VI.11. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de 23 de noviembre de 1987
Ponente: F. J. Delgado Barrio
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Decreto de la Generalidad de Cataluña de 4
de agosto de 1983 procedió a la Declaración
de parque natural del Delta del Ebro. Impugnado por el Abogado
del Estado y por diversos particulares, es invalidado por
la sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de
6 de diciembre de 1985. El Tribunal Supremo desestima el
recurso de apelación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Considerandos de la sentencia apelada:
1. Que el perímetro de este proceso (producto de
la acumulación de los recursos números 516/83,
574/83, 11/84) promovidos respectivamente, por el Abogado
del Estado, don Ricardo T. R. y doña M.ª Cinta
de R. y A., está acotado por las pretensiones del
primero anulatorias del apartado c) del art. 5.º del
Decreto de la Generalidad de Cataluña 357/83, de
4 de agosto sobre Declaración de Parque Natural del
Delta del Ebro y de su totalidad, por parte de los segundos,
por no haberse seguido, en su elaboración, los trámites
preceptivos según la legalidad vigente interesando,
subsidiariamente, don Ricardo T., su modificación
en los siguientes extremos: que la superficie de las Balsas
de Illot y de la Estrella, constitutivas del sistema conocido
por Canal Vell, sobre las que versa el citado Decreto, a
los efectos de su ejecución, era la que tenían
el día 31 de agosto de 1983; que debía suprimirse
del Decreto toda referencia al «adecuado reacondicionamiento
de las lagunas del Canal Vell», sobre la determinación
de las servidumbres que la ejecución del proyecto
de Parque Natural podía conllevar a las propiedades
colindantes y que contenían dichos lagos; que cualquier
limitación de su dominio o derechos debía
ser objeto de previa expropiación por parte del Ayuntamiento
de Deltebre; regulación del régimen de visitas
con exclusión de aquella parte de sus fincas no cubiertas
por las aguas; respecto de los usos agrícolas, cinegéticos
y de pesca existentes, en 31 de agosto de 1983 en el área
del Parque Natural y lagos, en la forma en que se desarrollan
en esa fecha así como de los derechos adquiridos
en aquella zona por la Comunidad de Regantes Sindicato Agrícola
del Ebro Sociedad de Pescadores de S. Pedro respecto a los
convenios establecidos con esas entidades; que correspondía
al Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca,
a través del ICONA -o a organismo equivalente- velar
por el cumplimiento de las finalidades recogidas en la declaración
de espacio natural con atribuciones sobre la aprobación
y supervisión de los planes para la conservación,
fomento, disfrute y aprovechamiento y trabajos dentro del
área del Proyecto y que debía existir un solo
Patronato o Junta, para colaborar con ICONA integrado, además
de las personas indicadas en el art. 8.º del Decreto,
por representantes de la Comunidad de Regantes Sindicatos
Agrícolas del Ebro, Sociedad Pescadores S. Pedro,
Sociedad Cazadores S. Miguel y de los propietarios afectados;
mientras que doña M.ª Cinta de R. A. interesa,
también con carácter subsidiario, las siguientes
modificaciones: que la prohibición de la desecación
de lagunas en las zonas especiales de interés natural
y más concretamente en relación a las lagunas
del Canal Vell afectaba a la estricta situación actual;
que se concretase aquel régimen de fomento de visitas
no se refería a las zonas de especial interés
natural, o, al menos, a las citadas lagunas y que se adelantase
que los usos y actividades para dichas zonas se limitarían
a agrícola y a los pesqueros y cinegéticos
con mantenimiento de sus regulaciones específicas
así como de las costumbres y acuerdos establecidos
entre los que han venido desarrollando aquellas actividades
sin ampliaciones nocivas al equilibrio ecológico.
2. Que, como se desprende, de lo antecedentemente expuesto,
los actores doña M.ª Cinta de R. y don Ricardo
T., con carácter principal y en primer lugar, postulan
la nulidad del Decreto impugnado por entender que se infringieron
no sólo las reglas establecidas para la elaboración
de las disposiciones de carácter general en los arts.
129 y siguientes de la L.P.A., sino también los trámites
específicos (que estima aplicables) previstos en
la Ley 15/75, de 2 de mayo, sobre espacios naturales protegidos
así como en el Reglamento dictado para su desarrollo;
mientras que por la Generalidad se sostiene la correcta
elaboración del Decreto cuestionado en base a la
intrascendencia de los defectos formales denunciados o bien
a su inexistencia (aun cuando su cumplimiento no conste
en expediente) o a su carácter potestativo o la inaplicabilidad
de los trámites previstos en la Ley de 2-5-75 o,
en definitiva, a que ninguna de las omisiones alegadas produjera
indefensión a los interesados.
