VI.37. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Quinta)
Sentencia de 12 de marzo de 1991
Ponente: M. De Oro-Pulido y López
Materia: ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. NORMAS SUBSIDIARIAS.
PLAN PARCIAL. PROPIEDAD PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
Se impugna por entidades mercantiles inmobiliarias (C.I.,
T. R., S.A.; E. D., S. A.; y E. C., S.A.) resolución
de la Consejería de Ordenación del Territorio,
Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad Autónoma
de Madrid, de fecha 1 de octubre de 1984, ratificada en
reposición por la de 4 de febrero de 1985, en virtud
de la cual se denegaba la aprobación del Plan Parcial
de Ordenación «El Tomillar», al entender
que no concurrían la razón de conveniencia
y oportunidad requeridas.
Por las citadas empresas se interpone recurso contencioso
administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Territorial de Madrid, solicitando la aprobación
definitiva del citado Plan Parcial al reunir los requisitos
legales y adecuarse a las Normas Complementarias y Subsidiarias
de El Escorial. Por sentencia de dichas Audiencia, de fecha
21 de enero de 1988, se declaran no conformes a Derecho
los acuerdos impugnados declarando la aprobación
definitiva del Plan Parcial.
Contra dicha sentencia interpone recurso de apelación
la representación procesal de la Comunidad Autónoma
de Madrid.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
1. En el presente recurso y por el procurador Don Enrique
H. T. en nombre y representación de «C.I.,
T. R., S.A.» de «E. D., S. A.,» y de «E.
C., S.A.» se impugna la resolución de la Consejería
de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda
de la Comunidad Autónoma de Madrid de 1 de octubre
de 1984, ratificada en reposición por la de 4 de
febrero de 1985 por la que se denegaba la aprobación
definitiva del Plan Parcial de Ordenación «El
Tomillar» que desarrollaba el polígono n.º
18 de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento
de El Escorial, al entender que no concurrían las
razones de conveniencia y oportunidad requeridas por los
arts. 58.2.a) y 64.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico
a lo que se opone la entidad demandada que solicita la desestimación
del recurso.
2. Alegada por la parte demandante la aprobación
del Plan Parcial cuestionado por silencio administrativo
positivo se hace preciso el pronunciamiento previo, sobre
tal extremo que de ser estimado haría ya inútil
el pronunciamiento sobre el fondo estricto del recurso.
La figura jurídica del silencio administrativo y
la producción de sus efectos legitimadores de la
aprobación definitiva de Planes de ordenación
y actos administrativos en general presupone siempre la
ausencia del correspondiente acto expreso de la Administración
en el plazo legalmente establecido al efecto, por lo que
si tal manifestación de voluntad del órgano
competente se ha producido realmente, los presupuestos legales
que dan lugar a la producción de los efectos jurídicos
propios del silencio, han de ser interpretados restrictivamente,
en aras de las garantías de seguridad jurídica
propias del devenir procedimental de la actuación
administrativa y de la presunción de legitimidad
de sus actuaciones. Pues bien, en función de lo acabado
de expresar no puede entenderse aquí aprobado el
Plan Parcial de Ordenación de «El Tomillar»,
porque ni el art. 41.2 de la Ley del Suelo ni el 6.2 del
R.D.-Ley 16/81 de 16 de octubre, ni el 12.3 de la Ley 121/63
de 2 de diciembre sobre el Area Metropolitana de Madrid
