para urbanizar, según
las reglas contenidas en la aprobación inicial del
proyecto de normas subsidiarias. Para apoyar su pretensión,
la recurrente aduce que la prescripción relativa
a su terreno que se incluye en la aprobación definitiva
no ha sido sometida a información pública;
y que la nueva ordenación de los terrenos, aun admitiendo
el carácter discrecional de la decisión, no
tiene la consideración debida con los hechos determinantes».
2. «En relación a la información pública
adicional que la recurrente echa en falta, debe tenerse
en cuenta que la doctrina jurisprudencial viene manteniendo
que únicamente es exigible cuando las alteraciones
sean de una importancia tal que lleven aparejada la sustitución
de las normas objeto de las prescripciones por otras distintas
[por todas, SS 11-7 y 18-9-1987]. Es indudable que el planeamiento,
de una parte, condiciona el desarrollo de la vida de los
ciudadanos, precisamente por dibujar el entorno determinante
del nivel de calidad de vida; y de otra, condiciona la propiedad
privada, para lo que dispone de habilitación constitucional
[art. 33.2 ], y legal [art. 76 de la Ley del Suelo. Por
tal motivo, el procedimiento de elaboración de estas
normas adquiere una importancia trascendental. Y, de entre
sus trámites, el que aquí importa es aquel
que tiende a garantizar la participación ciudadana.
A este respecto, conviene recordar que si bien dicha participación
ya estaba prevista en la Ley del Suelo (art. 4.2), e incluso
ampliada por el Reglamento de Planeamiento, la Constitución
ha supuesto un notable refuerzo [arts. 9.2 y 105 a)], convirtiendo
aquélla en una contribución esencial para
dotar de legitimidad democrática a los planes. Resulta
así que, dado el carácter ampliamente discrecional
del planeamiento, aun sin olvidar sus aspectos reglados,
o el control de los contenidos discrecionales, cuando aparecen
como posibles varias soluciones igualmente justas, nos encontramos
en el núcleo último de oportunidad, donde
el acierto de la decisión administrativa no puede
ser sustituido por una decisión judicial. En este
sentido es claro que, si bien el trámite de información
pública es útil para modificar el criterio
de la Administración a través de alegaciones
de estricta oportunidad, su presentación en el proceso
puede resultar inoperante. Volviendo ahora la vista sobre
el comienzo de este razonamiento, debe tenerse en cuenta
que el concepto jurídico indeterminado que constituyen
las denominadas modificaciones sustanciales del planeamiento,
exige una respuesta caso a caso, atendida tanto la entidad
de la modificación como la función, que cumple
de provocar una nueva información pública.
Por consiguiente, las modificaciones sustanciales afectan
a aspectos importantes del modelo territorial que traza
el planeamiento, y, además, su concreción
o no como sustanciales está en relación directa
con el tipo de plan de que se trata. En el presente caso,
el cambio de clasificación del suelo propiciado por
el nuevo estudio llevado a cabo por la Corporación
Municipal, teniendo en cuenta el informe del INESE, fue
sometido a información pública adicional.
Durante este período, la recurrente presentó
alegaciones que no fueron tomadas en consideración
desembocándose en la clasificación de su terreno
como no urbanizable y calificándolo de tipo forestal.
Posteriormente, al modificarse esta calificación
-de tipo forestal se pasa a paisaje preservado-, la impugnación
en vía administrativa, si bien insiste en su pretensión
de clasificar el terreno como suelo apto para urbanizar,
acepta, en su defecto la clasificación y calificación
otorgada por la Corporación Local tal como señalábamos
en el anterior fundamento. Puestas así las cosas,
la cuestión queda reducida a si la calificación
dada por la Comisión Provincial de Urbanismo de paisaje
preservado, frente al tipo forestal asignado por la Corporación
Local, correspondiendo en ambos casos al terreno litigioso
la clasificación de suelo no urbanizable especialmente
protegido, es merecedora de una información pública
adicional. A este respecto, ha de tenerse en cuenta que
la línea básica esencial de las normas subsidiarias,
en el punto en que se concreta la impugnación, está
constituida por la clasificación del terreno como
suelo no urbanizable especialmente protegido. Por tanto,
se considere al terreno integrado en la calificación
de tipo forestal o en la de paisaje preservado, la variación
no es de entidad tal que el planeamiento pase a ser algo
distinto del provisionalmente aprobado por la Corporación
Local. En consecuencia, manteniéndose los criterios
determinantes del planeamiento, no es precisa una información
pública adicional».
