VI.19. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección Primera)
Sentencia de 6 de marzo de 1989
Ponente: J. Mª. Reyes Monterreal
Materia: AGUAS CONTINENTALES. ICONA. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
RESIDUOS SOLIDOS. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS. VERTIDOS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
Un grupo sindical de colonización vertió
purines de un cebadero de ganado porcino al río Milanillos.
Ello ocasionó graves trastornos a la fauna piscícola,
muriendo de la misma unos trescientos veinte kilos de animales.
El ICONA impuso, por actos de 3 de marzo de 1979 y de 13
de diciembre de 1980 en reposición, una sanción
e indemnización al grupo sindical. La Audiencia Territorial
de Madrid (Sala Cuarta), en sentencia de 26 de noviembre
de 1984 revoca la sanción y confirma la indemnización.
El Tribunal Supremo desestima el recurso de apelación
interpuesto por el grupo sindical.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Sentencia apelada)
«CONSIDERANDO. Que, el objeto del presente recurso
se centra en determinar si el acuerdo de la Dirección
del Instituto Nacional para la Conservación de la
Naturaleza de 13 de diciembre de 1980, por el que, se confirmó
en alzada el adoptado por la Jefatura Provincial de ICONA
(Segovia) el 3 de mayo de 1979 y, en virtud del cual, se
impuso al Grupo recurrente la multa de 10.000 pts. y la
obligación de indemnizar en 431.201 ptas. por «verter
purines de un cebadero de ganado porcino, al río
Milanillos, causando gravísimos daños en la
riqueza piscícola», es o no conforme a derecho;
para ello y con carácter previo procede a juicio
de la Sala exponer los siguientes hechos: 1.º) EL GRUPO
SINDICAL DE COLONIZACION n.º 15.838 «SAN BARTOLOME»,
con domicilio en Torredondo (Segovia), fue denunciado por
la guardería de ICONA el día 16 de noviembre
de 1978 por haber arrojado purines procedentes de una ganadería
porcina en el Arroyo Milanillos, sitio de «abadejos»,
dentro del término municipal de Madrona, causando
la muerte de unos 200 Kgs. de Barbos, Gobios y Bermejuelas,
más unos 120 Kgs. de cangrejos; 2.º) Según
el examen pericial realizado por la Administración
(de las muestras de agua tomadas el día 16 de noviembre
de 1978) y que lleva fecha de 22 de enero de 1979 (ver folio
7 del expediente), la contaminación de las aguas
es calificada de grave; 3.º) En la tramitación
del expediente sancionador, se dio audiencia al Grupo recurrente
el día 21 de noviembre de 1978, reconociendo éste
en escrito de 11 de diciembre del mismo año que un
empleado del Grupo soltó purines el día 16
de noviembre de 1978, a su vez, el 27 de marzo de 1979,
se notificó la propuesta de resolución a los
interesados para que pudieran formular alegaciones; 4.º)
Por su parte, el Gobierno Civil de Segovia al tener conocimiento
del vertido llevado a cabo por la entidad recurrente, inició
un procedimiento sancionador -en base a las facultades reconocidas
en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas
y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961-, el cual, finalizó
con la imposición al Grupo Sindical de Colonización
de una multa de 50.000 pesetas, según Resolución
de 11 de diciembre de 1978, sanción que, después
de ser confirmada en alzada por el Ministerio del Interior
el 16 de mayo de 1979, fue abonada por la entidad recurrente
el día 30 de junio de 1979; y 5.º) En base a
ello y a la disconformidad con la valoración pericial
efectuada por la Administración, se interesa en el
presente recurso la anulación de los acuerdos recurridos,
así como la declaración de improcedencia acerca
de las cantidades señaladas en concepto de indemnización
al no existir una relación inmediata de causa a efecto
entre la conducta de la recurrente y el resultado, en cuya
producción han podido intervenir, además,
otras granjas de ganado existentes en las inmediaciones.
