I.130. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 30 de enero de 2002.
Asunto: C-103/00. (Comisión contra República
Helénica).
Materia: NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento. FAUNA Y FLORA:
Fauna. Protección.
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Comisión de las Comunidades Europeas contra República
Helénica, que tiene por objeto que se declare que
la República Helénica ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo
12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE
del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
(DO L 206, p. 7), al no haber adoptado y, subsidiariamente,
al no haber comunicado a la Comisión, en el plazo
señalado, las medidas necesarias para establecer
y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa
de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos
(Grecia) con el fin de evitar cualquier perturbación
de esta especie durante el período de reproducción,
así como cualquier actividad que pueda dañar
o destruir sus áreas de reproducción.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 17 de marzo de 2000, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 226 CE, con el fin de que se declare
que la República Helénica ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y
del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la
Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992,
relativa a la conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p.
7; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber
adoptado y, subsidiariamente, al no haber comunicado a la
Comisión, en el plazo señalado, las medidas
necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de
protección rigurosa de la tortuga marina Caretta
caretta en Zákynthos (Grecia) con el fin de evitar
cualquier perturbación de esta especie durante el
período de reproducción, así como cualquier
actividad que pueda dañar o destruir sus áreas
de reproducción.
El marco normativo
2. La Directiva tiene por objeto, según su artículo
2, apartado 1, contribuir a garantizar la biodiversidad
mediante la conservación de los hábitats naturales
y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo
de los Estados miembros en que se aplica el Tratado.
3. La Directiva aclara, en su artículo 2, apartado
2, que las medidas que se adopten en virtud de la misma
tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento,
en un estado de conservación favorable, de los hábitats
naturales y de las especies silvestres de la fauna y de
la flora de interés comunitario.
4. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias
para instaurar un sistema de protección rigurosa
de las especies animales que figuran en la letra a) del
Anexo IV, en sus áreas de distribución natural,
prohibiendo:
a) cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de
especímenes de dichas especies en la naturaleza;
b) la perturbación deliberada de dichas especies,
especialmente durante los períodos de reproducción,
cría, hibernación y migración;
c) la destrucción o la recogida intencionales de
huevos en la naturaleza;
d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción
o de las zonas de descanso.»
5. La tortuga Caretta caretta forma parte de las especies
incluidas en el anexo IV, letra a), de la Directiva.
6. Según el artículo 23, apartado 1, de la
Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha
Directiva en un plazo de dos años a partir de su
notificación e informarán de ello inmediatamente
a la Comisión. Dado que la Directiva fue notificada
en junio de 1992, dicho plazo expiró en junio de
1994.
El procedimiento administrativo previo
7. Organizaciones no gubernamentales denunciaron el deterioro
de las condiciones de conservación de la tortuga
marina Caretta caretta en la isla de Zákynthos (Grecia).
Además, mediante escrito de 3 de julio de 1998, la
Comisión solicitó a las autoridades helénicas
información sobre las medidas de protección
de la mencionada especie en dicha isla.
8. Los días 16 y 17 de julio de 1998, los servicios
de la Comisión llevaron a cabo una misión
en Zákynthos con el fin de averiguar si se estaban
aplicando efectivamente medidas para la protección
de la tortuga marina Caretta caretta. En el curso de dicha
misión, los representantes de la Comisión
visitaron las playas de Laganas, Kalamaki, Sekania, Daphni
y Gerakas, que constituyen los lugares de desove de la especie.
Comprobaron la insuficiencia de dichas medidas de protección
en todos los lugares que visitaron, y en particular:
- la falta de vigilancia y de señalización
de las playas;
- la presencia de hidropedales y de embarcaciones en la
zona marítima donde la circulación está
prohibida;
- la presencia de una gran cantidad de sombrillas y tumbonas
en algunas playas (Kalamaki, Gerakas, Daphni);
- la presencia de construcciones ilegales y de nuevas obras
en la playa de Daphni.
9. Como respuesta a un escrito de la Comisión de
3 de julio de 1998, las autoridades helénicas mencionaron,
mediante carta de 22 de julio de 1998, en particular, los
reglamentos portuarios adoptados en el curso de la primera
mitad de los años noventa, así como la aplicación
de programas de vigilancia de tortugas marinas y de campañas
de información y de sensibilización del público.
