VI.3. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de 2 de febrero de 1987
Ponente: F. J. Delgado Barrio
Materia: ESPACIOS NATURALES. PARQUE NATURAL. ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO. PLAN ESPECIAL. SUELO NO URBANIZABLE. PROPIEDAD
PRIVADA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Sentencia
apelada)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS (Tribunal
Supremo)
RESOLUCIÓN
HECHOS
La Comisión de Urbanismo de Barcelona aprobó
con carácter definitivo la revisión del Plan
Especial del Parque de Sant Llorenç de Munt-Serra
de L'Obach. La Asociación de Propietarios para la
Defensa de la Institución de la Propiedad Privada
en Cataluña y del Fomento Forestal del Macizo de
Sant Llorenç del Munt recurrió el alzada contra
el mismo. La Consejería de Política Territorial
y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña
desestimó el recurso por resolución de 26
de octubre de 1983. La Audiencia Territorial de Barcelona,
en sentencia de 18 de diciembre de 1984, estimó en
parte el recurso. Apelada la sentencia por ambas partes,
el Tribunal Supremo desestima el recurso del particular
y estima el del Abogado del Estado.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Considerandos de la sentencia apelada:
1. Que por la entidad «Asociación de Propietarios
para la Defensa de la Institución de la Propiedad
Privada en Cataluña y del Fomento Forestal del Macizo
de Sant Llorenç del Munt», se interpone el
presente recurso contencioso-administrativo, contra el acuerdo
de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, actuando
por delegación del Sr. Consejero de Política
Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de
Cataluña, de 4 de Octubre de 1982, por el que se
aprobó definitivamente la Revisión del Plan
Especial del Parque Natural de Sant Llorenç de Munt-Serra
de L'Obach, promovido por la Diputación Provincial
de Barcelona, así como contra la desestimación
del recurso de alzada mediante acuerdo del Consejero de
Política Territorial y Obras Públicas, de
26 de Octubre de 1983; interesándose en la demanda
la declaración de que los artículos 5, 4.1,
9, 28, 23 y 24 de las Normas del Parque Natural antes dicho,
son contrarios al Ordenamiento Jurídico, por lo que
en su consecuencia deben ser anulados y dejados sin efecto,
en cuanto a dichos artículos se refiere, los actos
anteriormente recurridos.
2. Que la tesis de la entidad actora, puede resumirse en
el siguiente sentido A), no se impugna el Plan Especial
en su totalidad, sino únicamente en cuanto determinados
artículos, que luego se dirán, implican expropiación
confiscatoria de derechos, y por entender que la Administración
Urbanística se atribuye funciones que no tiene conferidas,
de modo que estableciendo el artículo 33 de la Constitución
que la propiedad se delimitará por norma de rango
legal, si bien es admisible que quede afectada por un Plan
de Urbanismo, ello será cuando se ajuste a los mandatos
de la Ley del Suelo; B), alude a que diversas normas del
Plan han rebasado el marco legal establecido, básicamente,
en los artículos 12.2.4., 19, 20 y 21 de la Ley del
Suelo, de modo que ésta faculta a los planificadores
para señalar restricciones en el uso de los bienes,
con fines de protección de cultivos y espacios forestales,
siempre que tales restricciones sean apropiadas para impedir
su desaparición o alteración, con la secuela
de que dichas limitaciones han de guardar congruencia con
sus fines dichos, lo que no han tenido en cuenta los redactores
del Plan Especial; y C), concretando los motivos de impugnación
del Plan, se determinan por la actora los siguientes: a),
en cuanto al artículo 5.º de sus Normas, estima
que aplica indebidamente el concepto de «parcelación»,
que está ligado al suelo urbano y urbanizable, al
suelo no urbanizable, con lo que se infringe la normativa
sobre unidades mínimas de cultivo, confundiendo los
conceptos de «parcelación» y segregación
agrícola, aplicando el artículo 95 de la Ley
del Suelo a fincas agrícolas y forestales, afectando
con ello al tráfico inmobiliario de la propiedad
rústica; b), que de los artículos 4.1., 9
y 28 de las Normas del Plan se infiere una atribución
a la Administración Urbanística, de competencias
que, según la normativa legal, están atribuidas
a otros entes de la Administración, con lo que el
Plan cuestionado -en este aspecto-, rebasa las facultades
que le son propias; y c), por lo que respecta a la denominada
reserva natural cualificada, es de ver que, según
la recurrente, se produce a los propietarios de los terrenos
una privación de cualquier tipo de aprovechamiento,
lo que ya está en plena vigencia, sin haberse producido
expropiación ni compensación alguna, de modo
que el Plan no delimita el derecho de propiedad, conforme
a su función social, sino que conduce a la privación
total de la misma.
