VI.8. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de 12 de mayo de 1987
Ponente: J. I. Jiménez Hernández
Materia: LEGITIMACION. MINAS. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
El Gremio Provincial de Aridos, Yacimientos y Canteras
de Piedras y Tierra de Barcelona recurre en vía contenciosa
el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 15 de
julio de 1983. Este Decreto prescribe normas a las actividades
extractivas, con el fin de proteger el medio ambiente. La
sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 19
de noviembre de 1984, desestima el recurso. Interpuesto
recurso de apelación por el Gremio, es estimado en
parte por el Tribunal Supremo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La sentencia de la Sala Territorial Primera de Barcelona
de 19 de Noviembre de 1984 es impugnada por la representación
procesal del Gremio Provincial de Aridos Yacimientos y Canteras
de Piedras y Tierra de Barcelona, replanteando en esta segunda
instancia las mismas cuestiones formuladas en la primera,
llamando la atención que dicha representación
dedica la primera parte de su escrito de alegaciones de
esta segunda instancia a reforzar las argumentaciones desestimatorias
de las excepciones de inadmisibilidad alegadas por la representación
de la Administración Autónoma de Cataluña,
olvidando, sin duda, que el no haber impugnado, ésta
la sentencia de instancia, tales declaraciones desestimatorias
quedan firmes y no tienen motivo alguno para ser de nuevo
ahora abordadas, ni siquiera la relativa a la falta del
recurso de reposición, que de nuevo y «ex oficio»
quiere la citada representación de la Generalidad
catalana sea otra vez examinada, por cuanto es obvio que
se impugna una disposición de carácter general
y que ello se hace al amparo del párrafo primero
del artículo 39 de la Ley Jurisdiccional, supuesto
expresamente exceptuado de la reposición obligatoria
por el apartado e) del artículo n.º 3 de la
citada Ley, no resultando de aplicación el caso la
doctrina jurisdiccional de las sentencias de esta Sala de
24 de Mayo y 21 de Septiembre de 1982, por cuantos ambas
resuelven supuestos distintos de inadmisibilidad, al versar
ellas sobre la falta de legitimación de quienes eran
recurrentes, en tales casos, siendo de señalar que
tanto esta cuestión de legitimación como la
relativa a la reposición que, en su caso, podía
ser exigible, han sido ampliamente tratadas en la sentencia
de esta Sala de 16 de Abril de 1986, llegándose a
la conclusión tanto de la falta de exigencia de legitimación
corporativa, cuanto de la imposibilidad de interpretar extensivamente
la exigencia de reposición, por cuanto ello, como
se indica en la citada sentencia, conduciría a una
manifiesta infracción del párrafo primero
del artículo 24 de Constitución, al vedar,
de algún modo, el acceso de los justiciables a la
tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, ocasionando,
simultáneamente, la indefensión de aquéllos.
2. Resuelta la expresada cuestión, procede abordar
las de fondo planteadas en este proceso relacionado con
la legalidad del Decreto de la Generalidad de Cataluña
de 15 de Julio de 1983, alegándose en primer lugar
la nulidad absoluta o de pleno derecho del mismo por haberse
cometido en la elaboración del mismo las siguientes
infracciones: a) Omisión de los estudios e informes
previos; b) Omisión de la tabla de vigencias; c)
Falta de audiencia de las entidades representativas; y d)
Omisión del dictamen preceptivo del Consejo de Estado;
parece que este conjunto de omisiones determinan la falta
total del procedimiento establecido en los artículos
129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo
para la elaboración de las disposiciones de carácter
general, pero ello, en realidad, no es así y ni aun
siquiera la entidad gremial recurrente lo alega, limitándose
a establecer las omisiones o faltas consignadas dentro del
conjunto del proceso de elaboración, lo que obliga
a examinar si, contrariamente a lo que la sentencia de instancia
consigna, se dan realmente tales omisiones y tienen ellas
las consecuencias que la entidad recurrente apetece posean.
