VI.38. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Quinta)
Sentencia de 27 marzo de 1991
Ponente: P. Esteban Álamo
Materia: ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. PLAN PARCIAL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Sociedad Anónima F.B. impugna ante el Contencioso-Administrativo,
acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente
de la Comunidad Autónoma de Madrid, que suspendía
la aplicación de un Plan Parcial en el municipio
madrileño de Boadilla del Monte, y como consecuencia
del incumplimiento de propietarios o promotores de las obligaciones,
deberes y compromisos contraídos en la realización
de una urbanización, constituidos en Junta de Compensación
y para la gestión del Plan Parcial de Ordenación
del Ensanche de Boadilla del Monte, y al amparo del mismo.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de
la Audiencia Territorial de Madrid, después de analizar
la Normativa autonómica urbanística en materia
de distribución de Competencias, dicta Sentencia
de fecha 23 de junio de 1989, anulando el acuerdo de la
Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad
Autónoma de Madrid, por considerarla incompetente
en esta materia, correspondiendo la Competencia al Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Contra dicha Sentencia de la citada Sala, interpone
recurso de apelación la Administración Autonómica
Madrileña.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. «En este recurso contencioso-administrativo la
representación legal de la SOCIEDAD ANONIMA F. B.
impugna acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio
Ambiente de la Comunidad de Madrid de 15 de octubre de 1985
y el de la misma Comisión de 18 de febrero por los
que se declaró de oficio el incumplimiento por parte
de los propietarios y Juntas de Compensación constituidas
para la gestión del Plan Parcial de Ordenación
del ensanche de Boadilla del Monte y suspendía la
vigencia del Plan y sus efectos interesando una Sentencia
estimatoria que anule o revoque dichos acuerdos y se declare
la vigencia y eficacia del mencionado Plan Parcial de Ensanche».
2. «Esta Sección del Tribunal Superior de
Justicia actuando en 15 de julio de 1988, como Sala Tercera
de la Audiencia Territorial antes de su división
en Secciones, dictó Sentencia 394 referida prácticamente
a los mismos extremos y a los mismos actos objeto del recurso,
figurando en ambos recursos recogidos los nombres de ambos
recurrentes P. B., S. A. en aquél y F. B., S. A.
en éste. Destaca en el expediente (común para
ambos recursos) que el 2 de mayo de 1977 se aprobó
de modo definitivo el Plan General de Ordenación
Urbana de dicha Villa, dictando COPLACO el 8 de mayo de
1980 unas instrucciones para el desarrollo del Plan, delimitando
nueve polígonos para la ejecución del planeamiento
del Sector de Ensanche. Desde 1968 los afectados por el
Polígono de Ensanche no han tenido posibilidad de
actuar no obstante ser terreno apto para la urbanización
por ser urbanizable programado en el PGOU Boadilla, por
intervenciones reiteradas de Coplaco y la Comunidad de Madrid.
El 25 de junio de 1980 el Plan Parcial del Ensanche se aprobó
por Sentencia del Tribunal Supremo, pero COPLACO introdujo
modificaciones en 20 de noviembre de dicho año y
unas condiciones declaradas cumplidas en 25 marzo de 1981,
todo ello publicado en el B. O. de la Provincia de 28 de
abril de 1981; para desarrollar tal Plan se aprobó
el proyecto de urbanización del Ensanche el 12 de
noviembre de 1981 (B. O. P. 30 de noviembre). Fue su consecuencia
que los afectados iniciaran Juntas de Compensación,
redacción de Proyectos de Compensación y Estudios
de Detalle, muchas de cuyas actividades se inscribieron
en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras,
llegando el Ayuntamiento de dicha localidad a otorgar licencias
de obras, aunque estando obligado a ejecutar previamente
obras de infraestructura básica, no llegó
a realizarlo, si bien en varios polígonos se llegaron
a hacer cesiones de terrenos al Ayuntamiento donde se han
ejecutado obras diversas ya terminadas. Mas en concreto,
en el polígono a que el recurso se refiere, además
de la Junta de Compensación, Estatutos y Bases de
Actuación, etc., se presentaron al Ayuntamiento para
aprobación definitiva y su ulterior elevación
a la Comunidad de Madrid para la referida inscripción
(4-agosto-1983) que tiene lugar el 30 de junio de 1985,
es decir, a los 11 meses aproximadamente. Por ello queda
integrada la Sociedad recurrente en el Polígono A-4
y el resto, según exponen las partes, se dividen
en una primera fase con los Polígonos A-1, A-2, A-4
y A-5, fase segunda Polígono A-3, fase tercera los
B-3 y el B-4 y la cuarta los B-1 y el B-2, con una duración
señalada para la ejecución de la primera fase
de un año y ocho meses para las demás fases,
deduciéndose también que el sistema elegido
fue el de compensación. Más tarde el acto
recurrido llega, como se ha señalado, a dejar sin
efecto los actos administrativos dictados en desarrollo
del Plan Parcial de Ordenación del Sector del Ensanche».
