VI.41. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Quinta)
Sentencia de 17 de julio de 1991
Ponente: J. García-Ramos Iturralde
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL. ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO. PLAN ESPECIAL. PROPIEDAD PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
Contra Resoluciones dictadas por el Consejero de Política
Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de
Cataluña, de fecha 29 de junio de 1986 y de fecha
16 de diciembre de 1986, por las que se aprobaba el Plan
Especial de Protección del Medio Físico y
del Paisaje del Parque de Garraf, suspendiendo su ejecutividad
hasta que se cumplieran determinadas prescripciones y por
las que se tenían como incorporadas en el Texto Refundido
del Plan Especial de Protección Física y del
Paisaje del Parque aludido las prescripciones anteriormente
mencionadas, se interpone Recurso Contencioso Administrativo,
por varios particulares así como contra la desestimación
presunta de los recursos de reposición interpuestos
a los debidos efectos.
La Sección Tercera de la Sala correspondiente
del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en
Sentencia de 16 de mayo de 1990, entendió ajustada
a Derecho los actos administrativos impugnados.
Contra dicha Sentencia se interpone recurso de apelación
ante el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. El objeto del presente recurso Contencioso-Administrativo
promovido por doña Angela B. M. y don José,
don Juan, don Angel y don Luis T. B., tiene como pretensión
anulatoria las Resoluciones 29-6-1986 dictada por el Consejero
de Política Territorial y Obras Públicas de
la Generalidad de Cataluña por la que se aprobaba
definitivamente el Plan Especial de Protección del
Medio Físico y del Paisaje del Parque de Garraf,
suspendiendo su ejecutividad y publicación en el
DOGC, hasta que se cumplieran determinadas prescripciones
(señaladas en la publicación ejecutada en
el DOGC 18-2-1987 y que se dan por reproducidas) y la de
16-12-1986, por la que se tenían por bien incorporadas
en el texto refundido del Plan Especial de Protección
Física y del Paisaje del Parque del Garraf las prescripciones
establecidas en la precedente Resolución 29-6-1986,
así como contra la desestimación presunta
de los recursos de reposición a efecto interpuestos.
2. Las alegaciones formuladas versan sobre los siguientes
extremos: A) La aprobación definitiva de un Plan
Especial y la suspensión de su ejecutividad constituyen
violación específica del art. 41 de la Ley
del Suelo y 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento; B)
Las modificaciones introducidas al ser de carácter
sustancial precisaban de un nuevo trámite de Información
Pública; C) Al tratarse de un Plan intermunicipal
era de imperativa observancia del trámite del Consejo
de Estado; D) La declaración de Parque Nacional al
Macizo del Garraf precisaba de un Decreto habilitante y
audiencia a las Instituciones interesadas a tenor de la
Ley 2-5-1975, como de la Ley de Cataluña 13-6-1985;
y E) La vulneración singular al paisaje de la finca
propiedad de los recurrentes conlleva el derecho de ser
debidamente indemnizados por la lesión producida
a la limitación de la propiedad privada.
3. Como ya puso de relieve la S. 17-11-1988 que pronunció
la Sala 1.ª de lo Contencioso-Administrativo de la
extinguida Audiencia Territorial de Barcelona en un supuesto
similar al de autos, nos hallamos ante un Plan Especial
a que se refieren los arts. 17 de la Ley del Suelo y 79
del Reglamento de Planeamiento y desde esta perspectiva
deberán analizarse las alegaciones formuladas por
los recurrentes; así, pues, lo que cumple precisar
en primer término, siguiendo el orden propuesto por
los demandantes, es si es conforme a derecho aprobar definitivamente
el Plan Especial y suspender en ejecutividad y publicación
hasta el cumplimiento de determinadas prescripciones; y,
en tal orden de alegaciones debe señalarse que la
aprobación definitiva es el acto dictado por el órgano
competente en cuya virtud el Plan adquiere fuerza ejecutiva,
una vez publicado, y debe destacarse que, abstracción
hecha de la polémica acerca de la naturaleza jurídica
del acto de aprobación definitiva de un plan, en
cuanto a si el mismo es o no un mero acto de fiscalización
y tutela, la potestad del órgano competente para
otorgar la aprobación definitiva de un Plan de ordenación
no se concreta en una simple alternativa, ya que el art.