3. Que el anterior planteamiento permite -y obliga- a resolver
con carácter prioritario la pretensión dirigida
a alcanzar la nulidad total del Decreto impugnado difiriendo
para una fase posterior, y para el supuesto de que esa nulidad
fuese rechazada, el examen de la inadmisibilidad parcial
aducida por la Comunidad demandada en lo tocante al resto
de las peticiones de los citados recurrentes debido a no
haber sido alegadas ante la Administración así
como el análisis de los pedimentos del Abogado del
Estado y de los otros actores en el caso de que aquel óbice
procesal fuese, en definitiva descartado.
4. Que para la decisión de la citada petición
principal, es preciso destacar los siguientes datos extraídos
del expediente y de los autos: 1) que el Ayuntamiento de
Deltebre, el 20-6-83, adoptó el acuerdo de solicitar
de la Generalidad de Cataluña la expropiación
de las Balsas del Canal Vell, con el fin de evitar su desecación,
por parte de sus propietarios, lo que, según su criterio,
constituiría un grave atentado ecológico,
2) que el Ayuntamiento de Perelló, en sesión
celebrada el 4-7-83, acordó solidarizarse con el
anterior acuerdo y así fue comunicado a la Generalidad
de Cataluña, 3) que la Dirección General de
Medio Ambiente (en fecha indeterminada) emitió un
informe-justificación sobre la promulgación
de una disposición orientada a la protección
del Delta del Ebro, en base fundamentalmente, a su riqueza
y diversidad ornitológica e ictiológica y
a la necesidad de evitar la desecación de las balsas
del Canal Vell, 4) que con fechas 10 y 14 de julio de 1983,
la Secretaría General Técnica de la Consejería
de Obras Públicas y Política Territorial y
la Jefatura de la Asesoría Jurídica de la
Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca,
emitieron sendos informes sobre la corrección de
los trámites observados en el Proyecto de Decreto
sobre Declaración del Parque Natural del Delta del
Ebro que, en definitiva, fue aprobado el 4 de agosto de
1983 y publicado en el D. O. G. el 31 del mismo mes, 5)
que el Ayuntamiento de Deltebre, fue oído en el trámite
de alegaciones del recurso de reposición interpuesto
por los indicados actores contra el referido Decreto adoptando
el oportuno acuerdo de fecha 28 de octubre de 1983, 6) que
los municipios afectados por el citado Parque Natural son
los de Deltebre, Perelló y Sant Jaume d'Enveija,
7) que diversas entidades, como la Cofradía de Pescadores
S. Pedro de Tortosa-S. Carlos de la Rápita, Sociedad
de Cazadores «S. Miguel de la Cava» de Deltebre
y la Comunidad de Regantes Sindicato Agrícola del
Ebro ostentan o ejercen intereses o derechos en la zona
del Parque Natural.»
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. Se aceptan los cuatro primeros Considerandos de la sentencia
apelada.
Impugnado en estos autos el Decreto de la Generalidad de
Cataluña por cuya virtud se declaraba Parque Natural
el Delta del Ebro las alegaciones formuladas obligan a examinar,
ante todo, el problema de la aplicabilidad en Cataluña
de la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos,
con su Reglamento aprobado por Real Decreto 2676/1977 de
4 de marzo, para después valorar, en su caso, si
se han cumplido o no las exigencias procedimentales establecidas
en dicha normativa.
2. El Título VIII de la Constitución, prefiguraba
un nuevo reparto territorial del poder. Una vez producido
su complemento indispensable integrado por los Estatutos
de Autonomía de -«convención constitucional»
se les ha calificado- vino a actualizarse la potencialidad
autonómica prevista en la Constitución. Con
todo ello nuestro sistema jurídico aparece integrado
por una pluralidad de ordenamientos que ante todo están
en una relación de separación basada en el
principio de la competencia. Pero sobre la base de esta
separación, ha de subrayarse que el punto de partida
de dichos ordenamientos es una cúspide común
-la Constitución, arts. 9.º, 1 y 147-y que el
sistema se cierra, en lo que ahora importa, con una cláusula
final también común representada por la suplencia
general del Derecho estatal; éste «será
en todo caso supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas»
-art. 149,3, inciso final de la Constitución-.