3. «Nos formula el recurrente la alegación
de incompetencia de la Comisión de Urbanismo y Medio
Ambiente de Madrid para dictar el acto que ahora se recurre
y ello ofrece un pronunciamiento prioritario pues de estimarse
la falta de competencia haría totalmente innecesario
un pronunciamiento sobre otras cuestiones planteadas, no
solo en esta litis, sino también en la anterior y
similar del expediente 839-85 a cuya Sentencia se ha hecho
alusión. El Decreto de 30 de junio de 1983 (LCM 1983\1154)
sobre distribución de competencias en materia de
Ordenación del Territorio y Urbanismo entre los distintos
órganos de la Comunidad Autónoma de Madrid
determina en su art. 1 (BOCM 27 de julio 1983), del Título
Primero "Organos Urbanísticos de la Comunidad" que
las competencias administrativas en esta materia atribuidas
a la Comunidad Autónoma de Madrid por su Estatuto
de Autonomía, serán ejercidas por el Consejo
de Gobierno de la Comunidad, el Consejero de Ordenación
del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda, la comisión
de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid y demás órganos
de la Consejería de Ordenación del Territorio
de acuerdo con las disposiciones del presente Decreto 69-83;
más tarde en el art. 6-3 atribuye expresamente al
Consejo de Gobierno, el suspender la vigencia de los planes
de conformidad al art. 51 de la Ley del Suelo y en la forma,
plazos, efectos y procedimiento señalados en el 27
de la misma Ley, sin que el art. 7 del mencionado Decreto,
incluido en el Capítulo Segundo "De las competencias
de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid",
incluyen en ninguno de sus apartados tal facultad de suspensión
de la vigencia de los Planes. Es decir, que aparece con
suma y total nitidez, que el unico órgano competente
para decretar una suspensión de vigencia de los planes,
es decir, sus efectos, es el mencionado Consejo de Gobierno
de la Comunidad Autónoma. A mayor abundamiento, la
Ley 4-1984 de 10 de febrero sobre medidas de disciplina
urbanística (BOCM 27 febrero) en su art. 11-1 señala
que en caso de incumplimiento por los promotores y propietarios
de las obligaciones, deberes y compromisos contraídos
y de la realización de la urbanización con
sujeción a los plazos de ejecución del Plan
Parcial, facultará a la administración para
poder adoptar las siguientes medidas: a) Suspensión
de los efectos del Plan. b) Cambio de sistema de actuación
y c) Expropiación-sanción total o parcial
de los terrenos, lo que equivale a la facultad genéricamente
concedida a la Administración para adoptar las medidas
especificadas en el art. 11-1 de esta Ley 4-84 que ha de
ir referida o conectada necesariamente a los órganos
de la Administración autonómica concretamente
competentes para acordar cada una de dichas medidas, que
en el supuesto de suspensión de los efectos del Plan
o de su vigencia, que es lo mismo, y únicamente compete
al Consejo de Gobierno, nunca a la Comisión de Urbanismo
y Medio Ambiente; además tal suspensión debe
acordarse únicamente con la finalidad señalada
en el art. 7-3 del D. 69-83 de 30 de junio, de conformidad
con el art. 53 de la Ley del Suelo, para proceder a su revisión,
lo que ratifica la estructura sistemática de la legislación
del Suelo Estatal, donde el art. 45 L. S. preceptúa
la vigencia indefinida de los Planes de ordenación
y de los Proyectos de Urbanización y los arts. 181
a 183 del Reglamento de Gestión Urbanística,
referentes al sistema de compensación elegido en
la gestión urbanística, establecen como medidas
a adoptar en caso de incumplimiento, aparte de sanciones
pecuniarias pertinentes, las del cambio de sistema al de
cooperación en su caso de expropiación. No
se puede olvidar el argumento que ofrece el art. 163-3 Reglamento
de Planeamiento, ya que en, todo caso, transcurridos seis
meses a partir del acuerdo de suspensión sin haberse
revisado el Plan Parcial o aprobado definitivamente las
Normas Complementarias y Subsidiarias quedará restablecido
sin más trámite la vigencia del Plan, evento
que resuelve muchas preguntas del actor y que exime de entrar
a conocer el resto de lo alegado, por innecesario, estimando
el recurso interpuesto, declarando anulación del
acuerdo recurrido por dicha causa de clara incompetencia,
decretando la vigencia y subsistencia del Plan Parcial».