CONSIDERANDO. Que, en el presente caso, y al margen de
la legalidad formal del procedimiento seguido por la Jefatura
Provincial de ICONA de Segovia al sancionar a la entidad
recurrente, cuestión que no puede ser discutida,
pues la Administración ha dado la preceptiva audiencia
a los interesados, a quienes, además, ha comunicado
con tiempo oportuno la propuesta de resolución; ha
de plantearse una cuestión previa, la referente al
alcance del principio del «non bis in idem»
como límite a la potestad sancionadora de la Administración;
en este supuesto, la misma conducta ha sido enjuiciada por
dos órganos de la Administración; el Gobierno
Civil de Segovia y la Jefatura Provincial de ICONA, ambos,
con la suficiente habilitación normativa para ello,
el primero, en base a las prerrogativas reconocidas por
el Estatuto de Gobernadores Civiles de 22 de diciembre de
1980 y, el segundo, con el apoyo legal de la normativa en
materia de pesca fluvial; Ley de 20 de febrero de 1942 y
Reglamento de 6 de abril de 1943.
CONSIDERANDO. Que, el Tribunal Constitucional en su Sentencia
de 3 de octubre de 1983, ha recordado los límites
que la potestad sancionadora de la Administración
encuentra en el art. 25.1 de la Constitución, y en
concreto: a) la legalidad, que determina la necesaria cobertura
de la potestad sancionadora en una norma de rango legal,
con la consecuencia del carácter excepcional que
los poderes sancionatorios en manos de la Administración
presentan; b) la interdicción de las penas de privación
de libertad, a las que puede llegarse de modo directo o
indirecto a partir de las infracciones sancionadas; c) el
respeto a los derechos de defensa, reconocidos en el art.
24 de la Constitución, que son de aplicación
a los procedimientos que la Administración siga para
imposición de sanciones y d) finalmente, la subordinación
a la autoridad judicial.
CONSIDERANDO. Que, este reconocimiento de los principios
que inspiran el Derecho Penal a la hora de ejercer por la
Administración sus facultades sancionadoras, plantea,
entre otros, el problema del non bis in idem, cuestión
íntimamente ligada al principio de legalidad de las
infracciones que recoge el art. 25 de la Constitución;
dicho principio determina una interdicción de la
duplicidad de sanciones administrativas y penales por un
mismo hecho, pero, conduce también a la imposibilidad
de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos
y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento
y una calificación de los mismos hechos, el enjuiciamiento
y la calificación que en el plano jurídico
puedan producirse se hagan con independencia, si resultan
lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de
los hechos pues es claro que unos mismos hechos no pueden
existir y dejar de existir para los órganos del Estado
-Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de julio de
1983-.
CONSIDERANDO. Que, en el presente caso la duplicidad de
sanciones se produce dentro del ámbito de la potestad
sancionadora de la Administración; no se trata ya
de la posible convivencia de la potestad sancionadora de
la Administración con el ejercicio del ius puniendi
del Estado, posibilidad que, en ocasiones, puede estar autorizada
por la Ley como ha declarado el Tribunal Constitucional;
se trata, de las consecuencias sancionadoras que la Administración
deduce de unos mismos hechos llegando a través de
autoridades diferentes a imponer dos sanciones distintas;
el día 11 de diciembre de 1978, el Gobernador Civil
de Segovia impone a la entidad recurrente una multa de 50.000
pesetas, que, una vez confirmada en vía administrativa,
se abona el 30 de junio de 1979: por su parte, la Jefatura
Provincial de ICONA el 3 de mayo de 1979 vuelve a sancionar
estos mismos hechos, si bien en el ejercicio de unas potestades
distintas, en este caso, la multa es de 10.000 pts. y la
indemnización señalada de 431.201 pts.
