VI.14. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de 15 de abril de 1988
Ponente: P. Martín Martín
Materia: ESPACIOS NATURALES. MONTE DE UTILIDAD PÚBLICA.
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. NORMAS SUBSIDIARIAS DE
ORDENACIÓN URBANA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Junta de Andalucía aprobó las Normas
Subsidiarias de Ordenación Urbana del municipio de
Cáñar, Granada. Dichas normas afectaban a
un monte de utilidad pública, por lo que correspondía
solicitar informe al Ministerio de Agricultura, informe
que no se recibió. Un particular recurre en virtud
de lo anteriormente expuesto y por entender que se conculcaba
el derecho al medio ambiente. Tanto la sentencia de 21 de
mayo de 1985 de la Audiencia Territorial de Sevilla, como
el Tribunal Supremo, estiman que el acuerdo es válido.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Considerandos de la sentencia apelada:
1. «Que la Consejería de Política Territorial
e Infraestructura de la Junta de Andalucía mediante
Acuerdo de 30 de mayo de 1980, publicada en el B. O. de
la Provincia de Granada, de 2 de julio siguiente, y ratificado
por el de 21 de noviembre del mismo año, mediante
el que se desestimaron los recursos de reposición,
aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias de
Ordenación Urbana del término municipal de
Cáñar; los recurrentes en el recurso de reposición
y en el escrito de demanda pretenden la nulidad de dichos
acuerdos y de todas o partes de las actuaciones, en razón
a haberse cometido las siguientes infracciones: A) haber
sido formuladas por un particular y no por el propio Ayuntamiento;
B) haberse omitido el preceptivo informe del Ministerio
de Agricultura; C) haberse omitido el trámite de
información pública que preceptúa el
artículo 125.1 del Reglamento de Planeamiento; y
D) improcedencia de las Normas por razones ecológicas
y de medio ambiente».
2. «Que los recurrentes basándose en que el
Reglamento de Planeamiento autoriza a los particulares a
redactar Planes Parciales (artículo 136.1), Planes
Especiales de Reforma Interior (art. 146), Estudios de Detalle
(artículo 140.1) y Proyectos de Urbanización
(artículo 141), lo que no hace el artículo
70.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y artículo
150.2 y 151.1 del referido Reglamento para las Normas Complementarias
y Subsidiarias de Planeamiento, y el 123.1 para los Planes
Generales de Ordenación Urbana, llega a la conclusión
que dichas Normas sólo pueden ser formuladas y redactadas
por los Ayuntamientos, Comisiones Provinciales de Urbanismo
y demás Organismos competentes para crear Planes
Generales Municipales; dicha tesis no puede ser compartida
ya que la redacción y elaboración de un Plan
es una operación fundamentalmente técnica
y está encomendada a profesionales en función
de sus conocimientos científicos, la cual sí
puede ser encargada a dichos técnicos por la Administración
y por los particulares, mientras que la formalización
de Plan es tarea y responsabilidad irrenunciable de la Administración;
y así vemos que el artículo 52.1 del Texto
Refundido indica que las personas privadas podrán
formar Planes Municipales, Especiales y Proyectos de Urbanización,
los cuales, según el artículo 53.1, deberán
contener los documentos que para cada clase indica el capítulo
primero, en el cual están comprendidos todas clase
de Planes, y una vez redactados «se elevarán
al Ayuntamiento y serán tramitados conforme a lo
previsto en la sección cuarta» (artículo
54.1); si a esto unimos que en el presente caso el encargo
de redacción y elaboración de las Normas al
Arquitecto señor A. fue efectuado por el señor
A. C. (folio 106 autos) se ve que la primera causa de impugnación
carece de base, siendo indiferente quién hiciese
efectivos los honorarios al técnico redactor».
3. «Que efectivamente el artículo 30 del Reglamento
de Montes determina que cuando la aprobación de un
Plan derivado de la Ley del Suelo, afectare a un monte de
utilidad pública, sería necesario el previo
informe del Ministerio de Agricultura; dicho informe es
preceptivo y no vinculante según el artículo
85 de la Ley de Procedimiento, añadiendo los párrafos
2 y 3 del artículo 86 que los informes deberán
evacuarse en el plazo máximo de dos meses y de no
recibirse el informe en ese plazo, podrán proseguirse
las actuaciones; si además tenemos en cuenta los
principios de convalidación y conservación
de los actos válidos consagrados en los artículos
53 y 50 de dicha Ley, y que el referido informe fue interesado
el 2 de diciembre de 1980 (folio 64 autos) y reiterado el
26 de octubre de 1982 (folio 104 autos), sin que el mismo
haya sido omitido, no puede prosperar la nulidad interesada».
