VI.35. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Sexta)
Sentencia de 24 de diciembre de 1990
Ponente: J. García-Ramos Iturralde
Materia: ICONA. LEGITIMACIÓN. ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO. PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA.
PLAN PARCIAL. PROPIEDAD PRIVADA. ZONAS HÚMEDAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Por la Jefatura Provincial de Alicante del Instituto
Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA),
se recurre en alzada la Resolución de fecha 12 de
julio de 1982 de la Consellería de Obras Públicas
y Urbanismo de la Generalidat Valenciana por la que se aprobaba
definitivamente una modificación del Plan General
de Ordenación Urbana de Elche y el Plan Parcial «Lago
de Elche».
Como consecuencia de dicho recurso del ICONA, el Consell
del citado Organismo Autonómico revoca las resoluciones
citadas en sesión celebrada el día 27 de mayo
de 1985.
Contra dicho acuerdo interpone Recurso Contencioso Administrativo,
ante la Audiencia Territorial de Valencia una entidad mercantil,
declarando dicho Organo Jurisdiccional por sentencia de
fecha 28 de enero de 1987 la validez de las Resoluciones
revocadas por acuerdo del Consell.
Contra dicha Sentencia se interpone recurso de apelación
por la Generalidad Valenciana.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Se refieren las presentes actuaciones a las aprobaciones
definitivas de una Modificación del Plan General
de Ordenación Urbana de Elche y del Plan Parcial
«Lago de Elche». Dichas aprobaciones se llevaron
a cabo a través de Resoluciones, de fechas 12 de
julio de 1982, de la Consellería de Obras Públicas
y Urbanismo de la Generalitat Valenciana. Recurridas en
alzada las referidas resoluciones por la Jefatura Provincial
de Alicante del Instituto Nacional para la Conservación
de la Naturaleza (ICONA), el Consell de la indicada Comunidad
Autónoma, en sesión celebrada el día
27 de mayo de 1985, adoptó un Acuerdo por el que
estimando los recursos de alzada antes referidos, se revocaron
las aludidas Resoluciones de la Consellería de Obras
Públicas y, en su consecuencia, se denegó
la aprobación definitiva de los mencionados Proyectos
de Ordenación. En este acto administrativo impugnado
en estos autos, acto que ha sido anulado por la Sentencia
apelada que ha declarado la firmeza de las antes mencionadas
Resoluciones de la Consellería de Obras Públicas
de 12 de julio de 1982. La Sentencia indicada desestima
la demanda en cuanto a las restantes peticiones pretendidas
en la misma, y como dicha Sentencia ha sido apelada únicamente
por la Generalidad Valenciana, el tema de la presente apelación
queda concretado al examen de la corrección jurídica
de la declaración, hecha por la Sentencia recurrida,
de nulidad del acto administrativo cuestionado en este proceso,
sin que pueda analizarse la cuestión referente a
la indemnización pretendida por la parte recurrente
al no haber ésta, como se ha indicado, apelado la
Sentencia de que se trata.
2. Para llegar a la conclusión que se ha señalado
en el fundamento anterior, la Sala de instancia ha entendido
que las comunicaciones de ICONA obrantes en los autos que
han sido consideradas como recursos de alzada contra los
actos administrativos de aprobación de los Proyectos
de Ordenación antes indicados, «en modo alguno
pueden ser consideradas como verdaderos recursos de alzada,
por su forma y contenido, aunque así se les denomine,
puesto que en virtud de dos simples oficios, lo que se pretende,
a tenor de lo que en los mismos se expone, es la rectificación
de errores materiales de acuerdo con lo previsto en el artículo
111 de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuyos errores
se referían a los Resultados de las Resoluciones,
y en modo alguno que se deje sin efecto la parte dispositiva
de las Resoluciones de fecha 12 de julio de 1982».
El primer problema, por tanto, que hay que resolver en la
presente alzada es el de determinar si las indicadas comunicaciones
de ICONA pueden o no ser tenidas como recursos de alzada
planteados contra las aprobaciones antes referidas.