permiten llegar a la conclusión contraria, ya que
los plazos de seis y tres meses determinados en los preceptos
citados de la Ley del Suelo y del R.D.-Ley 16/1981, han
de ser computados desde el ingreso del expediente en el
Registro del Organismo de tutela hasta la comunición
de la resolución y en el supuesto aquí enjuiciado
el acuerdo denegatorio de la aprobación definitiva
del Plan Parcial de iniciativa particular objeto de estos
autos fue adoptado el 1 de octubre de 1984, es decir, a
los dos meses justos desde su recepción registral
y comunicado en esa misma fecha al Ayuntamiento de El Escorial,
y posteriormente a los demás interesados, lo que
acredita que el acuerdo fue dictado y comunicado dentro
de los plazos legales previstos. El art. 12.3 de la Ley
121/63 de 2 de diciembre sobre el Area Metropolitana de
Madrid, expresamente aplicable al tema concreto debatido
aquí, fija el plazo de dos meses, desde la fecha
de su remisión al órgano competente de tutela
-o sea desde el ingreso en el Registro de ésta- hasta
la adopción del acuerdo expreso, sin aludir a la
exigencia notificatoria, y el acuerdo de produjo como ya
hemos dicho dentro del dicho plazo de dos meses, acuerdo
fehacientemente justificado por su notificación también
dentro de ese plazo al organismo municipal que aprobó
provisionalmente el Plan Parcial. En todo caso, ha de entenderse
que la producción del silencio administrativo positivo
queda excluida cuando se produce, dentro del plazo legal
la notificación del acto o acuerdo a cualquiera de
los interesados, aunque no lo sea a todos ellos ya que la
exigencia de tal notificación global contemplada
en el art. 139.4 del Reglamento de Planeamiento, viene dada
primordialmente en función de ser requisitos necesarios
para el cómputo inicial de los plazos para interponer
el correspondiente recurso por parte de todos y cada uno
de ellos.
3. El artículo 1 del D. 114/83 de 2 de diciembre
de la Comunidad de Madrid, atribuye la competencia para
la denegación de la aprobación definitiva
-art. 132.3.c) del Reglamento de Planeamiento- al Consejero
de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda
«cuando mediaren razones de urgencia en resolver»,
sin que tal precepto exija que se motiven expresamente en
la propia resolución las razones de tal urgencia,
sino simplemente que éstas se den en el asunto a
resolver, lo que tácitamente se desprende en la resolución
combatida si consideramos que de no haberse hecho así
por el citado Consejero se hubiera producido la aprobación
del Plan por silencio administrativo, dado que en el propio
día de ser dictada, tal resolución, concluía
el lapso temporal fijado para adoptar el acuerdo expreso,
con la imposibilidadpráctica de ser convocado el
órgano colectivo competente en supuestos ordinarios
a tenor de lo previsto en el D. 69/83 de 30 de junio de
la Comunidad de Madrid, bastando pues la mera alusión
a las razones de urgencia expresada en el acuerdo denegatorio
para entenderse cumplida tal exigencia, cuando ésta
realmente ha existido y así se deduce de las circunstancias
concurrentes.
4. Como expresamente se reconoce en la resolución
impugnada, el Plan Parcial de Ordenación de «El
Tomillar» desarrolla con toda corrección y
ajuste legal el contenido de las Normas Complementarias
y Subsidiarias de Planeamiento de El Escorial para el polígono
18, aprobadas el 6-10-1976 -B.O.E. 28-10-76- que a tenor
de la Ley de 2 de mayo de 1975 fue calificada dicha área
de reserva urbana, por lo que según lo dispuesto
en el art. 3.º en relación con el 2 del R.D.L.