4. «Que aprobadas inicialmente las Normas Subsidiarias
por el Ayuntamiento demandado el día 7 de julio de
1979, y publicada la misma en el B. O. de la Provincia de
Granada, que consta en el folio 75 del expediente, no se
ha omitido el trámite de información pública
preceptiva del artículo 41 del Texto Refundido; que
si bien es cierto que la publicación en el B. O.
referido menciona el artículo 125 del Reglamento
de Planeamiento, hay que tener en cuenta que dicho precepto
se refiere a una información o encuesta pública
que no está prevista en el Texto Refundido y que
según el artículo 116 de dicho Reglamento
es de carácter facultativo y no preceptivo, por lo
que su omisión no puede acarrear nulidad alguna;
los Avances de planeamiento tienen naturaleza distinta ya
que sus efectos son puramente administrativos, internos
y preparatorios de la redacción de los Planes y proyectos
(artículo 28 Texto Refundido y 115 del Reglamento
de Planeamiento), y no necesitan publicidad».
5. «Que el principio del disfrute de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona, así como
el deber de conservarlo, defenderlo y restaurarlo, así
como el de protección y mejora de vida, consagrados
en el artículo 45 de la Constitución, «sólo
podrá ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria
de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen»,
según el artículo 53.3 de dicha Norma; desarrollo
legislativo que aún no ha tenido lugar; sin embargo,
el acuerdo originario, en defensa de dichos principios,
suspendió la aprobación definitiva respecto
de la zona urbanizable de Mataloscuras, considerándola
como no urbanizable hasta que se acreditara que el bosque
de robles y castaños de la zona no sería afectado
por la calificación de urbanizable; frente a estas
ponderadas consideraciones los recurrentes se han limitado
a hacer alegaciones genéricas y sin demostración,
pues los informes emitidos por la Asociación de Licenciados
en Ciencias Biológicas y por el Departamento de Botánica
de la Facultad de Ciencias de Granada no acreditan un concreto
perjuicio, siendo los que se indican meramente genéricos
e hipotéticos, lo que impide denegar la aprobación
de las Normas debatidas por razones ecológicas y
de medio ambiente».
6. «Que no es de estimar temeridad ni mala fe para
hacer una expresa imposición de las costas causadas».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. Se aceptan en lo esencial los razonamientos contenidos
en los Considerandos de la sentencia apelada.
2. Los motivos en que se apoya la pretensión de
apelación son simple reproducción, incluso
en su expresión literal, de los aducidos en instancia
y que fueron analizados exhaustivamente y con acierto a
lo largo de los cinco Considerandos de la sentencia apelada.
Aquí y ahora podría bastarnos como fundamentación
de un fallo desestimatorio de la apelación la remisión
a la argumentación jurídica contenida en la
sentencia apelada en cuanto se integra en esta sentencia
al haber sido aceptada tal doctrina tal como se expresa
en el apartado 1.º. Sin embargo se hace preciso completar
el razonamiento con el añadido de algunas puntualizaciones
con la finalidad de dar respuesta a algunas interrogantes
implícitas -sobre todo en el tema de fondo como base
de oposición a la aprobación definitiva de
las Normas Subsidiarias de Planeamiento impugnadas- en los
planteamientos que se desprenden de las alegaciones de la
parte actora en la 2.ª instancia.
3. En el análisis de los motivos de impugnación
se sigue el orden de exposición contenido en el escrito
de alegaciones del actor-apelante. En cuanto al 1.º,
inadecuación a Derecho de la sentencia en cuanto
no acogió la pretensión de nulidad basada
en que las Normas Subsidiarias fueron formuladas por una
sociedad particular y no por el propio Ayuntamiento, debe
reiterarse lo dicho por el Tribunal a quo y añadir
que en este caso, incluso la orden o encargo de redacción
de los estudios técnicos y documentación complementaria,
fue dada por la Alcaldía de Cáñar (dato
no desvirtuado) y en todo caso no debe olvidarse que en
el nuevo régimen legal el procedimiento de elaboración
es el mismo de los Planes, etc. y que por ello nada impide
que la redacción y elaboración de los estudios
previos y documentación precisa se encomiende a técnicos
particulares (arts. 52.1 y 53.1, y concordantes de la Ley)
sin perjuicio, claro es, que la formalización o inicio
del procedimiento de elaboración corresponda a la
Administración (Ayuntamiento de Cáñar
en este caso) por imperativo de lo dispuesto en el art.
54.1 en relación con los 41 y 70 y concordantes de
la Ley, y tal como ha ocurrido en el presente caso al asumir
el Ayuntamiento las competencias urbanísticas que
le están atribuidas y acordar la aprobación
inicial en la Sesión Plenaria de 7 de julio de 1979
impulsando el procedimiento en la forma legalmente establecida.
4. Otro tema o motivo es el referente a la inadecuación
o falta de la información pública. Tal objeción
es certeramente desvirtuada por la propia sentencia apelada.
Lo importante es el contenido del acuerdo de someter el
expediente al trámite de información pública
(publicado el edicto en el B. O. de la provincia, documento
n.º 75) después de la aprobación inicial
y tal como se explícita en el propio edicto o llamamiento,
resultando insuficiente a efectos de validez de la información
pública, el dato de la mención del art. 125
del Reglamento de Planeamiento y que por sí solo
tal error (trámite referido a información
o encuesta pública de carácter facultativo
y referido a fase previa etc.) no invalida la información
pública por cuanto que el llamamiento fue efectuado
en procedimiento abierto de elaboración, después
de haberse producido la aprobación inicial y cumpliendo
las exigencias que para un válido llamamiento prevé
el art. 41 de la Ley.
