VI.10. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de 11 de julio de 1987
Ponente: F. J. Delgado Barrio
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL. ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO. PLAN GENERAL DE ORDENACION URBANO. SUELO
NO URBANIZABLE. PROPIEDAD PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
Se impugna la regulación que el Plan General
de Ordenación de Sant Celoni establece para ciertas
zonas no urbanizables. Tanto el Tribunal de instancia como
el Supremo consideran válido lo establecido en el
Plan.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Considerandos de la sentencia apelada:
«CONSIDERANDO: Que por don Luis B. P., don José
María A. C., don Miguel A. C., doña Francisca
V. B., don Antonio María R. V. y don Jaime B. N.,
todos ellos representados por el Procurador don Antonio
María A. F., se cuestiona la legalidad de la resolución
emitida por el Consejero de Política Territorial
y Obras Públicas, de la Generalidad de Cataluña,
en 5 de abril de 1984, que desestimó el recurso de
alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión
Provincial de Urbanismo de Barcelona, de 23 de marzo de
1983, por el que se dio por enterada del cumplimiento de
las prescripciones contenidas en el acuerdo de 16 de febrero
de 1983, y, en consecuencia, se procedió a la aprobación
definitiva del Plan General de Ordenación de Sant
Celoni, en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña,
a los efectos de su inmediata ejecutividad, confirmando
en todos los demás aspectos el acuerdo objeto de
recurso; e interesándose en la demanda articulada
que se estimen las siguientes peticiones: A), modificar
el enunciado y contenido del capítulo 5.º de
las Normas del Plan dicho, en los siguientes términos:
Enunciado; sustituir el que contiene por: «Capítulo
5.º. Area del Montnegre. Zona 20; Artículo 196.1;
sustituir la expresión «Parc Natural del Montnegre»
por «El Montnegre»; artículo 196.3; sustituirlo
por el acordado por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Celoni
en su sesión de fecha 29 de julio de 1983; y artículo
198: suprimirlo totalmente»; y B), modificar asimismo
el enunciado y contenido de su capítulo 6.º,
en los siguientes términos: Enunciado: sustituir
el que contiene por: Capítulo 6, Area de Reserva
Especial. Zona 21; artículo 199.1: sustituir la expresión
«Parc Natural de Montnegre» por «El Montnegre»;
artículo 199.2: sustituir sus dos primeras palabras
«se prohíbe» por «se limita»;
y artículo 199.3: sustituirlo por el acordado por
el Pleno del Ayuntamiento de Sant Celoni en su sesión
de fecha 29 de julio de 1983.
CONSIDERANDO: Que la tesis de los actores puede resumirse
así: A), tras relatar el «iter» seguido
hasta la aprobación definitiva y publicación
del Plan impugnado, con expresa alusión al informe
emitido por el Ayuntamiento de Sant Celoni durante la tramitación
del recurso de alzada, base esencial de su argumentación,
hace hincapié en la importancia que tiene en dicho
Municipio el suelo no urbanizable, que absorbe cuantitativamente
una importantísima parte del territorio, puntualizando
que lo que se impugna en el recurso es, precisamente, la
regulación que en el Plan se hace del suelo no urbanizable,
y, en particular, el que comprende el área o zona
20 (área del parque natural del Montnegre) y 21 (área
de reserva integral), y pese a la importancia de dicho suelo
en el Plan, su Memoria sólo le dedica escasa atención;
B), el primer motivo de impugnación se centra en
que dicha regulación supone una gran afectación
para los propietarios, dejando prácticamente vacío
de contenido su derecho de propiedad, lo que debería
ser objeto de indemnización, señalando, específicamente,
el artículo 198 de las Normas, respecto al área
20, que estima que en dicho sector la edificabilidad se
entiende saturada con las edificaciones ya existentes, con
lo que se pretende anular el «ius aedificandi»,
y con mayor rigor aún el artículo 199-3 respecto
al área 21, al prohibir cualquier edificación,
explotación o actuación, que ponga en peligro
el ecosistema, con lo que parece se desea estos espacios
sin intervención de la mano del hombre, lo que supone
