VI.6. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera
Sentencia de 9 de marzo de 1987
Ponente: Miguel Español La Plana
Materia: ACTIVIDADES CLASIFICADAS. CONTAMINACIÓN
ATMOSFÉRICA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Organización de Consumidores y Usuarios impugna
la Orden de 8 de mayo de 1984 sobre utilización de
espumas de ureo-formol, con el objetivo de prevenir consecuencias
dañosas para la salud pública. El Tribunal
Supremo anula la disposición sexta de dicho precepto.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Con carácter previo procede examinar la causa
de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado al
amparo del artículo 82 b) de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción, por estimar que no constaba la adopción
del pertinente acuerdo por la Junta Directiva de la Organización
de Consumidores y Usuarios (OCU) que interpusieron el recurso
jurisdiccional contra la Orden de la Presidencia del Gobierno
de 8 de mayo de 1984 (B. O. E. núm. 113 de 11 de
mayo de 1984) por la que se dictaron normas para la utilización
de las espumas de urea de formol usadas como aislantes en
las edificaciones, sin que constara se hubiese adoptado
el pertinente acuerdo de la Junta Directiva de la Organización
como Organo Colegiado que ostenta su representación,
ya que dicha Junta, según certificación aportada
con la documentación que encabeza las actuaciones,
tomó el acuerdo de otorgar plenos poderes al Vicepresidente
en calidad de Presidente en funciones para efectuar entre
otros actos «en Tribunales de Justicia, como querellante
o querellado, en nombre y representación de la Organización,
otorgando poderes a Letrados y Procuradores»; cláusula
que admite una más amplia interpretación que
la que le da el representante de la Administración,
al permitir la actuación del Presidente en nombre
y representación de la Organización como posibilidad
separada de la actuación penal como querellante o
querellado, porque en todo caso el defecto quedaría
sanado antes de la interposición de la demanda dado
que la legitimación de la Organización de
Consumidores y Usuarios le fue concedida por ministerio
de la Ley de 26/1984 de 19 de Julio, que en su artículo
20-1.º concede a la organización facultades
generales para representar a sus asociados y ejercer acciones
en su defensa, la de la Asociación y la de los intereses
generales de los consumidores y usuarios y obviamente en
el ejercicio de acciones tendentes a la protección
no sólo de los intereses de las personas de los consumidores
y usuarios sino de los daños a sus personas que se
produzcan a consecuencia de los agentes químicos
nocivos, como resultan ser en determinadas concentraciones
los formaldehídos especialmente en ambientes interiores
en perjuicio de la salud de sus moradores; razones que conducen
a la desestimación de la causa de inadmisibilidad
opuesta por el representante de la Administración.
2. La cuestión de fondo controvertida es puramente
de carácter técnico; se combate por la organización
actora la Orden de la Presidencia del Gobierno de 8 de mayo
de 1984, y en especial su disposición 6.ª, a
fin de evitar y prevenir las consecuencias dañosas
para la salud, que se deriven de la descomposición
de la espuma y posterior liberación de formol por
la instalación en edificios destinados a viviendas,
de aislantes térmicos a inyección, conocidos
como espumas de urea-formaldehído, agudizados en
casos de instalaciones defectuosas o mala calidad de los
productos, cuando resulten excesivas las concentraciones,
cual sucede a juicio de la Asociación de Consumidores,
cuando se instalen los autorizados por la disposición
6.ª que se combate, que estima procedente para ambientes
interiores de viviendas de una concentración de 1.000
microgramos metro cúbico, en condiciones normales
a partir de los siete días de la instalación
y 500 microgramos a partir de los treinta días desde
su aplicación.
3. El Decreto de 6 de febrero de 1975 sobre contaminación
atmosférica desarrolla la Ley de 22 de Diciembre
de 1972 de Protección del Ambiente Atmosférico
que establece según expresa su preámbulo las
líneas generales de actuación del Gobierno
y servicios especializados de la Administración Pública,
para prevenir, vigilar y corregir las situaciones de contaminación
atmosférica cualesquiera que sean las causas que
la produzcan. En el desarrollo de la Ley viene entre otras
medidas a corregir la contaminación fijando el control
de emisiones de las actividades industriales potencialmente
contaminadoras de la atmósfera estableciendo unos
niveles de emisión que define el artículo
44 como la «concentración máxima admisible
de cada tipo de contaminante en los vertidos a la atmósfera
medida en peso o volumen según la práctica
corriente internacional ...», niveles que según
preceptúa el artículo 46-1 están obligados
a respetar los titulares de actividades potencialmente contaminadoras,
y este mismo precepto en su apartado 4 viene a sancionar
que las emisiones de los contaminantes no especificados
en el Anexo III -que son los principales entre los que no
están los formoles- cumplirán las normas técnicas
del Anexo I sin que defectivamente puedan rebasar «la
treintava parte de las concentraciones máximas permitidas
en el ambiente interior de las explotaciones industriales
que señala el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto de
30 de noviembre de 1961».