5. En cuanto al tema de la nulidad por falta de informe
del Ministerio de Agricultura en base a lo dispuesto en
el art. 30 de la Ley de Montes -cuando el Plan o Normas
puedan afectar a un Monte de Utilidad pública- la
sentencia lo rechaza porque no puede olvidarse que según
la Ley de Procedimiento Administrativo el informe es preceptivo
pero no vinculante por lo que considerando que el plazo
de evacuación no puede exceder de 2 meses (arts.
85 y 86.2 de la Ley) una vez transcurrido después
de ser solicitado en forma (fue instado el 2-12-80, folio
64 y reiterado el 26-10-82, folio 104) las actuaciones pueden
proseguir por imperativo de lo dispuesto en el art. 86.3
de la propia Ley. Pero es que, en este caso, la resolución
recurrida (la desestimatoria de la reposición contra
el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas
Subsidiarias dictada por la Consejería de Política
Territorial de la Junta de Andalucía de 21 de noviembre
de 1980) acuerda en el apartado 2 del n.º 2 de su parte
dispositiva requerir al Ministerio de Agricultura para que
emita informe, en el plazo de un mes, en el doble sentido
de si las Normas Subsidiarias afectan o no al monte de utilidad
pública (al no constar) existente en el término
y caso de ser afirmativa la anterior cuestión, sobre
el contenido de dichas Normas en cuanto al Monte en los
términos del art. 30 del Reglamento de Montes (Decreto
485/62, de 22 de febrero) quedando supeditada, en cuanto,
a este punto, la resolución a la recepción
del informe. O sea que la propia resolución administrativa
aplaza la decisión definitiva sobre tal cuestión
sin que tal pronunciamiento haya sido alterado por la sentencia
apelada y sin que tampoco se vislumbre ninguna infracción
del Ordenamiento Jurídico por razón de tal
decisión condicionante de lo aprobado.
6. Las objeciones de fondo vienen referidas a la vulneración
por las Normas aprobadas del principio constitucional de
disfrute del Medio Ambiente adecuado para el desarrollo
de la persona, así como el deber de conservarlo (art.
45.1 de la C.E.) y aunque el n.º2 del citado artículo
preceptúa que los poderes públicos velarán
por la utilización racional de todos los recursos
naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de
vida y defender y restaurar el Medio Ambiente, apoyándose
en la indispensable solidaridad colectiva; no obstante y
a pesar de que deben tales principios informar la práctica
judicial es indudable que su ejercicio ante los tribunales
ha de adecuarse a lo que dispongan las leyes que los desarrollen
(art. 53.3 de la C.E.). Y por ello, y a pesar de la importancia
y respeto que a la Sala merecen los argumentos contrarios
expuestos en razón del medio ambiente, protección
global de Sierra Nevada, necesidad en todo caso de un desarrollo
equilibrado etc. no se han aducido en el expediente y en
el proceso razones jurídicas que permitieren por
razones materiales de fondo la estimación del recurso.
Por otra parte, la conclusión aquí establecida
no puede ser desvirtuada por el hecho jurídico de
haber sido aprobado con posterioridad (es una mera alegación
de parte, al no constar acreditado) un plan especial de
protección del Medio físico de la provincia
de Granada, según el cual la Sierra Nevada resulta
de protección integral, pues de ser ello cierto se
produciría una incidencia directa en el desarrollo
de las Normas Subsidiarias, en cuanto no podrían
desconocerse los efectos vinculantes que para todo el suelo
comprendido dentro del ámbito territorial del plan
especial se deduzcan de las normas o prescripciones contenidas
en el plan en virtud de lo dispuesto en los arts. 17 y 21
y concordantes de la Ley y 81 y siguientes del Reglamento
de Plan, dado el carácter o rango normativo que a
tales planes viene atribuyendo la Jurisprudencia -Sentencias
de 21-3-84 y 14-3-88, etc.- si bien habrá de estar
a lo que se disponga sobre su aplicación intertemporal
y problemas conexos y que indudablemente desbordan el ámbito
de este proceso que viene referido a la legalidad de su
acuerdo de aprobación definitiva de unas Normas Subsidiarias
del término municipal de Cáñar en 1980
y sin que en tal momento existiere norma legal (de protección
de parque, espacio natural etc.) o plan especial alguno
que impidiese a la Consejería de Política
Territorial de la Junta de Andalucía aprobar condicionando,
las Normas de autos y referidas a un municipio necesitado
de promoción para un desarrollo equilibrado de sus
posibilidades urbanísticas.
7. En cuanto a costas es procedente la no declaración.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación, confirmando
la sentencia de la Audiencia Territorial de Sevilla de 21
de mayo de 1985.