10. Por considerar que la República Helénica
no había adoptado las medidas necesarias para establecer
un sistema eficaz de protección de la tortuga marina
Caretta caretta en Zákynthos y que, por consiguiente,
había incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b)
y d), de la Directiva, la Comisión requirió,
mediante escrito de 2 de diciembre de 1998, al Gobierno
helénico para que presentase sus observaciones a
este respecto.
11. Mediante escrito de 17 de marzo de 1999, las autoridades
helénicas respondieron que un proyecto de decreto
presidencial relativo a la creación del parque marítimo
de Zákynthos había sido transmitido al Consejo
de Estado helénico para que éste dictaminara.
Asimismo, señalaron a la Comisión que habían
constituido un comité encargado de redactar un proyecto
de decreto presidencial específico, de carácter
general, provisto de disposiciones financieras para el conjunto
de las regiones naturales protegidas de Grecia. Por otra
parte, dieron a conocer su intención de redactar
un tercer decreto presidencial sobre las medidas de compensación
para el parque marítimo de Zákynthos. Además,
en el mismo escrito, las autoridades helénicas anunciaron
una serie de medidas como, por ejemplo, la demolición
de todas las construcciones ilegales de las playas, la elaboración
de un catastro nacional, la prohibición del acceso
de vehículos a las playas, la sustitución
del alumbrado existente, que perturba a las tortugas marinas,
y la retirada de tumbonas y sombrillas. También anunciaron
la firma de un contrato para la construcción deuna
lancha rápida destinada a la policía portuaria
de Zákynthos, con el fin de garantizar el respeto
de las medidas de protección previstas.
12. Por considerar que las autoridades helénicas
aún no habían adoptado las medidas necesarias
para establecer un sistema eficaz de protección de
la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos creando
el marco institucional necesario a tal fin y tomando medidas
sobre el terreno con el fin de proteger a la mencionada
especie, la Comisión remitió, mediante escrito
de 15 de junio de 1999, un dictamen motivado a la República
Helénica en el cual reiteraba las imputaciones contenidas
en su escrito de requerimiento e instaba a dicho Estado
miembro a atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos
meses a partir de su notificación.
13. Los días 24 y 25 de agosto de 1999, los servicios
de la Comisión llevaron a cabo una segunda misión
en Zákynthos, en el curso de la cual inspeccionaron
de nuevo las principales playas de reproducción de
la tortuga marina Caretta caretta. Comprobaron, en particular,
ciertos progresos en relación con la situación
existente al llevar a cabo la misión anterior, en
especial la presencia de vigilantes y de carteles de señalización
en las playas, la publicación y distribución
de folletos informativos y la entrada en servicio de una
lancha rápida. En cambio, comprobaron:
- la presencia de hidropedales y de pequeñas embarcaciones
en la zona marítima A de Gerakas y Daphni;
- el fondeo de hidropedales y de pequeñas embarcaciones
en la zona marítima B de Kalamaki;
- la presencia de sombrillas y tumbonas en varias playas
(Gerakas, Daphni, Kalamaki, Laganas), en número claramente
superior al permitido por el Decreto presidencial relativo
a la creación del parque marítimo de Zákynthos;
- el aumento del número de construcciones ilegales
en la playa de Daphni;
- la circulación de ciclomotores en la playa de arena
al Este de Laganas;
- la insuficiencia de las medidas de vigilancia en algunas
playas.
14. El 29 de octubre de 1999, las autoridades helénicas
respondieron al dictamen motivado informando a la Comisión
de que se había aprobado un crédito presupuestario
de 30 millones de GRD para el verano de 1999, destinado
a un programa de información del público,
así como a la vigilancia, limpieza y protección
de las playas de arena del biotopo del golfo de Laganas,
en Zákynthos. Estas autoridades señalaron
asimismo que las sombrillas habían sido retiradas
de la playa de Daphni y que se había reducido considerablemente
su número en la deGerakas, a fin de no sobrepasar
el límite fijado para dicha playa por el proyecto
de decreto presidencial relativo a la creación del
parque marítimo de Zákynthos.