4. Esta remisión que hace el Decreto sobre contaminación
al de Actividades Molestas obliga a respetar las concentraciones
máximas que establece partiendo de admitir una parte
de las que acepta para las instalaciones industriales, dado
que en la estructura jerárquica a que conforme el
artículo 9,3 de la Constitución deben atenerse
los órganos del Estado, el Decreto es jerárquicamente
superior a la Orden -artículo 32 de la Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado-
que en su artículo 23 establece que ninguna disposición
administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra
de grado superior, viniendo obligadas las normas inferiores
a respetar lo dispuesto en las de mayor rango. Las concentraciones
máximas señaladas en el Anexo II del Reglamento
de Actividades referidas exclusivamente al ambiente interior
de las explotaciones industriales, son para el formol de
5 partes por millón o miligramos por metro cúbico,
cifra que traducida a microgramos -millonésima parte
del gramo- supone 6.000 por metro cúbico y en la
treintava parte que autoriza el artículo 46-4 del
Decreto de 6 de febrero de 1975, arroja la de 200 microgramos
por metro cúbico; por lo que al permitir la Orden
impugnada unas concentraciones máximas de formaldehído
para ambientes interiores de viviendas de 1.000 microgramos
por metro cúbico a partir de los siete días
de su aplicación y 500 microgramos desde los treinta,
ha de concluirse en que la Orden que se impugna excede en
más del doble de la cantidad que resulta tolerable
según el ordenamiento, al que ha de remitirse incurriendo
en vicio de nulidad en cuanto se contrae a dicha disposición
6.ª, cualquiera que fuera el proceso de depuración
técnica y contenido de los informes de las Secretarías
Generales Técnicas, que según el emitido por
la del Ministerio de Industria y Energía de 11 de
Octubre de 1983 estimaba el Proyecto de Orden antiguo y
falto de sistemática y claridad por lo que se aconsejaba
una nueva redacción, sin que en ningún de
dichos informes se contengan razonamientos sobre el límite
de concentración máxima admisible porque como
expresaba el del invocado Ministerio «es evidente
que lo que se debe buscar no es tanto una información
fidedigna, como una seguridad en la aplicación de
las espumas de urea-formol. Esta es la objeción más
grave a todo el Proyecto».
5. En este mismo sentido de la necesidad de rebajar las
concentraciones, la estadística que figura en la
Revista de la O.C.U., aportada a las actuaciones, con la
presunción de veracidad y objetividad derivada del
propio fin, que la Asociación persigue sin que haya
sido desvirtuada demuestra que en otras naciones de Europa
y América, se llega desde la prohibición o
poco uso dada la naturaleza de gas irritante en mayores
dosis de concentración, como en Dinamarca, Noruega
o Alemania, hasta la recomendación de unas cifras
de 120, 125 y 250 microgramos por metro cúbico en
Holanda, Canadá o Francia, tan alejados de los 1.000
y 500 autorizados por la Orden impugnada.
6. Lo expuesto conduce a la anulación de la Disposición
6.ª de la Orden de la Presidencia del Gobierno de 8
de mayo de 1984, objeto de impugnación por vulnerar
normas de rango superior, sin que la nulidad haya de hacerse
extensiva al resto de la Orden, ya que lo único que
se impugna es la excesiva concentración que la disposición
autoriza más allá de lo que el ordenamiento
tolera, en su comparación con las concentraciones
industriales, y sin que proceda hacer declaración
sobre la pretendida indemnización de daños
y perjuicios al haber sido desistida la pretensión.
7. Que no es de estimar temeridad o mala fe a los efectos
de una expresa imposición de costas.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto
en el sentido de anular la disposición sexta de la
Orden de 8 de mayo de 1984.