3. Que la decisión de la litis, está en función
de lo siguiente: 1.º), respecto al alegato vertido
en el recurso de alzada, no reproducido en el proceso, en
el sentido de que el Plan Especial requiere inexcusablemente
de un planeamiento previo de naturaleza integral, es claro
que no puede acogerse, y no sólo por la existencia
del Plan de Ordenación de la Provincia de Barcelona,
sin que sea necesario, por ende, dilucidar la naturaleza
de dicho Plan Provincial al respecto, sino porque una recta
inteligencia del artículo 17 de la Ley del Suelo
y artículo 76 del Reglamento de Planeamiento, permite
la redacción de Planes Especiales sin necesidad de
la previa formulación del Plan Director Territorial
o de Plan General, siempre, naturalmente, que el Plan Especial
no pretenda sustituir al General como instrumento de ordenación
integral del territorio, sino que se ciña a sus específicos
fines determinados en la propia Ley del Suelo; 2.º,
en cuanto a la presunta inconstitucionalidad del Plan atacado,
es de ver que si bien el artículo 33 de la Constitución
Española reconoce el derecho a la propiedad privada,
el mismo precepto declara que la función social de
tal derecho delimitará su contenido, «de acuerdo
con las leyes»; luego a través de las leyes
se configurará el derecho de propiedad, en armonía
con su función social y en el caso que nos ocupa,
es precisamente la Ley del Suelo la llamada a regular el
derecho de propiedad, para que sirva a las funciones que
en la misma Ley se señalan, entre ellas, respecto
al tema que aquí analizamos, las determinadas en
los artículos 17 a 22, tendentes a proteger el paisaje
y el medio rural, bellezas naturales, especies botánicas,
y cualesquiera finalidades análogas, con lo que ha
de concluirse que la regulación plasmada en el Plan
que se combate está perfectamente legitimada por
la Ley del Suelo, y amparada en el artículo 45 de
la Constitución protector del medio ambiente, sin
que sea óbice el principio del artículo 33
de la misma, como queda explicado; 3.º, la entidad
recurrente en modo alguno ha probado que las determinaciones
contenidas en dicho Plan, rebasen la finalidad protectora
que la Ley del Suelo atribuye al planeamiento especial,
ni que exista incongruencia entre los fines perseguidos
y los medios escogidos para tal finalidad protectora, antes
al contrario, el examen de la normativa cuestionada muestra
un encomiable interés en defender los valores de
diverso orden propios de un parque natural, sin que las
medidas tomadas al efecto se presenten desproporcionadas
o ineficaces; 4.º, en cuanto se refiere al artículo
5.º de las Normas del Plan, cuyo contenido se impugna,
relativo a la parcelación y división de fincas,
es de ver que aunque el uso del término «parcelación»
no sea muy afortunado al referirse al suelo no urbanizable,
ello no puede ser motivo de rechazo de dicho artículo
5.º, mientras no se demuestre que el contenido intrínseco
de la norma vulnere la legalidad o se base en notorio error
fáctico, y como tal demostración no se ha
logrado, no puede prevalecer la tesis de la actora, porque
la finalidad perseguida en la norma se ajusta a la prevista
por la Ley como medio protector de los valores antes dichos,
y sin que, se insiste, el mero dato formal de que se hable
de parcelación, o se aluda a los artículos
94 y 95 de la Ley del Suelo, como simple referencia instrumental,
tenga entidad suficiente, por sí sola, para viciar
de nulidad el precepto; 5.º, respecto a los combatidos
artículos 4.1., sobre usos forestales, 9, relativo
a la regulación de la caza, y 28, que alude a los
aspectos de la ejecución del Plan que requieran una
gestión conjunta, es de observar, que no pueden prevalecer
las tesis de la recurrente, porque el hecho de que otros
entes de la Administración tengan también
competencia para regular los indicados aspectos, no puede
afectar a las facultades que el planificador urbanístico
ostenta, emanadas de la propia Ley del Suelo, en los artículos
anteriormente citados, máxime si se tiene en cuenta
que en buena parte los preceptos impugnados tienen una proyección
de futuro, por lo que, en todo caso, será cuando
se lleve a cabo la regulación anunciada, cuando se
podrá impugnar, si procede a la vista de la concreta
plasmación que se realice.
4. Que por todo lo expuesto se está en el caso de
pronunciar un fallo acorde con lo razonado, sin que exista
mérito para una especial declaración sobre
costas procesales.»
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(Tribunal Supremo)
1. SE ACEPTAN los considerandos de la sentencia recurrida,
excepto el apartado sexto del tercer Considerando.