15. Al no haber recibido ninguna otra información
que le permitiera llegar a la conclusión de que la
República Helénica había cumplido sus
obligaciones derivadas de la Directiva, la Comisión
decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
16. La Comisión indica que la tortuga marina Caretta
caretta realiza una puesta únicamente cada 2 o 3
años. En Grecia, el período de puesta comienza
a finales del mes de mayo y concluye a finales del mes de
agosto. Afirma que la tortuga sale del mar durante la noche
y se dirige hacia el lugar más seco de la playa,
donde cava un hoyo de entre 40 y 60 centímetros para
poner una media de 120 huevos. La Comisión señala
que dos meses más tarde, los huevos se abren y que,
entonces, las tortugas jóvenes salen de la arena
y corren hacia el mar. Afirma, asimismo, que estas tortugas
son vulnerables y que un gran número de ellas muere.
17. La Comisión destaca el hecho de que el golfo
de Laganas, en Zákynthos, es una región esencial,
incluso la más importante del Mediterráneo,
para la reproducción de la tortuga marina Caretta
caretta. Afirma que debido al interés del golfo de
Laganas, las autoridades helénicas propusieron incluir
en la red Natura 2000 dicha región entre los lugares
de importancia comunitaria.
18. Con carácter principal, la Comisión imputa
a la República Helénica haber incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del
artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva,
por una parte, al no haber adoptado un marco jurídico
que permita garantizar una protección rigurosa de
la tortuga marina Caretta caretta frente a cualquier perturbación
deliberada durante el período de reproducción,
así como frente a cualquier deterioro o destrucción
de sus áreas de reproducción y, por otra parte,
al no haber adoptado medidas concretas para evitar dichas
molestias.
Sobre el marco jurídico para la protección
de la especie Caretta caretta
19. La Comisión afirma que el Gobierno helénico
no adoptó en el plazo señalado un marco institucional
suficiente para garantizar la protección eficaz y
a largo plazo de la tortuga marina Caretta caretta.
20. El Gobierno helénico alega que, al adoptar, el
22 de diciembre de 1999, el Decreto presidencial que califica
de parque marítimo nacional las regiones terrestres
y marítimas del golfo de Laganas y las islas de Strofada
y de parque regional la zona costera de los municipios de
Zákynthos y Laganas (FEK D'906/22.12.1999; en lo
sucesivo, «Decreto de 1999»), estableció
un sistema de protección rigurosa de la tortuga marina
Caretta caretta.
21. Dicho Gobierno sostiene que, en el curso de los últimos
veinte años, se han adoptado progresivamente medidas
destinadas a garantizar la protección de esta especie
animal en la isla de Zákynthos. En este sentido,
cita diferentes textos legislativos, reglamentarios y administrativos
adoptados con este objeto a partir de 1980. A su juicio,
el Decreto de 1999 constituye el resultado más reciente
dentro del proceso de establecimiento gradual de un sistema
de protección rigurosa de esta especie.
22. Considera asimismo que la falta de fundamento del recurso
de la Comisión se deduce también de los datos
disponibles sobre la nidificación de la tortuga marina
Caretta caretta en el golfo de Laganas en los últimos
quince años. En efecto, prosigue el Gobierno helénico,
no se ha demostrado que el número de nidos haya disminuido
en ese lugar.
23. Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada,
la existencia de un incumplimiento debe ser determinada
en función de la situación del Estado miembro
tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado
en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente
no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia
(véanse, en particular, las sentencias de 18 de marzo
de 1999, Comisión/Francia, C-166/97, Rec. p. I-1719,
apartado 18, y de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Francia,
C-220/99, Rec. p. I-5831, apartado 33).
24. Pues bien, es necesario señalar que el Decreto
de 1999, al que el Gobierno helénico dedica una parte
importante de sus escritos procesales, fue adoptado después
de que expirase el plazo de dos meses señalado en
el dictamen motivado.
25. Por consiguiente, no procede examinar si el sistema
de protección de la tortuga marina Caretta caretta
establecido por dicho Decreto cumple las exigencias de protección
establecidas en el artículo 12, apartado 1, letras
b) y d), de la Directiva.
