VI.44. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Cuarta)
Sentencia de 4 de octubre de 1991
Ponente: J. García Estartus
Materia: ACTIVIDADES CLASIFICADAS. CONTAMINACIÓN
ACÚSTICA. RESIDUOS. DEPURACIÓN.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Urbanización «Las Callejas», ubicada
en el término municipal de Fresnedilla de la Oliva
(Madrid) interpone Recurso Contencioso Administrativo, contra
acuerdo de fecha 28-11-1987 y denegación por silencio
administrativo de dicha Corporación local sobre Cambio
de Ubicación de Depuradora de Aguas Residuales situada
a menos de 2.000 metros de la Urbanización.
Por Sentencia de 1-3-1989, la antigua Audiencia Territorial
de Madrid estima el recurso presentado de proceder al traslado
de la ubicación de la Depuradora por producir molestias
al vecindario y encontrarse ubicada a menos de 2.000 metros
de núcleo de población.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. El presente recurso tiene por objeto conocer si son
o no conformes con el ordenamiento jurídico el acuerdo
del Pleno del Ayuntamiento de Fresnedillas de la Oliva (Madrid)
de fecha 28-11-1987, y la denegación en virtud de
silencio administrativo -en el caso de don José Luis
M. G.- de sus respectivas peticiones por las que se solicitaba
el traslado de la depuradora de aguas residuales existente
en el municipio, desde su actual emplazamiento hasta otro
lugar, guardando la distancia de 2.000 metros con respecto
a la Urbanización «Los Callejos», así
como la construcción del alcantarillado necesario
hasta el lugar del nuevo emplazamiento. El adecuado examen
de la presente litis exige tener presente los siguientes
hechos: a) Con fecha 6-7-1987 tuvo entrada en el Ayuntamiento
de Fresnedillas escrito de los recurrentes por el que se
solicitaba el traslado de la depuradora en los términos
ya expuestos. b) Mediante nuevo escrito de fecha 31-10-1987
se denunció la mora. c) Por comunicación del
Alcalde de 26-12-1987 se puso en conocimiento de los recurrentes
que por Acuerdo del Pleno de ese Ayuntamiento se acordó
«comunicar a los denunciantes que próximamente
este Ayuntamiento realizará obras en la estación
depuradora de aguas residuales a fin de evitar los mayores
problemas posibles». d) En la sesión ordinaria
de dicho Ayuntamiento celebrada el 30-7-1988 se adoptó,
entre otros acuerdos, el siguiente: «7 -solicitar
subvención y proyecto para recoger aguas residuales
y fluviales- dada cuenta de la vigente necesidad de proceder
a canalizar las aguas del arroyo "El Teniente" que atraviesa
el casco urbano de este Municipio así como de trasladar
la depuradora de aguas residuales que se halla enclavada
en la actualidad en una zona muy próxima al casco
urbano y que por ser demasiado pequeña para la población
que acude a esta localidad en la época estival no
tiene capacidad para depurar la mayor cantidad de aguas
residuales que se originan, produciéndose malos olores
así como la concentración de insectos, con
el consiguiente peligro de enfermedad para la población,
se acuerda por unanimidad de los miembros asistentes solicitar
de la Consejería de Presidencia, Dirección
General de Medio Ambiente, subvención para canalizar
el agua del arroyo "El Teniente" y construir en una zona
más alejada de la población una nueva depuradora
de aguas residuales, así como que por esa Consejería
se realicen los proyectos correspondientes». Sin que
hasta la fecha se tengan noticias de acuerdo alguno con
respecto a la subvención solicitada.
2. Los recurrentes como fundamento de su pretensión
alegan la obligación municipal, prevista en los arts.