3. «El art. 45 de la Constitución señala
en su apartado primero que "todos tienen derecho a disfrutar
de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,
así como el deber de conservarlo". Opera, pues, en
un doble sentido. De una parte, positivo, proclamando el
derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarrollo de la persona; de otra, negativo, imponiendo
a todos el deber de conservarlo. El apartado segundo del
citado artículo obliga a los poderes públicos
y, por tanto y en primer lugar, a las Administraciones Públicas,
a velar por la utilización racional de los recursos
y la defensa y restauración del medio ambiente "...
apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva".
Y no cabe duda que las técnicas de planificación
son las que mejor pueden asegurar esa utilización
racional. En este sentido, aun cuando la planificación
física del medio ambiente, desde una perspectiva
ecológica o meramente paisajística, no debe
contemplarse sectorialmente, sino inserta en el modelo a
diseñar por el Plan Director Territorial de Coordinación,
faltando éste, las acciones especiales selectivas,
como es el supuesto que contemplamos en las normas subsidiarias,
tienden a satisfacer la protección del medio ambiente
que la Constitución patrocina. Este patrocinio constitucional
presenta también trascendencia jurídica en
cuanto a su aplicación directa por los Tribunales
de Justicia, ya que, aunque no se trata aquí de derechos
fundamentales, rige lo establecido en el art. 53.3 de la
Norma Fundamental, con arreglo al cual el reconocimiento,
el respeto y la protección de los principios reconocidos
en el capítulo III informará, no sólo
la legislación positiva y la actuación de
los poderes públicos sino también la práctica
judicial. No obstante, la recurrente aduce que no estamos
en presencia de factor alguno merecedor de la instauración
de un sistema protector medio ambiental. Y, por contra,
lo que existe es "una buena demanda turística que
no puede ser desaprovechada"; y propiciaría "estirpar
una adecuada y razonable explotación económica
de los recursos naturales". En definitiva, su argumento
sería que, si el informe del INESE es el hecho determinante
que interviene en el ejercicio de la potestad planificadora,
que se reconoce discrecional, cuando aquél no se
corresponde con la realidad, falta el presupuesto fáctico
de la decisión, lo que equivale a un inadecuado ejercicio
de la potestad. A este respecto, si bien los terrenos de
la recurrente, tal como informó en su momento el
Ayuntamiento, no disponen de monumentos históricos
o artísticos, ni restos arqueológicos, el
mencionado informe tampoco puede asegurarse que se los atribuya.
Lo que sucede es que contempla, lógicamente, una
zona más amplia que la ceñida a los terrenos
de la actora, incorporando a la zona, no sólo los
valores culturales mencionados, sino también de avifauna,
hepertofauna y paisajísticos; lo que se une a la
amenaza padecida por el crecimiento turístico de
San Antonio de Pormany, configurando una realidad necesitada
de preservación medio ambiental, lo que se consigue
a través de la decisión impugnada. Por tanto,
no sólo puede asegurarse que la zona está
necesitada de protección, sino que, aun cuando la
explotación urbanística de los terrenos pueda
propiciar un indudable enriquecimiento a la actora, que
ahora perderá, lo razonable es avalar la decisión
administrativa encaminada a proteger en mejor medida el
medio ambiente de la zona. Cumple, pues, la desestimación
del recurso».
4. «No aparecen méritos para una expresa imposición
de las costas del juicio».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan, en lo esencial, los que contiene la sentencia
apelada.