3. El primero de los puntos mencionados en la alegación
precedente se centra, realmente, en la distinción
entre el desarrollo de las normas adicionales de protección
de interés natural afectados por las actividades
extractivas y el desarrollo de los artículos de la
Ley aplicables a todo el territorio de Cataluña,
de conformidad con lo dispuesto en la transitoria segunda
de la Ley, materia ésta sobre la cual, manifiesta
la parte recurrente, la sentencia nada menciona; es decir,
aunque se insiste sobre el incumplimiento del precepto contenido
en el párrafo primero del artículo 129 de
la Ley de Procedimiento Administrativo, se cambia de orientación
el planteamiento de cuestión y, admitiendo, realmente,
la existencia de los estudios alegados y acreditados en
el expediente, se hace derivar la cuestión hacia
la distinción señalada que, en efecto, es
abordada en la demanda a fin de estimar que la disposición
final segunda, que autoriza el desarrollo reglamentario
de la Ley, sólo es aplicable a ésta en cuanto
guarda relación con los parajes y zonas señalados
en su artículo segundo y no con el resto de Cataluña,
al que se refiere la transitoria segunda, estableciendo
una aplicabilidad subsidiaria, en tanto no se dicten normas
de aplicación general para todo el territorio catalán;
pero tal tesis no es atendible, por cuanto la citada transitoria
no es algo excluido de la Ley, pues indudablemente forma
parte de ella y como la final primera no establece limitaciones
para el desarrollo reglamentario respecto de parte alguna
de la Ley, es pertinente estimar que la autorización
comprende todo el texto legal y, por lo tanto, también
la transitoria señalada que, por consecuencia, podía
ser objeto de desarrollo reglamentario; cuestión
distinta es, si el contenido de estudios e informes eran
atinentes al contenido de la transitoria, pero ellos, aunque
así sea no puede originar nunca la infracción
formal del precepto citado de la Ley de Procedimiento Administrativo
que sólo exige la existencia de los estudios e informes
y no su suficiencia, pese a la exigencia de garantía
sobre la legalidad, acierto y oportunidad que establece
el mismo precepto, pues ello es materia de fondo y no puramente
formal y la realidad es, que sobre ella no se hace por la
entidad recurrente alegación concreta alguna que
permita su estimación; por otra parte, la infracción
del precepto, en los términos en que es planteada
no generaría nunca una nulidad absoluta de la disposición
y, ni aun siquiera, una simple anulabilidad de la misma,
habida cuenta que ella ni constituye requisito indispensable
para que produzca sus efectos y, desde luego, no se ha acreditado
genere indefensión de clase alguna y ello, aun dejando
aparte la cuestión de la aplicabilidad al caso del
artículo 48 de la Ley procedimental, particular éste
sobre el que existen pronunciamientos excluyentes, como
el contenido en la sentencia de este Tribunal de 17 de Marzo
de 1981, alegada por la representación de la Administración
recurrida; finalmente, la sentencia mencionada de 14 de
Mayo de 1970, aparte de abordar otros varios y distintos
problemas, lo que constataba era la ausencia de ciertos
informes de los principales organismos ministeriales de
los que emanaba la disposición general entonces impugnada,
particular que en el caso no se da, como reconoce la misma
parte recurrente, con lo que la doctrina de tal sentencia
resulta de todo punto inaplicable al caso ahora examinado.
4. La segunda de las cuestiones planteada en la segunda
de las alegaciones de esta sentencia, la relativa a la falta
u omisión de la tabla de vigencias a que se refiere
el párrafo final del artículo 129 de la Ley
de Procedimiento Administrativo, en modo alguno puede ser
resuelta favorablemente a las pretensiones de la entidad
gremial recurrente y ello, no sólo por la doctrina
mantenida por este Tribunal en sentencias como la de 25
de Mayo de 1982, sino en razón a que tal tabla de
vigencias resulta clara y terminante del preámbulo
del Decreto cuya legalidad se impugna, pues como en él
se dice, no se trata de derogar y sustituir la legalidad
imperante en materia de minas, sino de adicionarla, con
lo cual resulta claro del contexto de toda la disposición
cual es la legalidad vigente para la materia, con lo que
la alegación de indefensión formulada resulta
total y absolutamente gratuita y sin fundamentos.