3. Así las cosas, será de indicar que aunque
el art. 9.º10 del Estatuto catalán atribuye
a la Generalidad una competencia legislativa en materia
de espacios naturales protegidos -Sentencias del Tribunal
Constitucional n.º 69 y 82/1982, de 23 de noviembre
y 21 de diciembre-, resulta evidente que en virtud de la
supletoriedad del Derecho estatal en tanto la Generalidad
no hubiera dictado una normativa específica resultaría
plenamente aplicable en Cataluña la Ley 15/1975 de
Espacios Naturales Protegidos con su Reglamento -R. D. 2676/1977-.
En esta línea, será de precisar que si hoy
ya la Generalidad ha actuado su competencia legislativa
en esta materia -Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios
Naturales Protegidos-, en el momento de dictar el Decreto
aquí impugnado no era así, lo que implica
que el supuesto litigioso ha de ser enjuiciado a la luz
de la legislación estatal -independientemente de
que la aplicación de la Ley catalana art. 27,2, habría
de conducir al mismo resultado que se va a indicar-.
4. La supletoriedad declarada por el art. 149,3 de la Constitución
puede plantear problemas de adaptación: la legislación
estatal estará pensada para su organización
administrativa, lo que impedirá una aplicación
automática a las Comunidades Autónomas. Importa
subrayar pues que dicha supletoriedad exigirá normalmente
una «traducción» que tenga en cuenta
las peculiaridades de la Administración autonómica,
tratando de establecer equivalencias o semejanzas organizativas.
Más concretamente será de señalar
que cuando la declaración del espacio protegido corresponde
al Parlamento, el procedimiento previsto en los arts. 8.º
de la Ley 15/75 y 10.º de su Reglamento sufrirá
importantes alteraciones -prácticamente una sustitución-
por la necesidad de seguir el trámite propio de la
elaboración de anteproyectos o proyectos legislativos.
Pero cuando, como ocurre en el supuestos de estos autos,
aquella declaración corresponde a la Administración
la vinculación al procedimiento regulado en aquellos
preceptos ha de ser mucho más rigurosa, sin perjuicio
de la adaptación.
5. Será ya de advertir que el Decreto de la Generalidad
ahora recurrido no se limita a atribuir a un determinado
territorio la calidad de parque natural sino que establece
directamente «el correspondiente régimen jurídico
especial» -folio 123 del expediente-. El contenido
del Decreto así, no es un simple acto administrativo
sino un conjunto de normas de rango parlamentario, susceptible
por tanto de la impugnación directa prevista en el
art. 39,1 de la Ley Jurisdicción.
Aunque se tratara de elaborar normas, el procedimiento
a seguir por razones de especialidad, no era el de los arts.
129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo
sino el específicamente previsto en la Ley y Reglamento
ya citados. Así las cosas, será de destacar:
1.º) Si el procedimiento tiene siempre importancia,
ésta sube de punto cuando de elaborar disposiciones
generales se trata, en cuanto que éstas, al integrarse
en el ordenamiento jurídico, van a dar lugar a una
permanente aplicación, es decir, a una duradera conformación
de la convivencia. Ha de exigirse, pues con gran rigor el
seguimiento del procedimiento establecido. 2.º) Este
tiene como finalidad -art. 129,1 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, expresivo del cometido de todo procedimiento
de elaboración de una norma- asegurar la legalidad,
acierto y oportunidad de la disposición que se prepara.
En tal sentido es de destacar la importancia de los dictámenes
o informes a tener en cuenta. En efecto, el importante grado
de discrecionalidad de la potestad reglamentaria multiplica
la trascendencia de los dictámenes que deben preceder
a la emanación de una norma: existen razonamientos
de oportunidad que formulados en sede jurisdiccional pueden
resultar inoperantes y que en cambio en la vía administrativa
pueden tener éxito, alterando el contenido de la
disposición.
6. En el supuesto litigioso el trámite seguido ha
sido de una gran pobreza. Se han omitido varios de los informes
exigidos con «carácter preceptivo» por
el art. 8.º de la Ley 15/1975. Entre ellos ha de destacarse
el del Ayuntamiento de San Jaume d'Enveija, como reconoce
la parte apelante en su escrito de alegaciones. Tal omisión,
valorada con los criterios establecidos en el Fundamento
anterior, ha de dar lugar a la nulidad del Decreto impugnado.
7. Habiéndolo entendido así con acierto la
sentencia apelada, procedente será la desestimación
del recurso de apelación, sin que en aplicación
de los criterios establecidos en el art. 131,1 de la Ley
Jurisdiccional, se aprecie base bastante para formular una
expresa imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación. Confirmar la
sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 6
de diciembre de 1985.