el error de olvidar la importancia de la actividad humana,
precisamente, para cuidar de los valores naturales; C),
alude a que con tales previsiones, que suponen una privación
singular de la propiedad privada, nada se prevé al
efecto en el Estudio Económico Financiero, con infracción
del artículo 33 de la Constitución y de la
Ley de Expropiación Forzosa, pues pese a que se prevén
ciertas mejoras y ampliaciones en los edificios existentes,
subsisten las limitaciones antes dichas y debería
haberse probado en la Memoria la apreciación de que
la edificabilidad está saturada; D), que la Ley 15/1975
de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, exige que
se haga por Ley la declaración de Reserva Integral
y por Decreto la de Parque Natural, y no se ha hecho así,
siendo de notar que en la mencionada Ley sí se habla
de indemnizar los casos de privación singular de
derechos o intereses patrimoniales legítimos; E),
que en el antes aludido informe del Ayuntamiento, de 29
de julio de 1983, se hace indicación de las modificaciones
expresadas, en la misma línea de la tesis de los
actores, y así se recoge en el suplico de la demanda;
y F), la prueba articulada por los recurrentes se ha limitado,
en esencia, a adverar el contenido del referido acuerdo
municipal.
CONSIDERANDO: Que la desestimación del recurso y
de los pedimentos de la demanda, deriva de lo siguiente:
1.º la función revisora de esta Jurisdicción
comporta que su cometido se ciña a enjuiciar la legalidad
de la actividad administrativa sometida a debate, pero no
a valorar actuaciones o decisiones de la Administración,
adoptadas en uso de sus facultades, en orden a la salvaguarda
del interés público, con criterios técnicos
o sociológicos, pues ello supondría sustituir
el criterio de la Administración que, en principio,
ha de presumirse que se dirige al bien común, por
la apreciación subjetiva de los particulares, salvo,
claro es, que se demuestre la carencia de tal objetivo público,
o que su actuación se apoya en notorio error de hecho,
lo que, en el fondo, supone incidir en ilegalidad, al fallar
la premisa fáctica de la norma; 2.º, de lo anterior
se infiere que, sin dudar de la extraordinaria importancia
cuantitativa y cualitativa, que el suelo no urbanizable
presenta en el municipio de Sant Celoni, ha de sostenerse
que la regulación que del mismo se hace en el Plan
combatido, se presume correcta y adecuada a la naturaleza
del suelo, mientras que no se pruebe lo contrario, lo que,
ciertamente, no ha ocurrido en la presente litis; 3.º,
lo que realmente postulan los recurrentes es, tras afirmar
que la normativa del Plan, dada la regulación que
se hace de las zonas 20 y 21, deja sin contenido su derecho
de propiedad, principalmente al anular el «ius aedificandi»,
ello debe ser objeto de la correspondiente indemnización,
y nada de esto se prevé en el Estudio Económico-Financiero;
pero de estas afirmaciones no pueden extraerse las consecuencias
que los actores pretenden, de una parte, porque un examen
de tal Estudio muestra que contiene las determinaciones
propias de su naturaleza, pues la exposición detallada
de los diversos aspectos económicos (expropiaciones,
implantación de servicio, indemnizaciones, obras
de urbanización, etc.), es más propia de figuras
de planeamiento de rango inferior al Plan General; de otra,
porque la apreciación de estar saturada la edificabilidad
en el área 20, según el artículo 198.1
de las Normas, o la prohibición de explotaciones
o actividades del área 21 establecida en el artículo
199.2 de dichas Normas, mientras no se demuestre lo contrario,
lo que no se ha intentado siquiera en la litis, ha de presumirse
se ajusta a la realidad, y el planificador está facultado
para adoptar tales determinaciones, regulando el uso del
suelo, conforme al artículo 3.º de la Ley, y
preceptos concordantes de la misma; y por último
si se tiene en cuenta, no sólo el artículo
33.2 de la Constitución que dispone que la función
social de la propiedad delimitará su contenido, de
acuerdo con las leyes, sino el artículo 87.1 de la
Ley del Suelo, en el que claramente se establece que la
ordenación del uso de los terrenos no conferirá
a los propietarios derecho a exigir indemnización,