4. «La Comunidad de Madrid se personó en el
recurso y se la ha tenido por comparecida y dejó
transcurrir el trámite de contestación a la
demanda y el de conclusiones sin hacer a la Sala ninguna
exposición o manifestación».
5. «A la vista del art. 131 de la Ley Jurisdiccional
no procede hacer expresa condena en costas».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan los de la sentencia apelada.
1. La Sala de instancia ha dictado sentencia en la que
anula el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio
Ambiente de la Comunidad de Madrid de 18 de febrero de 1985,
ratificado al resolver recurso de reposición por
otro de 15 de octubre del mismo año, en virtud de
los cuales se suspendía los efectos del Plan Parcial
de Ordenación del Sector del Ensanche de Boadilla
del Monte, previa declaración de oficio de que se
habían incumplido los plazos establecidos en el Plan
de Etapas fijado. El motivo de la declaración de
nulidad es la manifiesta incompetencia del Organo autor
de los acuerdos impugnados alegada en la demanda. La sentencia
ha sido apelada por la Comunidad Autónoma de Madrid,
que no ha comparecido en la primera instancia, y que ahora
discrepa de la sentencia alegando que, en virtud de lo establecido
en el artículo 8 del Decreto de la Comunidad 69/83
sí corresponde a la Comisión de Urbanismo
y Medio Ambiente aprobar inicial, provisional y definitivamente
los Planes Parciales en determinados casos, no se ve inconveniente
alguno en que esta Comisión sea la competente para
suspender los efectos del Plan por aplicación analógica
de lo dispuesto en el art. 11.2 de la Ley Comunitaria 4/1984,
en cuanto exige que la suspensión debe ir precedida
de la declaración formal de incumplimiento formulada
por la Administración competente para la aprobación
definitiva del Plan Parcial.
2. Tal interpretación de la normativa comunitaria
de Madrid no es aceptable. El Decreto 68/1983 de 30 de junio
(LCM 1983\1153), crea la Comisión de Urbanismo y
Medio Ambiente de Madrid y aprueba su Reglamento de Organización
y Funcionamiento; otro decreto de la misma fecha, el número
69/1983, distribuye las competencias en materia de Ordenación
del Territorio y Urbanismo entre los Organos de la Comunidad
Autónoma de Madrid; finalmente la Ley 4/1984 de 10
de febrero dicta medidas de disciplina urbanística
desarrollando así, en este estricto ámbito,
las plenas competencias que en materia de ordenación
del territorio y urbanismo tiene la Comunidad Autónoma
de Madrid en virtud del artículo 25 de su Estatuto
de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 3/1983
de 25 de febrero. El Decreto 69/1983 señala que las
competencias en esta materia serán ejercidas por
el Consejo de Gobierno de la Comunidad, el Consejo (sic)
de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda
y la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente, así
como por los demás órganos de la Consejería
de Ordenación antes citada. El art. 6.º.3 señala
como una de las competencias del Consejo de Gobierno la
de suspender, a propuesta del Consejero de Ordenación
del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda, y previo informe
de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid,
la vigencia de los Planes de conformidad con lo previsto
en el art. 51 de la Ley del Suelo y según el procedimiento
del art. 27 de esa Ley; esto es se le atribuye una competencia
paralela a la otorgada al Consejo de Ministros en ese art.