16/81 de 16 de octubre, de acuerdo con la vigente Ley del
Suelo, es suelo urbanizable sometido al régimen establecido
en el art. 84 de la misma que determina que el suelo urbanizable
programado no podrá ser urbanizado hasta que se apruebe
el correspondiente Plan Parcial, que es precisamente lo
que se propone el Plan cuya aprobación definitiva
ha sido denegada y ahora impugnada. Pero la naturaleza jurídica
de las Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias
del Planeamiento es idéntica a la de los Planes Generales
Municipales, en cuanto que, como ha destacado la jurisprudencia
del T. S., tiene el carácter de auténticas
normas jurídicas, reglamentarias en cuanto subordinadas
a la Ley del suelo y complementarias de las que traen causa,
y lo mismo cabe decir de los Planes Parciales, dentro de
su articulación jerárquica en el complejo
normativo, que sirven de desarrollo específico y
concreto, en la ordenación de un área territorial
determinada, a las Normas Complementarias y dado su valor
y eficacia jurídica reglamentaria, es claro que las
prescripciones de las mismas no pueden ser negadas ni contradichas
por actos concretos de particulares u órganos administrativos
fuera de las propias previsiones y cauces legales, como
la propia resolución combatida reconoce el Plan Parcial
de «El Tomillar» desarrolla y se ajusta de modo
riguroso y exacto a las citadas Normas Complementarias y
Subsidiarias de El Escorial que ordenan urbanísticamente
el Territorio de dicho Municipio, y su aprobación
deviene por tanto necesaria salvo que no concurrieran las
circunstancias de necesidad y conveniencia especificadas
en los arts. 64.a) y 58.a) del Reglamento de Planeamiento.
La justificación de la necesidad y conveniencia,
si éstas se acreditan por las afirmaciones del Ayuntamiento
informante y sus servicios Técnicos dice la S. del
T. S. de 14 de febrero de 1986 no puede quedar al libre
arbitrio de la Administración autonómica sin
más requisitos que su propia opinión más
o menos razonada pero no suficiente, para destruir los informes
obrantes en el expediente de la Administración local
y demás documentos sustentadores del pretendido Plan
Parcial junto con los informes técnicos del mismo,
y ello, además porque los aspectos discrecionales
de la potestad administrativa -S. 15 de diciembre de 1986-
son revisables jurisdiccionalmente, a través del
control de los hechos determinantes que en su existencia
y características escapan a toda discrecionalidad
y también a la luz de los principios generales del
derecho -art. 1.4 C. Civil- que al informar también
la norma habilitante que atribuya la potestad discrecional,
imponen que la actuación de ésta se ajuste
a las exigencias de dichos principios.
5. Tales facultades discrecionales, en todo caso, han de
utilizarse con atinada ponderación y mesura en aplicación
de los presupuestos que la norma previene para evitar la
nociva y perturbadora actuación de tal potestad a
supuestos distintos de los realmente previstos por el legislador,
porque la necesidad, oportunidad y conveniencia en la formulación
y aprobación de un Plan Parcial ha de estar basada
y sustentada en razones o circunstancias realmente transitorias
y coyunturales que aconsejen dilatar en el tiempo la adopción
de tal medida pero nunca tal discrecionalidad de apreciación
puede referirse a hechos permanentes y esenciales prácticamente
invariables en el devenir histórico, puesto que ello
convertiría el ejercicio de una facultad discrecional
en una real modificación mediante un acto concreto
de órgano gubernativo de la clasificación
calificación del suelo, en contra de las previsiones
legislativas. Y ello es precisamente lo que la Sala aprecia
en los actos aquí recurridos, en que un área
de terreno clasificado como urbanizable programado, susceptible
por tanto de urbanización en las condiciones previstas
por el planeamiento general municipal, correctamente desarrolladas
por el Plan Parcial, es de hecho transformado en suelo no
urbanizable «contra legem»-al negarse la aprobación
definitiva de éste por el organismo comunitario de
tutela. Y en efecto, la negativa a la concreción
y materialización del complejo urbanístico
proyectado en «El Tomillar» está basado
en esencia en hechos y razones de índole esencialmente
permanente como lo son la consideración de la zona
como de pastos y vegetación natural, de valor ambiental
y productivo, atravesada por cursos de agua, de valor ecológico,
lugar de escorrentías superficiales, etc., aspectos
que incuestionablemente ya existían y fueron tenidos
en cuenta al formularse el planeamiento general municipal
y su apreciación ahora, realmente implica una impasibilidad
permanente futura de urbanizar un área de suelo clasificada
como urbanizable, en definitiva, los actos recurridos no
son conformes a derecho, porque la aparente conveniencia
o necesidad solapa una modificación de la clasificación
del suelo. Tampoco las previsiones urbanísticas de
futuro pueden justificar tal negativa a aprobar el Plan
Parcial, porque como muy bien expresa la sentencia del Tribunal
Supremo de 14 de febrero de 1986 «la oportunidad con
vistas al futuro Plan general, que al parecer se va a revisar
no es argumento de recibo porque lo verdaderamente vinculante
es el ordenamiento jurídico actual, no el futuro».