CONSIDERANDO. Que, tal duplicitud de sanciones en el ámbito
de la potestad sancionadora de la Administración
ha de reputarse contraria al principio de legalidad y tipicidad
del art. 25 de la Constitución Española, pues,
como ya reconocieron las Sentencias del Tribunal Constitucional
de 30 de enero y 8 de junio de 1981, si bien, el principio
general de derecho conocido por «non bis in idem»,
no se encuentra recogido expresamente en los arts. 14 a
30 de la Constitución, que reconocen los derechos
y libertades susceptibles de amparo -art. 53, número
2, de la Constitución y 41 de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional-, no por ello cabe desconocer
su eficacia, como pone de manifiesto la doctrina y la tendencia
legislativa más reciente.
CONSIDERANDO. Que, debe por tanto estimarse necesario el
recurso respecto de la sanción de 10.000 pesetas
impuesta por la Jefatura Provincial de ICONA, en base al
juego excepcionante del principio «non bis in idem»,
y ello a pesar de que la propia entidad recurrente reconoce
en su escrito de 11 de diciembre de 1978 que el día
16 de noviembre de 1978 un empleado suyo vertió purines
al río.
CONSIDERANDO. Que, respecto a la indemnización de
daños y perjuicios la Sala ha de efectuar las siguientes
precisiones: a) su ejercicio es lógica consecuencia
del deterioro producido en la riqueza piscícola y
en el equilibrio ecológico; tiene su fundamento en
la responsabilidad civil implícita en toda conducta
lesiva para un tercero y, si bien puede ejercitarse aisladamente,
en este caso, la Administración la ha exigido conjuntamente
con la responsabilidad derivada del ilícito administrativo;
y b) al estimarse la demanda respecto de la infracción
impuesta, lógicamente, la Sala puede y debe, por
razones de economía procesal, analizar la procedencia
o improcedencia de la indemnización exigida y, ello,
porque, si bien el hecho generador, es el mismo que ha dado
lugar a la sanción impuesta, su virtualidad jurídica
no se agota en el examen de la citada infracción,
sino que, y al margen de ésta, sirve de causa legitimadora
para la reclamación de daños y perjuicios,
acción que no puede quedar enervada por el principio
«non bis in idem», al no tener carácter
sancionador.
CONSIDERANDO. Que, en el análisis de los daños
y perjuicios ocasionados por la vertida de purines al río
ha de traerse a colación el acta de denuncia, en
ella se especifica que, entre las 19 y 22 horas de día
10 de noviembre de 1978, la entidad recurrente procedió
a soltar purines de la ganadería porcina sin permiso,
causando la muerte de unos 200 kgs. de Barbos, Gobios y
Bermejuelas, más unos 120 kgs. de cangrejos, tales
hechos no han sido desvirtuados por el citado Grupo Sindical
de Colonización, quien, reconoce expresamente en
escrito de 11 de diciembre de 1978 haber vertido purines
al río el día 16 de noviembre, sin que ello
signifique que otros vertidos similares no se hubieran producido
en fechas anteriores como especifica la denuncia.
CONSIDERANDO. Que, igualmente ha de desestimarse la alegación
efectuada acerca de la fecha en que se tomaron las muestras;
la Administración indica que el agua sometida a análisis
fue tomada del río el día 16 de noviembre
y no el 16 de septiembre de 1978, como parece sostener la
recurrente; este extremo aparece confirmado por la diligencia
obrante al folio 7 del expediente, en la cual, el Ingeniero
Jefe de Laboratorio certifica el 20 de abril de 1979 que
las muestras examinadas corresponden al agua tomada del
Arroyo Milanillos el día 16 de noviembre de 1978.