3. Para pronunciarse sobre la cuestión apuntada
en el razonamiento anterior preciso es señalar, por
lo que respecta a la aprobación de la Modificación
del Plan General de que se trata, que la misma tuvo por
objeto, según se indicó en la Resolución
que llevó a cabo dicha aprobación, «la
de alterar la clasificación de terrenos resultantes
de la degradación de una zona húmeda, a fin
de que sea susceptible de edificación». Y en
la aludida Resolución también se señaló,
tras de indicar que la Comisión Central de Urbanismo
había puesto de relieve algunos reparos al expediente
en cuestión, entre ellos el de «que ICONA no
se hubiere pronunciado sobre la actuación que se
pretende», que «en cuanto al informe de ICONA,
consta en el expediente, que los terrenos en que se actúa
eran propiedad de este Organismo, y dado el grado de degeneración
de los mismos, procedió a su permuta a favor de los
actuales propietarios, por lo que cabe entender el consentimiento
tácito de este Organismo». Pues bien, en la
comunicación de ICONA cuyo carácter de recurso
de alzada se discute, se dijo que «no es cierto que
antes de la referida permuta, los terrenos afectados por
este Plan Parcial (realmente se quiso indicar General) pertenecieran
al ICONA en su totalidad (...) ya que frente a las 91,1400
Ha. comprendidas en el Plan Parcial, sólo 6 Ha. fueron
antes de propiedad del ICONA y de ellas poco más
de 1 Ha. (...) corresponden a la zona húmeda. Tampoco
es correcto presuponer que el ICONA consideró improcedente
la conservación de estos terrenos por su estado de
degradación; más bien, el criterio adoptado
para la aprobación de la permuta se apoyó
en la mejora resultante para el monte, tanto en sus linderos
como en su cabida». Y la comunicación a la
que nos referimos terminaba indicando que «... teniendo
por presentado en tiempo y forma el Recurso de Alzada (...),
se sirva ordenar que los Resultandos de la misma se adecuen
a la realidad de acuerdo con lo previsto en el artículo
111 de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre rectificación
de errores materiales o de hecho, y que una vez efectuada
dicha corrección en los Resultandos se tome la Resolución
que proceda».
4. Por lo que respecta al acto de aprobación del
Plan Parcial «Lago de Elche», después
de indicarse en el mismo que dicho Plan «desarrolla
los terrenos que por tramitación simultánea
y previamente han sido calificados por el Plan General de
Ordenación Urbana, como de reserva urbana a través
de una modificación puntual», se dice en el
segundo Resultando que «originariamente estos terrenos
constituían una zona húmeda propiedad de ICONA
que por el transcurso del tiempo, la escasez de arbolado
y otras circunstancias naturales se ha degradado hasta convertirse
en una charca donde proliferan animales insectívoros.
Dadas estas circunstancias, ICONA consideró improcedente
su conservación por haber desaparecido las causas
que la motivaban y procedió en 1979 a la permuta
de los terrenos a favor de la Sociedad promotora, otorgándose
la correspondiente escritura». Y en otro de los Resultados
se señala que «se considera que, efectivamente,
existe un hecho cierto que viene dado por la degradación
de la zona, y ante tal hecho caben dos posiciones. Su recuperación,
que sería tal vez posible pero que no se ha demostrado
en ningún caso, o su saneamiento por transformación
del destino del suelo. Que esta alternativa debe ser decidida
por ICONA, que lógicamente ha debido ponderar estas
posibilidades antes de decidir sobre la eliminación
de la zona húmeda, y siendo así que este mismo
Organismo ha procedido a la enajenación del suelo
para su urbanización, consideramos que no existe
argumento legal o criterio de oportunidad suficiente para
sustentar un criterio negativo frente al afirmativo mantenido
por ICONA». En la comunicación de este Organismo
cuya naturaleza de recurso de alzada se discute, tras de
indicar el contenido de los Resultandos que se acaban de
señalar, se hacen unas consideraciones similares
a las que han quedado expresadas en el fundamento anterior
de esta Sentencia al referirnos a la comunicación
relativa a la aprobación de la modificación
del Plan General de Elche.
