I.132. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 21 de febrero de 2002.
Asunto: C-65/00. (Comisión contra República
Italiana).
Materia: NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento. RESIDUOS:
Residuos peligrosos.
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Comisión de las Comunidades Europeas contra República
Italiana que tiene por objeto que se declare que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE
del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos
(DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión
modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18
de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y del artículo
3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p.
20), al haber permitido que las empresas y establecimientos
que efectúan operaciones de valorización de
residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689
queden dispensados de la autorización establecida
en el artículo 10 de la Directiva 75/442, en su versión
modificada por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha
dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos
en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689/CEE.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 25 de febrero de 2000, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 226 CE, con el fin de que se declare
que la República Italiana ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva
75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su
versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del
Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo,
«Directiva 75/442»), y del artículo 3
de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p.
20; en lo sucesivo, «Directiva 91/689»), al
permitir que las empresas y establecimientos que efectúan
operaciones de valorización de residuos peligrosos
que son objeto de la Directiva 91/689 queden dispensados
de la autorizaciónestablecida en el artículo
10 de la Directiva 75/442, en su versión modificada
por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha dispensa al
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo
3, apartado 2, de la Directiva 91/689.
Marco jurídico
La normativa comunitaria
La Directiva 75/442
2. La Directiva 75/442 tiene por objeto garantizar la eliminación
y la valorización de los residuos, así como
alentar la adopción de medidas encaminadas a limitar
la producción de residuos, en particular promoviendo
las tecnologías limpias y los productos reciclables
y reutilizables.
3. El artículo 4, párrafo primero, de la Directiva
75/442 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas
necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán
o se eliminarán sin poner en peligro la salud del
hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que
puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni
para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
- sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial
interés.»
4. A tenor del artículo 10 de la Directiva 75/442,
«a efectos de la aplicación del artículo
4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe
las operaciones citadas en el anexo II B deberá obtener
una autorización al respecto». El anexo II
B de la Directiva 75/442 enumera en sus puntos R 1 a R 13
las operaciones de valorización tal como se efectúan
en la práctica.
5. El artículo 11 de la Directiva 75/442 establece:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva
78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa
a los residuos tóxicos y peligrosos [...] cuya última
modificación la constituye el Acta de adhesión
de España y de Portugal, se podrá dispensar
de la autorización mencionada en el artículo
9 o en el artículo 10 a:
a) los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos
de la eliminación de sus propios residuos en los
lugares de producción,
y
b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.
Únicamente se podrá aplicar esta exención:
- si las autoridades competentes han adoptado normas generales
para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos
y cantidades de residuos y las condiciones en las que la
actividad puede quedar dispensada de la autorización,
y
- si los tipos o cantidades de residuos o las formas de
eliminación o de valorización cumplen las
condiciones establecidas en el artículo 4.
2. Los establecimientos o empresas a que hace referencia
el apartado 1 deberán estar registrados ante las
autoridades competentes.
3. Los Estados miembros informarán a la Comisión
de las normas generales adoptadas en virtud del apartado
1.»
La Directiva 91/689
6. Elaborada en virtud de lo dispuesto en el artículo
2, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE, la Directiva
91/689 tiene por objeto, según su artículo
1, apartado 1, aproximar las legislaciones de los Estados
miembros en materia de gestión controlada de residuos
peligrosos. Según su artículo 1, apartado
2:
«Salvo lo dispuesto en la presente Directiva, la Directiva
75/442/CEE se aplicará a los residuos peligrosos.»
7. El artículo 3 de la Directiva 91/689 dispone:
«1. La dispensa de la autorización para los
establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de
la eliminación de sus propios residuos a que se hace
referencia en la letra a) del apartado 1 del artículo
11 de la Directiva 75/442/CEE no se aplicará a los
residuos peligrosos objeto de la presente Directiva.
2. De conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado
1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE, todo
Estado miembro podrá no aplicar el artículo
10 de dicha Directiva a los establecimientos o empresas
que recuperen residuos contemplados en la presente Directiva:
- si el Estado miembro de que se trate adopta disposiciones
generales en las que se enumeren los tipos y cantidades
de residuos y se establezcan condiciones especiales (valores
límite del contenido de sustancias peligrosas en
el residuo, valores límite de emisión, tipo
de actividad) y otras disposiciones necesarias para la realización
de las distintas operaciones de recuperación, y
- si los tipos o cantidades de residuos y los métodos
de recuperación cumplen las condiciones establecidas
en el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE.