por implicar meras limitaciones y deberes que definen el
contenido normal del derecho de propiedad, según
su calificación urbanística, sin perjuicio
de la distribución equitativa de los beneficios y
cargas del planeamiento, y, respecto al caso que nos ocupa,
sin que quede cerrada para en un momento posterior, como
antes se indica, la posibilidad de que los particulares
hagan valer sus derechos legítimos en estos aspectos,
pero la falta de concreta previsión en el Estudio
Económico-Financiero, no es susceptible de anular
el Plan; 4.º, no existe desfase entre la Ley de Espacios
Naturales Protegidos, y lo normado por el Plan Impugnado,
de una parte, porque es la Ley del Suelo la que establece,
a lo largo de su articulado, como parte de las competencias
urbanísticas, la relativa a la adopción de
medidas para proteger el medio ambiente y conservar la naturaleza,
así como la defensa del paisaje y de los elementos
naturales (artículo 12.1.d) sin que con ello se prive
de operatividad a dicha Ley, dado su carácter sectorial,
en contraposición al integral que, desde el punto
de vista urbanístico, presente la Ley del Suelo;
y de otra, porque es esta misma Ley del Suelo, el instrumento
habilitante para tomar las determinaciones cuestionadas,
con lo que queda obviada la denunciada infracción
consistente en que sólo por Ley o por Decreto, pueden
hacerse tales declaraciones, como antes se indica que expresa
la Ley de Espacios Naturales Protegidos; y 5.º, carece
de relevancia a los efectos de esta litis, el contenido
del informe municipal de 29 de julio de 1983, sobre el que
tanto hincapié hacen los actores, pues se trata de
un informe no vinculante, realizado durante la tramitación
del recurso de alzada, y lo que se discute no son los términos
del mismo, sino la propia decisión de dicho recurso
de alzada.
CONSIDERANDO: que no existe mérito para una especial
declaración sobre costas.»
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada.
2. El Estado de Derecho ha venido determinando el alumbramiento
de técnicas que permiten que el control jurisdiccional
de la Administración, tan ampliamente dibujado por
el art. 106.1 de la Constitución, se extienda incluso
a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas.
Nuestra jurisprudencia ha acogido los logros doctrinales
producidos al respecto, aplicándolos reiteradamente:
A) En primer lugar, a través del control de los
hechos determinantes, que en su existencia y características
escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como
la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración
inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales
para su valoración.
B) Y en segundo lugar, mediante la contemplación
o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de
los principios generales del Derecho que son la atmósfera
en que respiramos jurídicamente. Tales principios
informan todo el ordenamiento jurídico -art. 1.º,4
del Código Civil- y por tanto también la norma
habilitante que atribuye la potestad discrecional, lo que
implica que la actuación de ésta ha de ajustarse
a las exigencias de dichos principios -la Administración
no está sometida sólo a la ley sino también
al Derecho, art. 103,1 de la Constitución-. Esta
doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales,
tan importantes, de la potestad de planeamiento. Por tanto
la revisión jurisdiccional de la actuación
administrativa se extenderá, en primer término,
a la verificación de la realidad de los hechos, para,
en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora
discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos,
de suerte que cuando sea clara la incongruencia o discordancia
de la solución elegida con la realidad que es su
presupuesto inexorable, tal decisión resultará
viciada por infringir el ordenamiento jurídico y
más concretamente el principio de interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos -art.
9.º,3 de la Constitución-, que en lo que ahora
importa, aspira a evitar que se traspasen los límites
racionales de la discrecionalidad y que se convierta ésta
en causa de decisiones administrativas desprovistas de justificación
fáctica alguna.