25 y 26 de LBRL, de proceder al alcantarillado y tratamiento
de aguas residuales, así como su sometimiento a las
disposiciones contenidas en el Reglamento de Actividades
Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30-11-1961,
en cuyo art. 4 se fija el emplazamiento de las industrias
fábricas que deban ser consideradas como peligrosas
o insalubres a una distancia superior a 2.000 m. a contar
del núcleo urbano más próximo, disposición
que no cumple la depuradora en cuestión, causando
graves molestias y peligro para la salud de los habitantes
de la Urbanización «Los Callejos», sita
a unos 100 metros de la depuradora en cuestión, sin
que frente a ello se pueda oponer, a su juicio, la falta
de medios económicos pues dispone de los tributos
municipales o cualquier otro y, en todo caso, la insuficiencia
de medios económicos no debe impedir el cumplimiento
de la legislación vigente. Frente a ello, la Corporación
Local invoca la legalidad del acuerdo recurrido, en cuanto
no constituye obligación del Ayuntamiento demandado
la depuración de las aguas, siendo en todo caso compartida
por la Diputación y Comunidad Autónoma, en
segundo término porque no se impugna el acuerdo por
el que se fijaba el actual emplazamiento de la depuradora
y, por último, por entender que el art. 4 del Reglamento
de 1961 no es aplicable al supuesto que nos ocupa.
3. El Reglamento aprobado por Decreto de 30-11-1961 regula
todas aquellas actividades que sean calificadas como molestas,
insalubres, nocivas o peligrosas, de acuerdo con las definiciones
que figuran en aquél, e independientemente de que
consten, o no, en el nomenclator anejo al texto legal (art.
2). La depuración de aguas residuales puede ser calificada
de molesta e insalubre y ello porque, de conformidad con
el art. 3 del Reglamento, entendemos por actividades molestas
aquellas que constituyen una incomodidad por los ruidos
y vibraciones que produzcan, o por los humos, gases, olores...
que eliminan, y como actividad insalubre aquella que da
lugar a desprendimiento o evacuación de productos
que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales
para la salud humana, resulta obvio que la depuración
de aguas residuales lo es. Asimismo se califica en el nomenclátor
de actividades molestas y en el de insalubres y nocivas
-«evacuación de aguas de albañal»-.
El pleno sometimiento de la Administración, en este
caso municipal, a las disposiciones contenidas en este Reglamento
cuando ejercite actividades comprendidas en el mismo, se
desprende con carácter general de la propia Constitución
«La Administración pública sirve con
objetividad y los intereses generales... con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho» [art. 103 de la Constitución
y específicamente en lo que respecta a este Reglamento,
aparece reconocido en el Decreto de 16-8-1968 que regula
la aplicación del reglamento en zonas de dominio
público, lo que obliga a la Corporación municipal
a ajustar su proceder en esta materia a las normas dictadas
con carácter general y en aras del interés
público que se contienen en las citadas disposiciones
para la limitación de tales actividades.
4. No se trata aquí de determinar, como pretende
la Administración demandada, si el Ayuntamiento de
Fresnedillas de la Oliva ha de asumir o no la prestación
del servicio de depuración de aguas residuales, como
por otra parte parece desprenderse de los arts. 25.2.1 y
26.1.a) de la LBRL, sino de establecer si la Corporación
en el ejercicio de dicha actividad, que ya asumió
en su día, cumple o no la normativa vigente, en concreto
si el acuerdo del Pleno de fecha 28-11-1987, por el que
se acordó la realización de obras en la estación
depuradora no accediendo, por lo tanto, al traslado de la
misma tal y como se solicitó en su día por
los recurrentes, es conforme o no al ordenamiento jurídico.
5. La depuradora produce ruidos y malos olores constituyéndose
como un importante foco de contaminación de indudable
riesgo para la salud de la población, entre ellos
los vecinos de la Urbanización «Los Callejos».