5. En cuanto a la falta de audiencia denunciada y a la
que se refiere el párrafo cuarto del artículo
130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la sola lectura
del precepto suscita la desconsideración de la pretensión
actuada, pues aunque, en principio, la audiencia se establece
como pertinente, salvo que razones de interés público
no la hagan aconsejable, circunstancia que en el caso no
se da, debe tenerse en cuenta que ella no es obligatoria,
habida cuenta que ella se somete a condiciones de posibilidad,
en general, y a la naturaleza de la disposición,
en cuanto que de ella resulte aconsejable, no siendo necesario
justificar su ausencia cuando no se practica, como pretende
la representación de la entidad gremial recurrente,
por cuanto, como se ha indicado, el inciso final del párrafo
comentado del citado art. 130, sólo exige justificación
cuando la audiencia se excluye expresa y anticipadamente;
es decir existe una cierta discrecionalidad en la cuestión
planteada desde el punto de vista legal, de donde se deduce
que la omisión de la audiencia, aunque ello haya
tenido lugar en la extensión que se denuncia, podría
ser determinante, en todo caso, de mera irregularidad, pero
nunca de una nulidad, ni aun relativa, primordialmente si
se tiene en cuenta la doctrina ya señalada respecto
de la aplicabilidad al caso del artículo 48 de la
Ley de Procedimiento Administrativo, a la que se ha hecho
referencia en la alegación tercera de esta sentencia.
6. En la cuarta y última de las cuestiones planteadas
en la segunda alegación de esta sentencia, la falta
del informe del Consejo de Estado, necesario es partir de
la realidad de su ausencia, pero para que sea aplicable
la doctrina que sobre la materia tiene establecida esta
Sala para las disposiciones reglamentarias del Estado, de
la que es paradigma la reciente sentencia de esta Sala de
16 de Diciembre de 1986, pertinente es examinar el carácter
obligatorio o facultativo de tal consulta, ya que sólo
en el caso de darse el primero de los caracteres dichos,
sería pertinente estimar la impugnación realizada;
a este respecto es de sumo interés el contenido del
artículo 23 de la Ley Orgánica del Consejo
de Estado de 22 de Abril de 1980, donde se configura el
informe del Consejo de Estado como preceptivo únicamente
para aquellos casos en que lo es para el Estado, debiendo
configurarse como facultativo en todos los demás
supuestos; este planteamiento vino a crear algunas dificultades
ante el silencio del Estatuto catalán sobre la materia,
apareciendo entonces una doble interpretación: una
más amplia consistente en hacerlo obligatorio para
todos los supuestos iguales o similares a los recogidos
en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica
del Consejo de Estado, con independencia de que la actuación
se produjera en la esfera estatal o en la de las Comunidades;
y otra más restrictiva, que limita la obligatoriedad
del informe a los supuestos exclusivos de los supuestos
de actividades propias del Estado, cuando ellas hayan sido
asumidas por las Comunidades, sea la que se quiera la causa
de tal asunción; indudablemente, ésta parece
la interpretación más adecuada y ello, tanto
en razón a lo establecido en el citado artículo
23, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del
Consejo de Estado, cuanto a las regulaciones establecidas
en Estatutos de Autonomía posteriores, donde claramente
se limita la obligatoriedad al supuesto de ejecución
de leyes estatales, debiéndose tener en cuenta, además,
que no es necesario recurrir a la analogía entre
los Estatutos, ni a una aplicación del principio
de igualdad entre las autonomías, que aunque lógico,
podía dar origen a dificultades metajurídicas,
pues basta aplicar estrictamente al caso la doctrina existente
sobre la materia y, habida cuenta que la doctrina de la
obligatoriedad y de la nulidad subsiguiente a su inobservancia
se han mantenido siempre sobre la base de la existencia
de un precepto legal específico que la estableciera,
es patente que ese requisito no se da en el caso de autos,
al no existir precepto alguno específico que haga
obligatorio el informe, de la que se infiere que la doctrina
cuestionada no puede imponerse por vía extensiva,
en razón a los efectos punitivos que comporta, lo
que determina la pertinencia de desestimar este último
motivo impugnativo encaminado a obtener la nulidad del decreto
objeto de impugnación, habida cuenta que él
es tan sólo desarrollo de una Ley autonómica,
como lo es la de 24 de Diciembre de 1981.