2. La intensa industrialización de la sociedad moderna
ha originado un proceso de degradación de la naturaleza
frente al que se viene reaccionando actualmente. Justamente
por ello, la Constitución proclama el derecho a disfrutar
del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona,
encomendando a los poderes públicos la defensa y
restauración de aquél -artículo 45-.
Se subraya especialmente la existencia de este precepto
constitucional -ninguno debe ser mera retórica- para
advertir que, al integrar un principio rector de la política
social y económica, ha de informar «la práctica
judicial y la actuación de los poderes públicos»,
como destaca el artículo 53,3 de dicho Texto Fundamental,
siendo desde luego de tener en cuenta a la hora de interpretar
conforme a la Constitución todo el ordenamiento jurídico
-artículo 5.º de la Ley Orgánica del
Poder Judicial-.
3. En esta misma línea de preocupación por
la degradación del patrimonio natural ha de recordarse
que el urbanismo moderno ha roto las fronteras de la ciudad
para referirse a «todo el territorio nacional»
-artículo 1.º del Texto Refundido de la Ley
del Suelo- y ello precisamente, entre otras razones, con
la finalidad de obtener una más adecuada defensa
de la naturaleza. Son numerosas las previsiones del ya citado
Texto Refundido para el logro de dicha finalidad tanto al
regular los Planes de ordenación integral o global
del territorio -artículo 8, 2, c) para los Planes
Directores Territoriales de Coordinación, artículos
11, 3, 12, 1, d) y 12, 2, 4 para los Planes Generales Municipales,
etc.- como al concretar el sentido de los Planes especiales
-artículos 17 y siguientes-. En realidad esta figura
de planeamiento resulta intensamente adecuada para este
objetivo -como lo es asimismo, en una dirección diferente,
pero reflejando también una muy actual preocupación
urbanística, para la rehabilitación del tejido
urbano consolidado, una vez olvidado o atenuado el urbanismo
del ensanche-.
4. Sobre esta base, ha de recordarse que los Planes Urbanísticos
y por tanto los Planes especiales, a pesar de su rango reglamentario,
son instrumentos aptos para determinar el contenido del
derecho de propiedad sin vulneración constitucional,
pues el artículo 33,2 de la Constitución advierte
que la función social de la propiedad delimitará
su contenido, no por medio de la Ley, sino «de acuerdo
con las leyes» y los Planes se dictan en virtud de
la remisión hecha por el artículo 76 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo.
5. Aunque la redacción del artículo 17,3
de dicho Texto permite claramente una interpretación
que hace posibles los Planes especiales sin previo plan
de ordenación integral, la expresa dicción
del apartado primero del mismo precepto ha determinado dudas
acerca de tal posibilidad y por consecuencia, dudas también
acerca de la legalidad del artículo 76,3 del Reglamento
de Planeamiento que terminantemente contempla los Planes
especiales «en ausencia» de plan territorial.
Ciertamente los Planes especiales han suscitado tradicionalmente
cierta inquietud, pero con las precauciones establecidas
tanto en el Texto Refundido -no podrán sustituir
a los Planes Generales Municipales como instrumentos de
ordenación integral, artículo 17, 1- como
en el Reglamento de Planeamiento -artículo 76,6-,
ha de admitirse la posibilidad de Planes especiales autónomos.
Serían de invocar al respecto, además del
artículo 17,3 del Texto Refundido, su artículo
35,2,b) y el artículo 6.º,5 del Real Decreto-Ley
16/1981, de 16 de octubre, en el terreno de una interpretación
sistemática y además, en lo que a estos autos
respecta, la observación de la realidad social -artículo
3.º,1 del Código Civil- que frecuentemente demanda
con urgencia la protección de espacios naturales;
todo ello dentro de la línea constitucional ya mencionada
y que debe inspirar la práctica judicial y la actualización
de los poderes públicos. No es preciso insistir sobre
este punto dado que en el sentido indicado se ha pronunciado
ya esta Sala con anterioridad -sentencia de 17 de diciembre
de 1985-.
6. La razón de ser de los Planes especiales que,
como el litigioso, tienen por objeto la protección
de un espacio natural implica, por sí misma, la necesidad
de establecer reglas específicas que normalmente
han de representar una restricción o limitación
más intensa del uso del terreno que la que deriva
de las normas generales. Si éstas fueran suficientes
para llevar a cabo tal protección el Plan especial
resultaría innecesario. Los artículos 2,d),
3,1,j) y 3,4,e) del Texto Refundido definen el contenido,
en lo que ahora importa, de la función urbanística
que, con la remisión del artículo 76 del mismo
Texto, determina la plena virtualidad de los Planes especiales
para establecer limitaciones diferentes o más duras
que las que derivan de la legislación general.