1. Dos motivos de impugnación reitera la parte apelante
en sus alegaciones de esta alzada respecto de los actos
recurridos, como fundamento de su petición de revocación
de la sentencia recurrida en apelación (en cuanto
la misma desestimó la pretensión anulatoria
que la misma ha ejercitado en este proceso), a saber: de
un lado, el de naturaleza formal consistente en la falta
de nueva información pública, previa al acuerdo
de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares,
Sección Insular de Ibiza y Formentera, de fecha 22-4-1986,
en cuya virtud se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias
de Planeamiento del término municipal de San José,
habida cuenta que, a juicio de la sociedad recurrente, son
esenciales las modificaciones introducidas por el referido
acto impugnado respecto del acuerdo municipal de aprobación
provisional de aquéllas, recaído en fecha
31 de marzo del mismo año, concretamente en cuanto
afectan a terrenos de la entidad actora situados en la zona
de «Cala Conta» del referido término
municipal, cuya clasificación pasa a ser de «área
calificada como paisaje preservado de Suelo No Urbanizable»,
a diferencia de la clasificación y calificación
contenidas en los precedentes acuerdos del Ayuntamiento,
mediante los que se aprobaron provisionalmente dichas Normas
Subsidiarias; de otra parte, la alegación de fondo
consistente en la improcedencia de la nueva ordenación
urbanística de la mencionada área de «Cala
Conta», así como de otras zonas costeras del
repetido término municipal, puesto que no existe
un interés paisajístico o ecológico
real, como tampoco artístico o arqueológico,
que justifiquen la clasificación de suelo no edificable,
siendo así que las conveniencias del desarrollo turístico
aconsejan la urbanización de dichos terrenos, por
lo que tales determinaciones urbanísticas exceden
de las facultades discrecionales de la Administración
por tratarse de criterios puramente arbitrarios.
2. El primero de los referidos motivos de impugnación
que aduce la parte recurrente debe ser rechazado, como se
argumenta en la sentencia apelada, por las razones siguientes:
En primer lugar, porque contrariamente a lo que mantiene
la entidad recurrente, las modificaciones introducidas por
el Acuerdo de aprobación definitiva de las Normas
Subsidiarias de 22-4-1986, respecto de las aprobadas provisionalmente
por el Ayuntamiento de San José en 31 de marzo del
mismo año aceptando las correcciones indicadas anteriormente
por la Comisión Provincial de Urbanismo, no revisten
el carácter de «modificaciones sustanciales»
que exigen los arts. 41 de la Ley del Suelo y 132.3 b) del
Reglamento de Planeamiento para que haya de repetirse la
previa información pública ya llevada a efecto,
respecto de los puntos concretos de dichas Normas Subsidiarias
que aquí interesan (es decir, las expresadas determinaciones
urbanísticas del área de «Cala Conta»);
este criterio viene confirmado por la reiterada doctrina
jurisprudencial sentada en numerosas sentencias de esta
Sala, referente a la interpretación que debe darse
a los citados preceptos, en cuanto a la aludida exigencia
de nueva información pública en estos casos;
en efecto, el concepto jurídico indeterminado de
«modificaciones sustanciales» en el planeamiento
ha de ser interpretado restrictivamente por economía
procedimental, puesto que la calificación legal de
modificación «sustancial», que requiere
la repetición del trámite de información
pública en garantía de los administrados,
exige que las rectificaciones o cambios introducidos en
el trámite de aprobación definitiva, respecto
de los que contuviese el proyecto de planeamiento aprobado
provisionalmente, han de ser tan cualificados que merezcan
tal calificativo de «sustanciales», lo que solamente
sucede cuando impongan un nuevo esquema de planeamiento,
alterando de manera importante o esencial las líneas
y criterios básicos del Plan y su propia estructura,
sin que sea precisa una nueva información pública
cuando las modificaciones introducidas afecten solamente
a aspectos o extremos concretos de aquel Plan (en el presente
caso, Normas Subsidiarias), siempre que se mantenga dicho
esquema fundamental del planeamiento aprobado provisionalmente
y, en definitiva, no quede afectado el modelo territorial
dibujado en el mismo, cosa que no ocurre en el presente
caso [SS 28-3-1983, 26-4 y 22-10-1985, 9-12-1987, 30-4-1990
y las que en la misma se citan].