7. Un segundo bloque impugnativo se halla constituido por
las alegaciones relativas a que el Decreto impugnado vulnera
los principios de proporcionalidad, igualdad y solidaridad
que, a juicio de la entidad gremial recurrente, constituyen
límite infranqueable de la potestad normativa, lo
que supone la necesidad de anular el Decreto en cuanto el
mismo pretende aplicarse, no sólo a los espacios
de interés natural indicados en la Ley, sino a todo
el territorio de Cataluña; para la entidad gremial
citada, el nervio argumental, por utilizar sus propias palabras,
radica en el desbordamiento de un reglamento, que debe aplicar
una Ley a puntos muy concretos del territorio catalán,
a todo éste, estableciendo unas exigencias que rompen
la igualdad y desbordan la proporcionalidad, si se tiene
en cuenta la normativa establecida por el Real Decreto de
15 de Octubre de 1982, vigente para todo el territorio nacional;
cierto es que este último, de data posterior a la
Ley catalana de 24 de Diciembre de 1981 y basado en la legislación
estatal vigente, es menos exigente que la citada Ley, cuya
constitucionalidad ha sido depurada por el Tribunal Constitucional
en su sentencia de 4 de Noviembre de 1982, en la que se
anulan por inconstitucionales determinados preceptos de
la Ley, concretamente el apartado 3.º del artículo
tercero, parte del apartado 4.º del artículo
sexto y parte de la transitoria primera (en este caso señala
las palabras o frases eliminadas como inconstitucionales),
pero ninguna referencia hace a la transitoria segunda, cuya
existencia comenta la entidad gremial recurrente en su escrito
de alegaciones; y ello es lógico, pues al establecer
dicha transitoria la aplicabilidad de determinados preceptos
de la Ley en todo el territorio de Cataluña y para
los supuestos que en la Transitoria se mencionan, en tanto
no se dicten normas de protección de la naturaleza
para todo el citado territorio, resulta lógico el
desarrollo que de tales preceptos hace el Decreto impugnado,
el cual no se ataca realmente, por su falta de adecuación
a la Ley que desarrolla, sino por falta de coordinación
con una disposición reglamentaria estatal, a la que
supera en exigencia, en cuanto ellas han sido establecidas
por la Ley a la que desarrolla; todo ello hace sea pertinente
desestimar la impugnación efectuada en razón
a no producirse las anomalías que se denuncia y aunque
es cierto se dan las diferencias acusadas con la normativa
estatal, ellas son consecuencia de la organización
autonómica del Estado prevista en la Constitución
y en los Estatutos que la complementan y tienen, finalmente,
su base en la voluntad popular declarada.
8. Un último bloque de impugnaciones guarda relación
con puntos concretos del reglamento objeto de impugnación,
señalándose de forma particular los artículos
8.º y 13 y la disposición transitoria primera,
siendo de señalar que con relación al artículo
octavo del Decreto, que versa sobre la devolución
de fianzas, el escrito de alegaciones no dice absolutamente
nada, lo cual, en cierto, modo, es lógico, si se
tiene en cuenta que tampoco la sentencia de instancia hace
referencia a ese artículo reglamentario en razón
a que en la demanda nada se dice sobre el mismo, pues limita
su examen a los dos restantes preceptos mencionados.