Así se desprende de los informes emitidos por el
Servicio Regional de la Salud de la Comunidad Autónoma
de Madrid de fecha 26-6-1985 y el de 4-3-1987 y del emitido
con fecha 22-8-1985 por el Jefe de la Sanidad Local sustituto
de Fresnedillas, entre otros. Si bien se han ido adoptando
diversas medidas correctoras, éstas no han sido suficientes,
como pone de manifiesto el informe de la Consejería
de Salud de la Comunidad de Madrid de fecha 4-3-1987 «...
el problema no puede considerarse resuelto de manera definitiva,
pues sería deseable dotar a este pueblo de una depuradora
técnicamente más avanzada». El propio
acuerdo recurrido se manifiesta en el sentido de adoptar
medidas correctoras que mejoren la situación, si
bien el Ayuntamiento posteriormente, al tiempo de solicitar
la subvención de la Comunidad, reconoce por acuerdo
de 30-7-1988 que la depuradora es «demasiado pequeña
para la población que acude a esta localidad en la
época estival no teniendo capacidad para depurar
la mayor cantidad de aguas residuales que se originan produciéndose
malos olores, así como la concentración de
insectos, con el consiguiente peligro de enfermedad para
la población».
6. El mantenimiento de una actividad municipal, o al menos
su permanencia en su actual emplazamiento, cuando produce
olores y un importante riesgo para la salud de los vecinos
aparece como contraria al Reglamento de 30-11-1961. Conviene
recordar, ahora, siguiendo una reiterada jurisprudencia
que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo
han venido proclamando reiteradamente el principio de interpretación
conforme a la Constitución de todo el ordenamiento
jurídico, principio recogido expresamente en el art.
5 de la LOPJ. Es por ello que, tal y como dispone el art.
53-3 de la Constitución, los principios rectores
de la política social y económica han de informar
la legislación positiva, la práctica judicial
y la actuación de los poderes públicos, y
uno de estos principios, es, precisamente, el derecho a
la protección de la salud y la obligación
de los poderes públicos de organizar y tutelar la
salud pública a través de las medidas preventivas
y de las prestaciones y servicios necesarios (art. 43 de
la Constitución Española). Es desde esta perspectiva
desde la que ha de ser abordado el Reglamento de 1961 que
responde a la finalidad de defender la salubridad pública,
art. 1.º.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales, de suerte que todos los trámites prescritos
para la concesión de licencia, hasta el emplazamiento
de la actividad, distancias a respetar y medidas correctoras
aplicables, han de ser interpretados en función de
la exigible protección del interés ciudadano
afectado por la actividad que se desarrolla, protección
que se concreta individualmente en los vecinos inmediatos
al lugar de emplazamiento, por lo que el art. 4.º del
Reglamento al tiempo de fijar los criterios que permiten
el adecuado emplazamiento de la actividad no puede ser interpretado
de modo contrario o restrictivo para con el interés
público, en concreto al tiempo de señalar
que: «En todo caso, las industrias fábricas
que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres,
sólo podrán emplazarse, como regla general,
a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo
más próximo de población agrupada»,
precepto que puede ser asimismo aplicado al supuesto que
nos ocupa para justificar la necesidad del cambio de emplazamiento
de la actividad insalubre a una distancia de 2.000 metros
del núcleo de población más próximo
al menos en la que se considere suficiente para evitar los
males actualmente existentes.
7. De lo hasta ahora expuesto se desprende la necesidad
de proceder al cambio de emplazamiento de la depuradora
en cuestión, sin que pueda admitirse, como de contrario
se pretende, que la falta de impugnación, en su día,
del acuerdo en el que se fijaba su actual emplazamiento
haga el mismo inatacable. Efectivamente, las licencias del
Reglamento de 1961, y con ellas todas las circunstancias
tenidas en consideración a la hora de fijar el emplazamiento
de una actividad, los requisitos para su ejercicio... etc...
constituyen un supuesto típico de autorización
de funcionamiento, creándose una relación
permanente que determina la necesidad de que la actividad,
en tanto se desarrolla, esté sometida siempre a la
condición implícita de tener que ajustarse
a las exigencias del interés público, lo que
permite llegar en último término, cuando todas
las posibilidades de adaptación a aquellas exigencias
han quedado agotadas, a la revocación de la autorización
o el cambio de emplazamiento.