51 cuando se trata de revisar los Planes a que se refiere
la Ley del Suelo, excepto el Plan Nacional de Ordenación,
cuya suspensión tiene un tratamiento especial en
el párrafo 2 del art. 51. De otro lado, la Exposición
de Motivos de la Ley 4/1984 se refiere a la necesidad de
regular las consecuencias que conlleva el incumplimiento
de las obligaciones y cargas de los promotores de actuaciones
en suelo urbanizable; y así el art. 11.1 faculta
a la Administración para adoptar, entre otras medidas,
la suspensión de los efectos del Plan; cuya medida
según el apartado 2, deberá ir precedida de
la declaración formal del incumplimiento del promotor
o propietario, formulada por la Administración competente
para la aprobación definitiva del Plan Parcial. Esta
Administración competente es la Comisión de
Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid, según dispone
en los casos de aprobación definitiva de Planes Parciales
y Planes Especiales que desarrollen un Plan General en municipios
de menos de 50.000 habitantes, el párrafo 3 y en
otros casos el párrafo 2 del art. 8 del Decreto 69/83.
Es momento ya de resaltar que ni este art. 8, ni el 9 ni
el 10 ni el 11, que integran el capítulo III del
Decreto sobre competencias de la Comisión de Urbanismo
y Medio Ambiente de Madrid, contemplan una sola competencia
de tal Comisión que se refiera a tipo alguno de suspensión.
Por el contrario los arts. 9 y 10 sí se refieren
a la obligación de emitir informes con carácter
preceptivo y no vinculante sobre los asuntos que haya de
conocer el Consejo de Gobierno en materia de ordenación
del Territorio y Urbanismo, y cuando sea requerida para
ello por el Consejero de Ordenación del Territorio.
En cuanto a las competencias del Consejero de Ordenación
del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda vienen enunciadas
en el art. 7 del Decreto 69/1983, y en ninguno de sus 41
apartados se hace referencia alguna a que tenga competencia
para suspender planes y sí solo para suspender actos
de edificación o uso del suelo o efectos de una licencia.
De lo anteriormente expuesto no debe haber duda alguna de
que cuando el art. 11.1 de la Ley 4/1984 de la Comunidad
de Madrid, que antes hemos comentado se refiere genéricamente
a la Administración, debemos entender que está
refiriéndose obviamente a la única Administración
competente para suspender lo más -la vigencia de
los Planes- y lo menos -los efectos de un Plan-. En definitiva,
cuando en la Comunidad Autónoma de Madrid un propietario
o un promotor incumplen sus obligaciones, deberes y compromisos
contraídos en la realización de una urbanización
al amparo de un Plan Parcial, el Consejo de Gobierno podrá
suspender los efectos de este Plan siempre que la Comisión
de Urbanismo y Medio Ambiente haya declarado formalmente
el incumplimiento de aquéllos. Consecuencia de lo
anterior es que, efectivamente, el acuerdo de la Comisión
de Urbanismo y Medio Ambiente de Madrid de 18 de febrero
de 1985, en cuanto decide suspender los efectos del Planeamiento
y los actos administrativos dictados en desarrollo del Plan
Parcial de Ordenación del Sector del Ensanche del
Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del
Monte es nulo de pleno derecho a tenor del art. 47.1 de
la Ley de Procedimiento Administrativo al haber sido dictado
por órgano manifiestamente incompetente.
3. Lo anteriormente expuesto y razonado comporta con la
desestimación del recurso de apelación la
confirmación de la sentencia apelada; si bien sin
expresa condena en las costas al no apreciarse para ello
motivos de los contemplados en el art. 131 de la Ley de
la Jurisdicción.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Confirmar íntegramente la Sentencia apelada, desestimando
el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad
Autónoma de Madrid.