3. Los establecimientos o empresas a que se refiere el apartado
2 deberán estar registrados ante las autoridades
competentes.
4. Los Estados miembros que vayan a aplicar las disposiciones
del apartado 2 deberán notificar a la Comisión
las normas contempladas en dicho apartado a más tardar
tres meses antes de su entrada en vigor. La Comisión
consultará a los Estados miembros. A la vista de
tales consultas, la Comisión propondrá la
aprobación definitiva de dichas normas con arreglo
al procedimiento del artículo 18 de la Directiva
75/442/CEE.»
La normativa nacional
8. El Derecho italiano se adaptó a las disposiciones
relativas a la dispensa de autorización prevista
en el artículo 11 de la Directiva 75/442 mediante
el Decreto legislativo n. 22, de 5 de febrero de 1997, sobre
la aplicación de las Directivas 91/156, 91/689 y
94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases (GURI
n. 38, de 15 de febrero de 1997, suppl. ord. n. 33), modificado
por el Decreto legislativo n. 389, de 8 de noviembre de
1997 (GURI n. 261, de 8 de noviembre de 1997; en lo sucesivo,
«Decreto legislativo n. 22/97»).
9. En lo que respecta más especialmente a los establecimientos
y a las empresas que valorizan los residuos que son objeto
de la Directiva 91/689, el artículo 33 del Decreto
legislativo n. 22/97 prevé la posibilidad de que
se beneficien, con sujeción a determinados requisitos,
de procedimientos simplificados mediante los cuales se les
dispensa de la autorización establecida en el artículo
10 de la Directiva 75/442.
10. Conforme a dichos procedimientos simplificados, los
establecimientos o empresas que proyecten operaciones de
recuperación de residuos peligrosos sin solicitar
la autorización están obligados a notificar
sus actividades a la provincia competente, adjuntando una
relación de la que resulte que concurren todos los
requisitos exigidos para el acceso al procedimiento simplificado.
Declarar que concurren los requisitos de acceso al procedimiento
simplificado significa estar dispensado de la autorización
establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442.
La provincia competente, sobre la base de dicha declaración,
comprueba el cumplimiento de dichos requisitos.
11. Habida cuenta de la complejidad y del tecnicismo de
las normas en la materia, el Decreto legislativo n. 22/97
no describe ni define de forma detallada estos requisitos.
Procede por remisión, determinando que se adoptarán
mediante órdenes ministeriales las normas técnicas
que fijen los tipos, la cantidad y las exigencias de valorización
en el régimen de los procedimientos simplificados.
12. El artículo 33, apartado 6, del Decreto legislativo
n. 22/97 precisa que, hasta la adopción de dichas
normas técnicas, los procedimientos simplificados
serán aplicables a cualquier persona que efectúe
operaciones de valorización de los residuos enumerados
en el anexo 3 de la Orden del Ministro de Medio Ambiente
de 5 de septiembre de 1994 (GURI n. 212, de 10 de septiembre
de 1994, suppl. ord. n. 126), sobre la aplicación
de los artículos 2 y 5 del Decreto-Ley n. 438, de
8 de julio de 1994, por el que se establecen disposiciones
en materia de valorización de los residuos derivados
de ciclos de producción o de consumo en un proceso
de producción o en un proceso de combustión,
así como en materia de eliminación de residuos,
y en el anexo 1 de la Orden del Ministro de Medio Ambiente
de 16 de enero de 1995 (GURI n. 24, de 30 de enero de 1995,
suppl. ord.), relativo a las normas técnicas en materia
de valorización en ciclos de combustión para
la producción de energía a partir de residuos
derivados de ciclos de producción o de consumo, con
arreglo a las disposiciones que el propio Decreto legislativo
establece.
Hechos y procedimiento administrativo previo
13. Con arreglo al procedimiento establecido en el artículo
226 CE, párrafo primero, la Comisión, tras
haber requerido al Gobierno italiano para que presentara
sus observaciones, dirigió un dictamen motivado a
dicho Estado miembro mediante escrito de 14 de julio de
1999, instándole a adoptar las disposiciones necesarias
para cumplir las obligaciones que resultan del artículo
11 de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la
Directiva 91/689 en un plazo de dos meses a partir de la
notificación del referido dictamen.
14. Puesto que, tras dicho dictamen, las autoridades italianas
se limitaron a comunicar a la Comisión un proyecto
de Orden interministerial relativa a las actividades de
valorización de los residuos peligrosos de conformidad
con los artículos 31 y 33 del Decreto legislativo
n. 22/97, la Comisión decidió interponer el
presente recurso.