5. Resulta de lo que se ha expuesto en los dos fundamentos
precedentes, que un dato decisivo para la aprobación
definitiva de los Proyectos de Ordenación de que
se trata fue el de entender que el criterio de ICONA era
favorable a la transformación del destino del suelo
en cuestión, criterio que se deducía del hecho
de que el indicado Organismo había procedido a la
enajenación del suelo para su urbanización.
Uno de los fundamentos, por tanto, para la aprobación
de los Proyectos a los que nos referimos fue el de entender
que ICONA se había pronunciado favorablemente sobre
la actuación en cuestión. Si esto es así,
y si en las comunicaciones de ICONA que se examinan se cuestiona
el expresado fundamento por entenderse que las Resoluciones
referidas habían valorado erróneamente una
determinada permuta, no se pueden considerar dichas comunicaciones
como simples peticiones de rectificación de errores
materiales o de hecho, pues, según reiterada jurisprudencia,
no se está ante un error material cuando, como en
el caso de autos, se hacen valoraciones o apreciaciones
sobre determinados hechos. Las Resoluciones en cuestión
se apoyaron, como se ha indicado, en el criterio, que entendían
favorablemente, de ICONA sobre la actuación de que
se trataba, criterio deducido de una valoración de
los términos de una permuta llevada a cabo por dicho
Organismo, y al cuestionarse dicho fundamento de las mencionadas
Resoluciones en las comunicaciones de ICONA, y pedirse en
éstas que se dicte la Resolución procedente
teniendo en cuenta que el indicado criterio de ICONA no
era favorable, es claro, como se ha señalado, que
lo que se estaba formulando a través de dichas comunicaciones
era un recurso de alzada al afirmarse en éstas que
era erróneo uno de los fundamentos tenidos en cuenta
para la aprobación definitiva de los Proyectos de
Ordenación. No puede ser obstáculo a la conclusión
que se establece la circunstancia de que el contenido cuestionado
de las Resoluciones de que se trata estuviese recogido en
los Resultandos pues realmente al implicar el indicado contenido
una valoración de un determinado hecho y, como consecuencia
de ésta, una opción por una determinada alternativa
en relación con los terrenos litigiosos, dicha valoración
y opción, al constituir parte de la fundamentación
de las Resoluciones, debieron expresarse en los Considerandos
de aquéllas.
6. Razona también la Sentencia apelada diciendo
que «el Ingeniero-Jefe Provincial de ICONA que suscribía
dichas comunicaciones carecía de legitimación
para interponer el pretendido recurso de alzada, toda vez
que según dispone el art. 8.1 del Decreto 639/1972,
de 9 de marzo, que contiene el Estatuto Orgánico
por el que se rige dicho Organismo Autónomo la representación
procesal del mismo corresponde a su Director General, sin
que se haya aprobado, ni alegado siquiera, que delegase
a tales efectos de interposición del recurso en el
Jefe Provincial de Alicante, como sería lo procedente
a tenor del artículo 32 de la vigente Ley de Régimen
Jurídico de la Administración. Prueba de la
falta de preceptivo acuerdo de la Dirección de ICONA,
con que actuó su referido Jefe Provincial, es la
extemporánea ratificación subsanatoria contenida
en el posterior escrito de fecha 28 de diciembre de 1982».
7. No comparte este Tribunal la conclusión y razonamiento
expresados en el fundamento anterior. Preciso es entender
en el caso que nos ocupa que el Ingeniero Jefe Provincial
que suscribió las comunicaciones de que trata se
hallaba legitimado para interponer los recursos de alzada
en cuestión si se tiene presente que conforme al
artículo 19 del Decreto 639/72, de 9 de marzo, que
estableció la estructura orgánica del ICONA,
«en cada provincia existirá una Jefatura Provincial,
a la que corresponderá la gestión, en el ámbito
respectivo, de las actuaciones de la competencia del Organismo»,
sin que el artículo 8 del referido Decreto, al especificar
las funciones del Director del ICONA, reserve expresamente
al mismo las de interposición de los recursos administrativos
procedentes. Por otro lado, no puede desconocerse el carácter
público, conforme al artículo 235 de la Ley
del Suelo, de la acción para exigir ante los Organos
administrativos la observancia de la legislación
urbanística. Sentadas las conclusiones señaladas
en este fundamento y en los anteriores, procede entrar en
el estudio del problema referido a la legalidad del acto
administrativo objeto del presente proceso.