41 de la Ley del Suelo le faculta para examinar el Plan
en «todos sus aspectos» y ello conlleva la necesaria
consecuencia de que el acto de aprobación definitiva
es verdaderamente sustantivo al punto de que debe verificarse
no sólo si el Plan se ajusta o no a las exigencias
técnicas, sino también al Ordenamiento Jurídico
en general, y al ordenamiento urbanístico en particular,
inclusive hasta llegar a la oportunidad razonada y fundada
del Planeamiento efectuado. Así se llega a la conclusión
de la admisión de las denominadas «aprobaciones
condicionadas», en la que otorga la aprobación,
si bien sujeta a la condición suspensiva de que por
el órgano correspondiente se cumplimente determinadas
concreciones, y todo ello sin perjuicio de los términos
literales del art. 132 del Reglamento de Planeamiento de
estar paliados por los dictados del art. 56 de la Ley del
Suelo, lo que lleva a afirmar que los efectos son plenamente
aprobatorios en cuanto a los sectores no afectados y que
los efectos son denegatorios de la aprobación definitiva
para los ámbitos afectados por las especificaciones
a subsanar, pero que, en todo caso, será precisa
la preceptiva publicación, según dispone el
indicado art. 56 de la Ley del Suelo, para ser ejecutivos.
4. Se cuestiona la existencia o no de modificaciones sustanciales
en el Plan Especial, que se aprueba, y que determinan la
necesidad de un nuevo trámite de información
pública en los términos del art. 132 del Reglamento
de Planeamiento. Sobre este punto, afectante a la Red Viaria
Básica, a la delimitación del ámbito
del Plan Especial, a la normativa de dicho Plan y a la zonificación,
es claro y evidente como precisaba la S. 17-11-1988, antes
aludida, que la falta de datos expresivos y la ausencia
de prueba sobre los mismos impiden valorar que existan en
el meritado Plan modificaciones de carácter sustancial
que hicieran preciso el nuevo trámite de información
pública, ni una nueva aprobación definitiva,
al ser las relatadas simples modificaciones accidentales.
5. En relación a la afirmada exigencia de informe
del Consejo de Estado y de audiencia de las Instituciones
interesadas [arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento
Administrativo, la Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril
del Consejo de Estado] y a la también afirmada vulneración
del art. 5 de la Ley 15/1975 y art. 25 de la Ley 12/1985,
en cuanto señalan que la declaración de parque
natural ha de hacerse por Decreto, ha de afirmarse que al
hallarnos ante un Plan Especial que trata de intervenir
sobre el espacio natural que en el mismo se define, es totalmente
innecesario acudir a los trámites que se pretenden
denunciar como incumplidos puesto que en modo alguno es
preciso acudir a ningún decreto habilitante dado
que el acto impugnado es un Plan Especial de naturaleza
urbanística y por tanto su procedimiento y tramitación
habrá de ajustarse a la meritada normativa [Ley del
Suelo, Reglamento de Planeamiento, Ley Catalana 3/1984 sin
que le sea aplicable la normativa que se estima vulnerada,
por lo que deben decaer las alegaciones formuladas sobre
dichos extremos.
6. Por último, los recurrentes solicitan de forma
alternativa que se declare su derecho a ser indemnizados
en un importe de trescientos millones de pesetas por los
daños y perjuicios por el funcionamiento anormal
de la Administración Pública en sustentación
positiva en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico
de la Administración del Estado, y los arts.121 y
122 de la Ley de Expropiación Forzosa, y, dejando
aparte el supuesto del transcurso del plazo prescriptivo,
toda vez que dentro del año se produjo actividad
interruptiva por los recurrentes al actuar ante la administración,
lo cierto es que los hechos invocados como fundamento de
su pretensión indemnización no constituyen
lesión ilegítima que pueda ampararse en el
art. 87 de la Ley del Suelo dado que «la ordenación
de uso de los terrenos y construcciones anunciadas en los
artículos precedentes no conferirá derecho
a los propietarios a exigir indemnización por implicar
meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal
de la propiedad según su calificación urbanística»
(art. 87.1) y, toda vez que la calificación del terreno
como zona forestal y zona agrícola no le confiere
carácter ni de limitación singular ni de restricción
urbanística, es decir, ni se expropia ni se constituye
servidumbre o gravamen sobre el medio cuestionado, es claro
y evidente que tratándose de suelo forestal y de
aprovechamiento rústico puede seguir ejercitándose
las facultades dominicales con el nuevo Plan, lo que implícitamente
pone de manifiesto la improcedencia de una reclamación
indemnizatoria cuando no se puede acreditar la inferencia
de daño de clase alguno, por cuanto lo acordado no
constituye lesión ilegítima, exigiendo que
no prospere la pretensión actuada en tal sentido.
7. Procediendo desestimar el recurso, no existen méritos
suficientes para un pronunciamiento especial sobre las costas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan los fundamentos de derecho de la sentencia apelada.