9. La impugnación del artículo 13 del Reglamento
se basa en la triple argumentación siguiente: de
una parte, en que tal artículo es tan sólo
reproducción del artículo 10 de la Ley, que
casi es repetido a la letra en el reglamento, lo cual, si
bien es una técnica reglamentaria que algunos sectores
doctrinales descalifican, en razón a que el texto
reglamentario debe dedicarse únicamente a desarrollar
el legal y no a reproducirlo, no puede decirse que ello
constituya infracción de Ley, concretamente de la
desarrollada y, por consecuencia, no puede estimarse la
impugnación por este motivo; distinto es el caso
de las impugnaciones relacionadas con la inclusión
de la ampliación de fianzas como supuesto sancionable,
y la infracción del principio «non bis in idem»,
al incluir entre los supuestos sancionables compatibles
los urbanísticos, no mencionados en el artículo
10 de la Ley, cuyo párrafo cuarto concreta que la
imposición de las multas previstas es independiente
de las responsabilidades administrativas exigibles por los
órganos competentes en materia de minas o las de
orden penal en que los infractores hayan podido incurrir;
cierto es que la redacción de este precepto legal
puede presentar algunas dificultades, pese a su falta de
constitucionalización, habida cuenta lo establecido
por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 30 de
Enero de 1981 y 27 de Noviembre de 1985, pero debe tenerse
en cuenta que el texto legal que fue examinado por el Tribunal
últimamente citado en la sentencia de 4 de Noviembre
de 1982 y en ella no aparece como infringida la doctrina
que, con cita de la primera de aquellas sentencias, establece
la segunda respecto de que el citado principio no siempre
impide la sanción de unos mismos hechos por autoridades
de distinto orden, cuando ellos sean contemplados desde
perspectivas diferentes, pues lo que si se impide es que
por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos
distintos se sancione repetidamente la misma conducta; tal
doctrina hace comprensible la actitud del Tribunal Constitucional
en la sentencia citada de 4 de Noviembre de 1982, habida
cuenta que las autoridades implicadas en el párrafo
cuarto del artículo 10 de la Ley eran, de una parte
las autonomías y de otra las administrativo-mineras
estatales y las judiciales, pero la cuestión no resulta
tan clara, cuando se trata de la materia urbanística,
habida cuenta que ella aparece como transferida a la Comunidad
Autónoma, con lo que serían las autoridades
de ésta las que actuarían en ambos casos,
con lo cual la aplicación de la doctrina del Tribunal
Constitucional no resulta tan nítida; y si a ello
añadimos que la argumentación esgrimida en
la sentencia de instancia no resulta convincente, al distinguir
esta posibilidad de actuaciones distintas y compatibilidad
de funciones, es adecuado, sin perjuicio de las actuaciones
que amparen las Leyes en los distintos supuestos y de que
el principio legal citado, que la sentencia del Tribunal
Constitucional de 27 de Noviembre de 1985 estima íntimamente
ligada al artículo 25 de la Constitución,
pueda en su caso ser invocado, eliminar del texto reglamentario
las palabras «o urbanística», que no
aparecen específicamente amparadas por el párrafo
cuarto del artículo 10 de la Ley de 24 de Diciembre
de 1981, ni pueden estimarse desenvolvimiento o desarrollo
lógico de tal precepto legal.
10. En cuanto al tema de las actualizaciones de fianzas,
la solución es completamente distinta, habida cuenta
que ellas son admitidas como adecuadas en la regulación
que de la materia se hace y la infracción legal puede
surgir del desconocimiento de la obligación impuesta,
particular este que puede, sin duda, estimarse comprendido
en el concepto de «vulneración de las condiciones
para la protección del medio ambiente» con
que se inicia el párrafo primero del artículo
10 de la Ley, con lo cual necesaria es la desestimación
de este concepto o motivo impugnativo, habida cuenta que
con tal concesión se da cumplimiento, de una parte,
al principio de tipificación del supuesto sancionable
que la misma entidad gremial recurrente estima incumplido
por el artículo 13 del texto reglamentario, al limitarse
a reproducir casi a la letra el artículo 10 de la
Ley, sin perfilar o tipificar los distintos supuestos sancionables,
y de otra, debe rechazarse la alegación de que el
supuesto tiene su tratamiento específico en el párrafo
segundo del artículo 6.º del mismo texto reglamentario,
por cuanto las ampliaciones a que este texto se refiere,
no son las de las fianzas en sí, sino las de unas
concesiones o explotaciones, como claramente resulta de
la lectura del citado párrafo.
11. Finalmente, tampoco puede estimarse la impugnación
relacionada con la transitoria primera del texto reglamentario,
porque, como adecuadamente señala la sentencia de
instancia, ella tiene una orientación de futuro y
se relaciona tan sólo con el párrafo tercero
de la transitoria primera de la Ley, tal y como quedó
tras la sentencia del Tribunal Constitucional, y con las
áreas aún no explotadas.
12. En méritos de todo lo expuesto, se estima parcialmente
el recurso de apelación formulado por la entidad
gremial recurrente a fin de eliminar las palabras «o
urbanística» del párrafo cuarto del
artículo 13 del texto reglamentario, debiendo confirmar
la sentencia de instancia en cuanto al resto, todo lo cual
se efectúa, sin hacer especial declaración
de condena respecto de las costas causadas en esta segunda
instancia.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Estimar en parte el recurso de apelación, por lo
que se revoca parcialmente la sentencia de la Audiencia
Territorial de Barcelona de 19 de noviembre de 1984.