26. Por lo que se refiere a las otras medidas destinadas,
según el Gobierno helénico, a establecer un
sistema eficaz de protección de esta especie, es
importante recordar que el artículo 12, apartado
1, letras b) y d), de la Directiva impone la adopción
de las medidas necesarias con el fin de establecer un sistema
de protección rigurosa de las especies animales que
figuran en el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, en
sus áreas de distribución natural, prohibiendo,
por una parte, la perturbación deliberada de las
especies mencionadas, especialmente durante el período
de reproducción, cría, hibernación
y migración, y, por otra parte, el deterioro o destrucción
de los lugares de reproducción o de las zonas de
descanso.
27. A este respecto, consta, en primer lugar, que el golfo
de Laganas es una región esencial para la reproducción
de la especie protegida Caretta caretta.
28. En segundo lugar, según las comprobaciones llevadas
a cabo por el Consejo de Estado helénico en un informe
de 1999 anexo al proyecto de decreto presidencialrelativo
a la creación del parque marítimo de Zákynthos,
las disposiciones vigentes en la época no permitían
garantizar, en la medida necesaria, la protección
eficaz de las zonas marítimas y terrestres del golfo
de Laganas. En particular, habida cuenta de las presiones
y de la erosión que padecían las playas de
reproducción de Daphni, de Gerakas y de Kalamaki
debido a la construcción de carreteras de acceso,
así como teniendo en cuenta el ruido producido por
las actividades humanas, el Consejo de Estado preconizaba
la prohibición no sólo de la apertura de nuevas
vías de acceso a dichas playas, sino también
de la creación de infraestructuras tales como quioscos,
tiendas o plazas de aparcamiento. El Gobierno helénico
no ha negado estas consideraciones.
29. En tercer lugar, procede destacar que, durante el procedimiento
administrativo previo, el Gobierno helénico insistió
especialmente en que la adopción de un decreto relativo
a la creación de un parque marítimo en Zákynthos
iba a establecer un sistema de protección rigurosa
de la tortuga marina Caretta caretta. En su escrito de defensa,
dicho Gobierno alega que, por lo que se refiere a la mencionada
especie, el Decreto de 1999 cumple los objetivos de protección
especificados en el artículo 12 de la Directiva.
En su dúplica, el Gobierno helénico sostuvo,
por primera vez, que las medidas necesarias para instaurar
un sistema de protección rigurosa de dicha especie,
con arreglo al artículo 12, apartado 1, letras b)
y d), de la Directiva, habían sido adoptadas antes
del 14 de agosto de 1999, fecha de expiración del
plazo fijado por la Comisión en el dictamen motivado.
En la vista, dicho Gobierno reconoció, sin embargo,
que el Decreto de 1999 había instaurado un sistema
que creaba una protección más rigurosa que
la derivada del sistema anteriormente en vigor. Debe señalarse
además que, tras ser instado por el Tribunal de Justicia
a que precisara, reproduciendo su texto, las disposiciones
específicas de su ordenamiento en vigor el 14 de
agosto de 1999, que a su juicio podían cumplir los
requisitos exigidos por el artículo 12, apartado
1, letras b) y d), de la Directiva, el Gobierno helénico
se limitó a enumerar una serie de normas legislativas,
reglamentarias y administrativas, sin indicar ninguna disposición
específica que pudiera cumplir los mencionados requisitos.
30. Habida cuenta de lo que precede, debe declararse que
la República Helénica no ha adoptado, dentro
del plazo señalado, un marco jurídico que
garantice una protección rigurosa de la tortuga marina
Caretta caretta frente a cualquier perturbación deliberada
durante el período de reproducción, así
como frente a cualquier deterioro o destrucción de
sus áreas de reproducción. Por lo tanto, debe
acogerse el recurso de la Comisión sobre este extremo.
31. Además, la circunstancia de que no parece que
el número de nidos de la mencionada especie haya
disminuido en el curso de los últimos quince años
no puede, por sí misma, cuestionar esta afirmación.