6. La simple falta de diligenciamiento por parte del Secretario
de los planos y documentos integrantes del Plan Parcial,
alegada, y prevista en el art. 138.2 del Reglamento de Planeamiento
no puede impedir la aprobación del Plan Parcial cuestionado
porque la ausencia de tal insignificante formalidad no puede
más que determinar, y así lo declara esta
Sala, a tenor de lo dispuesto en el art. 132.3.b) en su
último párrafo, la entrada en vigor del Plan
directamente, una vez realizada tal subsanación comunicada
a la Administración competente.
7. No procede hacer expresa declaración sobre costas
procesales en aplicación del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan, en esencia, los contenidos en la sentencia
apelada y además:
1. El representante de la Administración Autonómica
se limita en el escrito de alegaciones, evacuando el trámite
previsto en el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional,
a reproducir los argumentos aducidos durante la instancia,
por lo que bastaría con dar por reproducidos los
fundamentos de derecho en que se basa la sentencia apelada
para desestimar el recurso de apelación. Ello no
obstante parece oportuno precisar, en relación con
la argumentación, en la que tanto hincapié
hace el apelante, de que la aprobación definitiva
de un Plan es un acto verdaderamente sustantivo,en el que
se ejerce no sólo un control de legalidad sino también
de oportunidad, que si bien es cierto que los artículos
41 del Texto Refundido configuran la aprobación definitiva
como el resultado de la aprobación del plan «en
todos sus aspectos», tanto los reglados como los discrecionales
o de oportunidad, no lo es menos que dicho criterio preconstitucional
ha de ser entendido, de una parte, a la luz de las exigencias
de la autonomía municipal -sentencia de 14 de marzo
y de 18 de julio de 1988 y de otra, teniendo en cuenta que
los aspectos discrecionales han de valorarse en función
de su conexión con intereses supralocales para asegurar
una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses
sobre los estrictamente locales -sentencias de 2, 9 y 13
de julio de 1990. Y así en el supuesto litigioso,
además de estar acreditada la adecuación del
Plan Parcial cuestionado a las Normas Subsidiarias de Planeamiento
del Municipio de El Escorial, que le sirven de fundamento,
así como la necesidad o conveniencia de la urbanización,
determinante de las aprobaciones inicial y provisional de
aquel Plan por parte de la autoridad municipal, la Comunidad
Autónoma no ha acreditado la existencia de intereses
supralocales que se opongan a la aprobación definitiva,
siendo insuficiente en tal sentido la simple referencia
al proceso de revisión, de las citadas Normas Subsidiarias
de 1976, vigentes a la sazón en dicho término
municipal, pues, aparte de que ni siquiera se había
sometido al trámite de exposición pública
previsto en el artículo 125.1 del Reglamento de Planeamiento,
se opondría a ello la vigencia indefinida de los
Planes y su naturaleza obligatoria, tanto para los particulares
como para la Administración -artículos 45
y 57.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo-.
2. Siendo, pues, conforme el Plan Parcial con la ordenación
urbanística vigente en la fecha de su aprobación,
procede desestimar el presente recurso de apelación
y confirmar la sentencia recurrida; sin que en aplicación
de los criterios contenidos en el artículo 131 de
la Ley Jurisdiccional, se aprecie base suficiente para una
expresa imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación presentado, confirmando
íntegramente la Sentencia apelada, al no haber acreditado
la Comunidad Autónoma de Madrid existencia de intereses
supralocales que se opongan a la Aprobación definitiva.