8. Con relación al problema que se acaba de concretar,
necesario es tener presente lo que se expresó por
ICONA al formular los recursos de alzada a los que anteriormente
nos hemos referido. Se ha dicho ya que dicho Organismo puso
de manifiesto no ser cierto que todos los terrenos en cuestión
hubieran sido anteriormente de su propiedad, ni, por tanto,
que del hecho de que una pequeña parte de dichos
terrenos, integrante de la zona húmeda, y que fue
objeto de permuta en favor de la sociedad promotora en cuestión,
sea correcto deducir que ICONA tenía un criterio
favorable a la actuación de que se trata. Este punto
de vista de ICONA expresado al plantear los recursos aludidos
fue reiterado en otra comunicación posterior del
Director del expresado organismo en la que se expresó
que «el ICONA no procedió a la permuta de los
terrenos "para su urbanización" como se sostiene
en la resolución», así como que «en
el momento de la permuta, los terrenos cedidos no constituían
suelo urbanizable y por tanto, no había expectativas
de enriquecimiento especulativo por parte de la sociedad
recipendiaria, que, según se desprende de los informes,
proyecta conservar un lago en las zonas húmedas permutadas.
Fue por el contrario, el Plan Parcial "LAGO DE ELCHE" el
que ha modificado de una manera puntual la calificación
originaria de estos terrenos convirtiéndolos de "zona
rústica" en "reserva urbana" y confiriéndoles
con esta reclasificación, como consecuencia del cambio
de calificación del suelo, unas expectativas de valor
que no pudieron ser contempladas por el ICONA en el momento
de la permuta». Y termina la comunicación a
la que se alude manifestando «la oposición
de este Instituto a la modificación del Plan Parcial
LAGO DE ELCHE, por contener cambios de calificación
de terrenos, que fueron propiedad del ICONA, y que según
criterio de este Instituto deben conservar su antigua calificación
de "zona rústica" (...) y muy particularmente garantizar
la conservación del ecosistema húmedo implicado».
9. Este criterio negativo al cambio de clasificación
de los terrenos se refleja también en diversos informes
emitidos por las Universidades de Alicante y Valencia que
coinciden en afirmar que los terrenos en cuestión
son dignos de preservación. Por otro lado, el Ministerio
de Obras Públicas y Urbanismo también informó
desfavorablemente la modificación de planeamiento
a la que se viene aludiendo por no figurar «los necesarios
estudios que permitan pronunciarse sobre esta Modificación
del Plan General», así como porque «las
razones que se presenten como justificación para
este cambio de uso del suelo, no están avaladas por
ningún estudio ecológico de la zona en cuestión».
Puso de manifiesto igualmente el Ministerio que «una
actuación que lleva consigo la aparición de
una urbanización con capacidad para casi seis mil
personas, debería haber sido informada por el Ayuntamiento
en relación con la Revisión del Plan General
hoy en estudio». Interesa indicar que en la Resolución
impugnada se pone de manifiesto que «en la reciente
aprobación inicial del íntegro Proyecto de
Revisión define el suelo afectado como "de protección
de saladares" (...). La Disposición adicional 2.ª
prevé que, en el plazo de un año a partir
de la fecha de entrada en vigor del Plan General, el Ayuntamiento
apruebe un Plan Especial de protección del ámbito
y el entorno del Lago de Elche».
10. Habida cuenta de lo que se ha expuesto en los fundamentos
precedentes, obligado se hace entender que el Consell de
la Generalidad Valenciana resolvió con acierto al
dejar sin efecto las aprobaciones definitivas de que se
trata dados los informes científicos contrarios a
dichas aprobaciones y que se había acreditado que
aquéllas se fundamentaron en un criterio de ICONA
que no era el sostenido por dicho Organismo. Procede pues,
estimar el recurso que se analiza.
11. No se aprecian méritos a los efectos de una
especial imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Revocar la Sentencia apelada confirmando el acuerdo impugnado.