Sobre las medidas concretas de protección de la especie
Caretta caretta
32. La Comisión recuerda que, a finales de agosto
de 1999, durante una visita a las playas de reproducción
de las tortugas marinas Caretta caretta situadas en la isla
de Zákynthos, sus servicios observaron, en particular,
la circulación de ciclomotores en la playa de arena
al Este de Laganas, la presencia de hidropedales y de pequeñas
embarcaciones en la zona marítima de Gerakas y de
Daphni, así como la presencia de construcciones ilegales
en la playa de Daphni.
33. El Gobierno helénico no niega la exactitud de
dichas observaciones.
34. Ha quedado acreditado, en primer lugar, que, en particular
debido a la contaminación acústica, la circulación
de ciclomotores sobre una playa de reproducción de
la tortuga Caretta caretta puede perturbar a esta especie
durante el desove, la incubación y la eclosión
de los huevos, así como durante el desplazamiento
hacia el mar de las tortugas jóvenes. Además,
está comprobado que la presencia de embarcaciones
en la proximidad de las playas de reproducción constituye
una fuente de peligro para la vida y la integridad física
de los especímenes.
35. De los autos se deduce que, en el momento de los hechos
observados por los servicios de la Comisión, la circulación
de ciclomotores en las playas de reproducción estaba
prohibida y que se habían instalado carteles que
advertían de la presencia de nidos de tortuga en
esas playas. En cuanto a la zona marítima de Gerakas
y de Daphni, ésta había sido clasificada como
zona de protección absoluta y se encontraba señalizada
de una forma especial.
36. De ello se deduce que la circulación de ciclomotores
en la playa de arena al Este de Laganas y la presencia de
hidropedales y de pequeñas embarcaciones en la zona
marítima de Gerakas y de Daphni constituyen actos
de perturbación deliberada de la especie de que se
trata durante el período de reproducción,
en el sentido del artículo 12, apartado 1, letra
b), de la Directiva.
37. Además, no se trata de actos aislados. En efecto,
por lo que se refiere a la circulación de ciclomotores
en las playas de reproducción, ello se deduce de
la afirmación del Gobierno helénico según
la cual, en el momento de los hechos, era particularmente
difícil de garantizar la vigilancia nocturna de la
parte oriental de la playa de Laganas, debido a su extensión,
al gran número de lugares de acceso y al escaso número
de guardianes. Por lo que respecta a la presencia de embarcaciones
en la zona marítima afectada, debe destacarse que
dicha presencia se comprobó con ocasión de
las dos visitas llevadas a cabo por los servicios de la
Comisión en Zákynthos, como se ha expuesto
en los apartados 8 y 13 de esta sentencia.
38. Por último, no cabe duda de que la presencia
de construcciones en una playa de reproducción como
la de Daphni puede provocar el deterioro o la destrucción
deun lugar de reproducción en el sentido del artículo
12, apartado 1, letra d), de la Directiva.
39. Por tanto, procede declarar que la República
Helénica no ha adoptado, en el plazo señalado,
todas las medidas concretas necesarias con el fin de evitar,
por una parte, la perturbación deliberada de la tortuga
marítima Caretta caretta durante el período
de reproducción y, por otra parte, el deterioro o
la destrucción de sus áreas de reproducción.
Por consiguiente, debe acogerse el recurso de la Comisión
también sobre este extremo.
40. A la vista de lo anterior, procede declarar que la República
Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b)
y d), de la Directiva, al no haber adoptado, en el plazo
señalado, las medidas necesarias para establecer
y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa
de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos,
con el fin de evitar cualquier perturbación deliberada
de la mencionada especie durante el período de reproducción,
así como cualquier actividad que pueda dañar
o destruir sus áreas de reproducción.
Costas
41. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento
de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será
condenada en costas, si así lo hubiera solicitado
la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la
condena en costas de la República Helénica
y por haber sido desestimados los motivos formulados por
ésta, procede condenarla en costas.
EL TRIBUNAL
DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Helénica ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud del artículo
12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE
del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres,
al no haber adoptado, en el plazo señalado, las medidas
necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de
protección rigurosa de la tortuga marina Caretta
caretta en Zákynthos, con el fin de evitar cualquier
perturbación deliberada de la mencionada especie
durante el período de reproducción, así
como cualquier actividad que pueda dañar o destruir
sus áreas de reproducción.
2) Condenar en costas a la República Helénica