Aquellas limitaciones obedecen a una finalidad específica
-protección de un espacio natural- que puede resultar
distinta de la perseguida por las normas generales, al afectar
a aspectos diferentes del interés público
y en tal sentido resulta posible que el control de la observancia
de las restricciones determinadas por el Plan especial se
encomiende a organismos que no son los competentes con las
normas generales.
Quiérese decir que un Plan especial como el litigioso
es instrumento adecuado para limitar el aprovechamiento
cinegético, forestal agrícola o de otro tipo
de las fincas sobre las que opera o su divisibilidad estableciendo
restricciones diferentes de las previstas en las reglas
generales. Cuestión distinta que se examinará
después de la de la indemnizabilidad de tales limitaciones.
Por otra parte, es claro que dichas restricciones han de
ser coherentes con la finalidad perseguida y proporcionadas
a ésta -artículo 6.º del Reglamento de
Servicios y hoy artículo 84,2 de la Ley 7-1985, de
2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local-.
En el supuesto de estos autos -no se ha aportado la documentación
propia del Plan, artículo 70 de la Ley Jurisdiccional-
no se aprecia base alguna para calificar de arbitrarias
las normas 4,1, 5, 9, 23, 24 y 28 habida cuenta de la finalidad
específica del Plan. Lo expuesto determina la procedencia
de la desestimación del recurso de apelación
interpuesto por la Asociación de Propietaris per
la Defensa de la Institució de la Propietat privada
A Catalunya I del Foment Forestal del Masis de Sant Llorenç
de Munt.
7. Ciertamente las limitaciones del uso de los terrenos
establecidas por el Plan especial litigioso pueden resultar
indemnizables al menos en algunos de sus supuestos.
En efecto la Ley del Suelo parte de la base de que el contenido
primario del derecho de propiedad se integra por el aprovechamiento
natural del suelo en los términos definidos por la
propia naturaleza -uso rústico en su triple versión
agrícola, forestal y ganadera-. De aquí deriva:
A) Que cuando un terreno se clasifica como suelo no urbanizable
sin más, dado que el ordenamiento ni añade
ni quita nada al contenido natural del derecho, no será
procedente indemnización alguna -artículo
87,1 del Texto Refundido-; B) Que cuando se clasifica como
urbano o urbanizable, puesto que la atribución de
estas calidades implica una adición de contenidos
al punto de partida natural ya indicado, como contraprestación
se impondrán al propietario importantes deberes -artículos
83,3 y 84,3 del mismo Texto- y C) Que cuando dentro del
suelo no urbanizable se merman los contenidos naturales
de la propiedad, puede resultar procedente la indemnización
siempre que se produzca una privación singular de
la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos.
Así lo reconoce expresamente el artículo 13,d)
de la Ley 15/1975 de 2 de mayo y en consecuencia el artículo
17 de su Reglamento aprobado por el Real Decreto 2676/1977,
de 4 de marzo -sentencia de 6 de julio de 1982-.
Pero aunque el Plan especial llegue a configurar alguna
limitación con trascendencia suficiente para provocar
la indemnización, ello no puede implicar que su vigencia
haya de esperar a que se produzca dicha indemnización:
los Planes son inmediatamente ejecutivos, una vez publicada
su aprobación definitiva -artículo 56 del
Texto Refundido-, de suerte que la indemnización
no es un prius para su vigencia sino un efecto de ésta.
Entenderlo de otra manera implicaría un apartamiento
de los principios propios del planeamiento que, en último
término, podría frustrar la finalidad perseguida
por el Plan especial litigioso. De lo que acaba de indicarse
deriva la procedencia de la estimación del recurso
interpuesto por el Abogado del Estado.
8. No se aprecia base para formular una expresa imposición
de costas en ninguna de las dos instancias -artículo
131,1 de la Ley Jurisdiccional-.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO decide:
1) Desestimar el recurso de apelación interpuesto
por la Asociación de Propietarios para la Defensa
de la Institución de la Propiedad Privada en Cataluña
y del Fomento Forestal del Macizo de Sant Llorenç
del Munt.
2) Estimar el recurso interpuesto por el Abogado del Estado,
revocando en consecuencia el único pronunciamiento
que a favor del actor contenía la sentencia apelada
(de la Audiencia Territorial de Barcelona de 18 de diciembre
de 1984), que decía: «las prohibiciones establecidas
en el art. 22 no entrarán en vigor hasta que no se
adopte, transitoriamente, soluciones compensatorias oportunas».
El Tribunal Supremo, pues, confirma la validez del acto
administrativo recurrido.