En segundo término porque, en definitiva, las modificaciones
de la clasificación y calificación urbanísticas
de los terrenos de la entidad recurrente comprendidos en
el área de «Cala Conta», que pasa a ser
suelo no urbanizable especialmente protegido, fue objeto
de información pública adicional, acordada
por la propia Comisión Provincial de Urbanismo, habiendo
formulado dicha recurrente extensas alegaciones en este
nuevo trámite, en el que sostuvo el mismo criterio
respecto a la clasificación de suelo urbanizable
que propugna en este proceso para dicha área; todo
lo cual, a más de estimarse suficiente para tener
por cumplidas las exigencias formales de los repetidos artículos,
excluye toda suerte de indefensión de la actual apelante;
en consecuencia, forzoso es concluir que se han cumplido
en el presente caso litigioso las exigencias materiales
de la publicidad previa del planeamiento proyectado, en
salvaguarda de los intereses de los administrados y en debido
acatamiento del principio de participación ciudadana
que consagran los arts. 4.2 de la Ley del Suelo y 9.2 de
la Constitución.
3. En cuanto a las cuestiones de fondo planteadas, debe
significarse que la parte recurrente se limita a mantener
en sus alegaciones, en forma genérica, que la clasificación
de los terrenos comprendidos en el área de «Cala
Conta» a que tan reiteradamente venimos aludiendo,
como paisaje preservado de Suelo No Urbanizable, excede
de las facultades discrecionales de la Administración
y no está justificado por el conjunto de circunstancias
concurrentes, especialmente por no existir interés
paisajístico o ecológico de la zona de que
se trata, sin mayores concreciones o justificación
probatoria de sus asertos; a este respecto debe ponerse
de relieve, a más de las consideraciones que contiene
la sentencia apelada sobre este extremo, que la parte recurrente,
a quien incumbe la carga procesal de probar los hechos en
que se fundamenta su pretensión (a tenor de la conocida
doctrina jurisprudencial interpretativa del art. 1214 del
Código Civil), no ha demostrado en modo alguno la
supuesta arbitrariedad de la Administración planificadora,
careciendo de virtualidad su alegación referente
a la falta de práctica de la prueba pericial en primera
instancia, pese a haberla solicitado oportunamente, puesto
que ha podido reiterar dicha petición en esta alzada
al amparo de lo dispuesto en el art. 100.1 de la Ley Jurisdiccional
y no lo ha hecho, omitiendo de tal guisa la debida diligencia
procesal, que no debe ser suplida por este Tribunal. A más
de lo cual, también debe significarse que el informe
del Instituto de Estudios Ecológicos obrante en el
expediente administrativo (y transcrito literalmente en
el escrito de demanda, al folio 68 y siguientes de los autos),
clara y razonadamente avala la postura que mantiene la Administración
Autonómica, en sus correspondientes alegaciones;
de donde se deduce que dicha Administración, en su
función reglamentaria planificadora, esencialmente
dinámica, se ha limitado a usar de la potestad innovadora
o «ius variandi» que le corresponde a tenor
de lo dispuesto en los arts. 47, 48 y 49, con sus concordantes,
de la Ley del Suelo, en salvaguarda del interés general
de los ciudadanos, criterio hermenéutico consagrado,
entre otras muchas, en las Sentencias de este Alto Tribunal
de 24-11-1981, 24-2-1984, 6-2 y 3-4-1990, etc.
4. Por cuanto ha quedado anteriormente argumentado procede
desestimar el presente recurso de apelación y confirmar
íntegramente la sentencia impugnada, sin que proceda
hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las
costas procesales, a tenor de lo preceptuado en al art.
131 de la Ley de esta Jurisdicción.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación, aceptando los
Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada.