3. Por otra parte, será de recordar que la intensa
industrialización de la sociedad moderna ha originado
un proceso de degradación de la naturaleza frente
al que se viene reaccionando actualmente. Justamente por
ello la Constitución proclama el derecho a disfrutar
del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,
encomendando a los poderes públicos la defensa y
restauración de aquél -art. 45-. Se subraya
especialmente la existencia de este proceso constitucional
-ninguno debe ser mera retórica- para advertir que,
al integrar un principio rector de la política social
y económica, ha de informar «la práctica
judicial y la actuación de los poderes públicos»,
como destaca el art. 53,3 de la misma Constitución,
siendo desde luego de tener en cuenta a la hora de interpretar
conforme a la Constitución todo el ordenamiento jurídico
-art. 5.º,1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-.
4. En esta misma línea de preocupación por
la degradación del patrimonio natural ha de indicarse
que el urbanismo moderno ha roto las fronteras de la ciudad
para referirse a «todo el territorio nacional»
-art. 1.º del Texto Refundido de la Ley del Suelo-
y ello precisamente, entre otras razones, con la finalidad
de obtener una más adecuada defensa de la naturaleza.
Son numerosas las previsiones del ya citado Texto Refundido
para el logro de dicha finalidad, incluso, en lo que ahora
importa, en el ámbito de las determinaciones propias
de los Planes Generales -arts. 11.3, 12.1.d) y 12.2.4-.
Quiérese decir que la nueva concepción del
urbanismo no se desentiende del suelo no urbanizable una
vez que ha sido clasificado como tal, sino que, muy al contrario,
lo hace objeto de una especial protección cuando
las circunstancias así lo justifican.
5. La Ley de Espacios Naturales Protegidos de 2 de mayo
de 1975 no ha derogado la Ley del Suelo en los puntos relativos
a las posibles determinaciones del planeamiento dirigidas
a la protección de la naturaleza. Puede observarse
que ambos ordenamientos -el de Espacios y el Urbanístico-
han tenido una preocupación especial, al menos formalmente,
por la coordinación de sus prescripciones -así,
arts. 13,b) y 16 de la Ley de Espacios, por una parte, y
art. 38.2.º,h) del Reglamento de Planeamiento-.
6. En el supuesto litigioso se impugna la ordenación
establecida en el Plan General de Ordenación de Sant
Celoni precisamente en la parte referida al suelo no urbanizable
y más concretamente en la que tiene por objeto las
zonas 20 y 21.
A este respecto será de advertir ante todo que las
limitaciones del ius aedificandi en el suelo no urbanizable
no resultan en modo alguno extrañas, ni siquiera
cuando se intensifican las que con carácter general
derivan del art. 86 del Texto Refundido. Por otra parte,
no puede olvidarse que cuando dentro del suelo no urbanizable
se merman los contenidos naturales de la propiedad puede
resultar procedente la indemnización -Sentencia de
2 de febrero de 1987-; pero es esta materia que no cabe
examinar en estos autos, entre otras razones, por exigencias
del principio de congruencia recogido en el art. 43.1 de
la Ley Jurisdiccional. En último término,
y esto es lo que se destaca, será de señalar
que no se han probado datos de hecho que permitan pensar
que los arts. 196, 198 y 199 de la normativa del Plan -para
los que se propone una nueva redacción o supresión-
contienen una ordenación limitante que resulta irracional,
arbitraria o incoherente: el Plan ha entendido que el Montnegre
demanda una especial protección y dentro de la discrecionalidad
que hay que reconocer a la Administración y con el
espíritu constitucional ya indicado de protección
de la naturaleza, no hay base para entender que la protección
resulta exagerada.
7. Habiéndolo entendido así con acierto la
sentencia apelada procedente será la desestimación
del recurso de apelación, sin que en aplicación
de los criterios establecidos en el art. 131.1 de la Ley
Jurisdiccional se aprecien fundamentos bastantes para formular
una expresa imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Desestimar el recurso de apelación. Confirmar la
validez de la sentencia apelada.