CONSIDERANDO. Que, por lo que respecta a la valoración
de la pericia efectuada, la Administración argumenta
que se ha causado la muerte de 200 kgs. de Barbos, Gobios
y Bermejuelas, más 120 kgs. de Cangrejos, lo que
suman a juicio de las denunciantes unas pérdidas
de 96.000 pesetas, provocándose la contaminación
de 3.000 metros de río que, hasta dentro de tres
años no permitiera la recuperación de la riqueza
psicícola de dicho tramo, frente a esta realidad
que fue valorada por los Servicios Técnicos de la
Administración, el Grupo recurrente aporta una prueba
pericial en la que pretende reducir los daños a 19.725
pts. (4.725 ptas. por los ciprínidos, y 15.000 pts.
por los cangrejos), sobre la base de que la contaminación
ha efectuado solamente 2.000 metros de río, produciendo
la mortandad de 90 kilos de peces y 20 de cangrejos, cifras
que, distan mucho de parecerse a las consignadas en la denuncia,
por lo que, con independencia del respeto que a la Sala
le merece la pericia aportada por la entidad recurrente,
deban mantenerse, como más ajustadas a la realidad,
las valoraciones efectuadas por la Administración,
por todo ello, procede confirmar los acuerdos recurridos
en lo que respecta a la indemnización de daños
y perjuicios.
CONSIDERANDO. Que no concurren los requisitos del artículo
131-1.º de la L. J. C. A. para hacer expresa condena
en costas.»
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
Se aceptan íntegramente los de la sentencia apelada.
1. La cuestión previa, constituida por la posible
inadmisibilidad del recurso de apelación ha de decidirse
en sentido negativo si se conjugan los artículos
94 y 10.1.a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción,
pues, aun siendo competente la Sala de la Audiencia Territorial
para conocer del contencioso en primera instancia y la cuantía
del mismo no excede de quinientas mil pesetas, ello no basta
para que la sentencia dictada por aquélla no pueda
apelarse, porque para esto, además, se requiere que
teniendo por objeto la impugnación de un acto administrativo
que dimana de Organo que no tenga competencia en todo el
territorio nacional -como en esta ocasión sucede-,
tal acto no sea susceptible de ulterior recurso en vía
administrativa condición que, por el contrario, aquí
no se da ya que pudo ser y fue recurrido en alzada, que
es el recurso característico de aquélla.
2. Que el recurso sea admisible, en consecuencia, no comporta,
por el contrario, que haya de ser estimado, porque para
que así fuera la parte tenía que haber respaldado
las alegaciones que formula para postular la revocación
de la sentencia impugnada con la justificación de
que por ésta no se habían valorado, adecuadamente
los hechos determinantes de la sanción impuesta,
ni las circunstancias y pruebas que en aquéllos habían
concurrido y en el expediente se habían practicado
que es el obligado cometido que a dicha parte procesalmente
se le atribuye como promotora de una pretensión de
apelación, y que no puede darse por cumplido con
la simple reiteración de motivaciones que, por aducidas
en primera instancia, dieron ocasión de que fueran
puntual y acertadamente examinadas y razonadamente rechazadas
mediante una fundamentación jurídica que hemos
aceptado en su integridad y que hemos de dar aquí
por reproducida cuando no se desvirtúan con la injustificada
denuncia de una indefensión en la tramitación
del expediente, porque del examen de éste resulta
inexistente, o por negar los hechos determinantes de la
sanción que se impugna cuando del propio expediente
aparece que, partiendo la parte de la realidad de los mismos
y de su autoría -siquiera fuera meramente imprudente-,
sólo trataba de negar sus efectos, o, por fin, pretendiendo
que prevalezca una valoración de los daños
y perjuicios practicada a su instancia, frente a la natural
y presumiblemente más objetiva y, por otra parte,
más razonada, detallada y convincente, que de un
modo oficial se había producido, por todo lo cual
es procedente que la sentencia recurrida se confirme.
3. No procede, en cambio, hacer expresa imposición
de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación interpuesto,
confirmando la sentencia de la Audiencia Territorial de
Madrid (Sala Cuarta) de 26 de noviembre de 1984.