El recurso
15. La Comisión alega que la falta de adopción
de la normativa técnica necesaria para el establecimiento
del régimen de la dispensa de autorización
ha sido considerada, en el Decreto legislativo n. 22/97,
como una razón para mantener en vigor las dos Órdenes
ministeriales de 5 de septiembre de 1994 y de 16 de enero
de 1995.
16. Según la Comisión, los procedimientos
simplificados aplicables a los establecimientos y empresas
que valorizan los residuos peligrosos que son objetode la
Directiva 91/689 siguen actualmente sujetos tan sólo
a los requisitos establecidos en dichas Órdenes ministeriales,
que no satisfacen las exigencias determinadas en el artículo
3, apartado 2, de la Directiva 91/689.
17. En cuanto al proyecto de Orden interministerial que
le fue comunicado por las autoridades italianas, la Comisión
subraya que no se trata de un instrumento legislativo que
produzca efectos, sino únicamente de un proyecto
de Orden que ni siquiera ha sido remitido al Consejo de
Estado italiano para el examen de legalidad previo y obligatorio.
18. En consecuencia, sobre la base de las informaciones
de que dispone, la Comisión afirma que la República
Italiana no ha puesto fin al incumplimiento censurado.
19. El Gobierno italiano no niega el incumplimiento y afirma
que, en cuanto le sea posible, remediará la aplicación
insuficiente del artículo 11 de la Directiva 75/442
y del artículo 3 de la Directiva 91/689. Añade
que los Ministerios de Medio Ambiente y de Industria comunicarán,
a su debido tiempo, la versión definitiva de la Orden
interministerial relativa a las actividades de valorización
de los residuos peligrosos de conformidad con los artículos
31 a 33 del Decreto legislativo n. 22/97.
20. De los elementos que anteceden resulta que, en la fecha
de expiración del plazo señalado en el dictamen
motivado, los requisitos a los cuales estaba supeditada
la dispensa de la autorización establecida en el
artículo 10 de la Directiva 75/442 estaban determinados
únicamente por las Órdenes ministeriales de
5 de septiembre de 1994 y de 16 de enero de 1995, mientras
que, para los establecimientos o empresas a que se refiere
el artículo 11, apartado 1, párrafo primero,
letra b), de la Directiva 75/442, estas Órdenes no
recogían las exigencias establecidas en el artículo
3, apartado 2, de la Directiva 91/689. De ello se deduce
que, en la misma fecha, las empresas y los establecimientos
que se ocupan de la valorización de residuos peligrosos
que son objeto de la Directiva 91/689 estaban dispensados,
en Italia, de la autorización establecida en el artículo
10 de la Directiva 75/442, sin que dicha dispensa estuviese
supeditada al requisito del cumplimiento de dichas exigencias.
21. Las disposiciones del artículo 11, apartado 1,
párrafo primero, letra b), de la Directiva 75/442
en relación con las del artículo 3, apartado
2, de la Directiva 91/689 que establecen que todo Estado
miembro podrá no aplicar el artículo 10 de
la Directiva 75/442, que obliga a cualquier establecimiento
o empresa a obtener una autorización, únicamente
si dicho Estado miembro adopta, para los establecimientos
o empresas que valoricen residuos, disposiciones destinadas
a garantizar el cumplimiento de las exigencias determinadas
en el mencionado artículo 3 de la Directiva 91/689,
es preciso hacer constar que la República Italiana
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del artículo 11 de la Directiva 75/442 y del artículo
3 de la Directiva 91/689.
22. En estas circunstancias, procede declarar que, la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442
en relación con el artículo 3 de la Directiva
91/689, al permitir que las empresas y establecimientos
que efectúan operaciones de valorización de
los residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689/CEE
queden dispensados de la autorización establecida
en el artículo 10 de la Directiva 75/442, sin supeditar
dicha dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos
en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689.
Costas
23. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento
de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será
condenada en costas, si así lo hubiera solicitado
la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que
se condene a la República Italiana y haber sido desestimados
los motivos formulados por ésta, procede condenarla
en costas.
EL TRIBUNAL
DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del artículo
11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio
de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva
91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, en relación
con el artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del
Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos
peligrosos, al permitir que las empresas y establecimientos
que efectúan operaciones de valorización de
residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689
queden dispensados de la autorización establecida
en el artículo 10 de la Directiva 75/442, modificada
por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha dispensa al
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo
3, apartado 2, de la Directiva 91/689.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