1. Tienen su origen las presentes actuaciones en los actos
administrativos por los que se aprobó definitivamente
el Plan Especial de Protección del Medio Físico
y del Paisaje del Parque de Garraf, actos que la sentencia
apelada ha declarado conformes a Derecho. Frente a la indicada
sentencia, y en apoyo de la pretensión de apelación,
se hacen alegaciones que reproducen, en lo fundamental,
las que se hicieron en la primera instancia. Ahora bien,
con referencia a las indicadas alegaciones hay que indicar
que los problemas que las mismas plantean han sido ya enjuiciados
y resueltos por esta Sala en S. 16-5-1990. La sentencia
apelada pone de relieve, en el tercero de sus fundamentos
de Derecho, que un supuesto similar al planteado en los
autos de que se trata fue resuelto por la antigua Audiencia
Territorial de Barcelona en S. 17-11-1988. Pues bien, formulado
recurso de apelación contra la sentencia acabada
de señalar, esta Sala lo desestimó en la Sentencia
antes indicada de 16-5-1990. Bastará, por tanto,
en los siguientes fundamentos expresar en síntesis
lo declarado por este Tribunal en la Resolución referida
de 16-5-1990.
2. Se insiste en esta alzada en que la forma de aprobación
definitiva del planeamiento en cuestión no está
contemplada por el ordenamiento jurídico y es contraria
a él, con vulneración del art. 132 del Reglamento
de Planeamiento. Con relación a esta cuestión
en la sentencia de esta Sala a la que nos referimos, después
de poner de relieve la conocida doctrina de este Tribunal
sobre la naturaleza del acto de aprobación definitiva
de un Plan, se dijo que la fórmula aprobatoria del
Plan litigioso es «conforme con lo preceptuado en
el último párrafo del art. 132.3.b) del Reglamento
de Planeamiento en desarrollo de lo establecido en los arts.
41.3 y 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, por cuanto
los términos de la Resolución 29-6-1986 -«suspendiendo
su ejecutividad... hasta que se cumplan las prescripciones»
que señala- evidencian la voluntad administrativa
de suspender los efectos aprobatorios hasta que se cumplimenten
dichas determinaciones, por lo que aquella resolución,
con abstracción de la terminología utilizada,
responde a los designios de los citados artículos.
3. Se dice también por la parte apelante que en
el caso de que se trata se está en presencia de un
Parque Natural por lo que antes de confeccionar y aprobar
el Plan Especial en cuestión, era obligado el procedimiento
previo de aprobación por resolución del Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Con relación
a este problema esta Sala, en la aludida S. 16-5-1990, recordó
la doctrina jurisprudencial, sentada en las SS. 17-12-1985,
sobre la Ley 15/1975, de 2 mayo, de Espacios Naturales,
y de 2-2-1987, en relación con los Planes Urbanísticos
como instrumentos aptos para determinar el contenido del
derecho de propiedad, y resaltó «que el acto
aprobatorio del Plan Especial (el cuestionado en autos)
suprimió, "a fin de evitar equívocos", del
título del expediente, la palabra "parque", y ello
no ya con la finalidad de tratar de evitar las connotaciones
que tal expresión podría comportar en el ámbito
de la legislación sectorial de espacios naturales,
sino con la de resaltar la naturaleza esencialmente urbanística
del Plan. No habiéndose demostrado, por otra parte,
que la protección dispensada por el cuestionado Plan
Especial exceda de la permitida en la legislación
urbanística, ningún obstáculo legal
se opone a la viabilidad del referido instrumento urbanístico».
4. Se reitera en esta apelación la alegación
de que en la aprobación definitiva cuestionada se
han introducido modificaciones que por tener el carácter
de sustanciales exigen un nuevo trámite de información
pública. Con relación a este problema esta
Sala puso de manifiesto al resolver el caso similar al que
ahora nos ocupa que las «prescripciones operadas en
virtud del acuerdo impugnado en las actuaciones, tiene,
fundamentalmente por finalidad, incorporar a la red viaria
la previsión referente a un futuro eje que se prevé
en un Plan sectorial de carreteras, o adaptar algunos concretos
artículos de la normativa del Plan a la Ley 12/1985
de 13 junio, prescripciones ambas que no traen causa directamente
de la aprobación del plan impugnado sino que vienen
impuestas por ordenamientos sectoriales que deben ser respetados;
las restantes modificaciones (...), dado su ámbito
concreto, no afectan al modelo territorial dibujado por
el planeamiento».
5. Como resulta de los fundamentos que se han aceptado,
la Sala de Barcelona razona la desestimación de la
indemnización solicitada. En el escrito de alegaciones
que ahora se examina si bien se reitera la petición
de indemnización, ninguna alegación se hace
por la parte apelante para tratar de desvirtuar las razones
tenidas en cuenta por la sentencia impugnada para denegar
la indemnización interesada. Esta ausencia de crítica
en cuanto al extremo de que se trata, que implica que esta
Sala desconozca los motivos de la impugnación en
cuestión, lleva consigo, según conocida y
reiterada doctrina jurisprudencial, la desestimación
de la petición de indemnización aludida.
6. No se aprecian méritos a los efectos de una especial
imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación presentado aceptando
íntegramente los fundamentos de Derecho de la Sentencia
apelada.