8. Es cierto que el acuerdo de «realizar obras en
la estación depuradora de aguas residuales a fin
de evitar los mayores problemas posibles», sólo
es contrario al ordenamiento jurídico en la medida
en que esas correcciones se han revelado insuficientes sin
que por contra se haya acordado el cambio de emplazamiento
solicitado. Tampoco constituye una satisfacción extraprocesal
el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 30-7-1988,
por el que se decidió, por unanimidad, solicitar
de la Consejería de Presidencia, Dirección
General del Medio Ambiente subvención para canalizar
el agua del arroyo «El Teniente» y construir
en una zona más alejada de la población una
nueva depuradora de aguas residuales, así como que
por esa Consejería se realicen los proyectos correspondientes,
en cuanto que el cambio de emplazamiento se supedita a la
obtención de la subvención. Hay que afirmar,
junto con los recurrentes, que la falta de medios económicos
no puede constituir pretexto para vulnerar el ordenamiento
jurídico, existiendo, además, otras posibilidades,
como las de carácter fiscal, entre otras, para dar
cumplimiento a las mismas.
9. De lo actuado no se desprenden méritos suficientes
que justifiquen la imposición de las costas a ninguna
de las partes, a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de
la Ley de la Jurisdicción.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. Las cuestiones planteadas en esta apelación por
la Corporación Municipal de Fresnedillas de la Oliva
fueron contempladas y dilucidadas por la Sentencia recurrida
en función de las alegaciones del Ayuntamiento demandado,
del estudio de los hechos aducidos en el expediente administrativo
y en el escrito de la demanda por la Comunidad de Propietarios
de la Urbanización Los Callejos, e informes obrantes
en el expediente y el régimen jurídico aplicable
a las estaciones depuradoras de aguas residuales en relación
con su emplazamiento según el Decreto de 30-11-1961,
no habiéndose aportado por la apelante elementos
de juicio distintos y contradictorios de los Fundamentos
de esa Sentencia, en la que en base a la normativa indicada,
art. 4.º, sobre el emplazamiento de las industrias
fabriles calificadas como insalubres o peligrosas, como
regla general una distancia superior a 2.000 metros a contar
del núcleo más próximo, y el sometimiento
de la Administración a la Ley y al Derecho, se dispone
el traslado de una estación depuradora de aguas residuales
situada a unos cien metros de dicha urbanización.
2. Sin perjuicio del deficiente funcionamiento de esa depuradora,
admitido por la Administración demandada, e insuficiente
rendimiento, lo cierto es que tratándose de una actividad
fabril destinada al tratamiento de aguas residuales, prevista
en los arts. 16 al 18 del Reglamento de 30-11-1961 el emplazamiento
de la depuradora no es conforme a Derecho por lo que debe
trasladarse a lugar adecuado y con los requisitos técnicos
que la hagan efectiva en su funcionamiento; cambio de emplazamiento
que corresponde al Municipio demandado como titular del
servicio público que venía prestando de forma
muy deficiente la depuradora con riesgo para la salud pública;
no habiéndose tampoco alegado por la Corporación
demandada la incidencia de circunstancias especiales que
demandaren que el emplazamiento actual sea el indicado técnicamente,
y que mediante ciertos condicionamientos podría funcionar
sin los mentados riesgos, que deben ser eliminados sea cual
fuere la Administración a la que corresponda hacerse
cargo del coste del traslado y nueva construcción,
lo que no impide que el acuerdo de traslado que comporta
el cierre de la depuradora sea de la competencia municipal.
3. Por los propios fundamentos de la Sentencia recurrida
procede desestimar el recurso de apelación interpuesto;
sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición
de costas según lo dispuesto en el art. 131 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Confirmar la Sentencia apelada íntegramente, desestimando
el recurso presentado por el Ayuntamiento.
