I.123. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 8 de noviembre de 2001.
Asunto: C-127/99. (Comisión contra República
Italiana).
Materia: NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento. CONTAMINACIÓN:
Aguas.
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Comisión de las Comunidades Europeas contra República
Italiana, que tiene por objeto que se declare que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del Derecho comunitario al no haber:
- establecido uno o varios programas de acción con
las características previstas en el artículo
5 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1991, relativa a la protección de las aguas contra
la contaminación producida por nitratos procedentes
de fuentes agrarias (DO L 375, p. 1), y que cumplan los
requisitos establecidos en dicho artículo,
- realizado íntegra y correctamente las operaciones
de control previstas en el artículo 6 de dicha Directiva,
ni
- elaborado y remitido un informe completo, según
lo establecido por el artículo 10 de la misma Directiva.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 14 de abril de 1999, la Comisión
de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo
al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo
226 CE), con el fin de que sedeclare que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del Derecho comunitario, al no haber:
- establecido uno o varios programas de acción con
las características previstas en el artículo
5 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1991, relativa a la protección de las aguas contra
la contaminación producida por nitratos procedentes
de fuentes agrarias (DO L 375, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»),
y que cumplan los requisitos establecidos en dicho artículo,
- realizado íntegra y completamente las operaciones
de control previstas en el artículo 6 de dicha Directiva,
ni
- elaborado y remitido un informe completo, según
lo establecido por el artículo 10 de la misma Directiva.
El contexto jurídico
2. Según su artículo 1, el objetivo de la
Directiva es reducir la contaminación de las aguas
causada o provocada por los nitratos de origen agrario y
actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de
dicha clase.
3. Con tal finalidad, la Directiva prevé la adopción
por los Estados miembros de varias iniciativas, según
un calendario cuyos plazos se computan a partir de la fecha
de la notificación de dicha Directiva, a saber, el
19 de diciembre de 1991.
4. Así, el artículo 3, apartado 2 de la Directiva
establece que los Estados miembros han de designar zonas
vulnerables a la contaminación en un plazo de dos
años a partir de su notificación y comunicar
esta designación inicial a la Comisión en
el plazo de seis meses.
5. El artículo 4 de la Directiva dispone:
«1. Con objeto de establecer para todas las aguas
un nivel general de protección contra la contaminación,
los Estados miembros, dentro de un plazo de dos años
a partir de la notificación de la presente Directiva:
a) elaborarán uno o más códigos de
buenas prácticas agrarias que podrán poner
en efecto los agricultores de forma voluntaria, que contengan
disposiciones que abarquen al menos, las cuestiones mencionadas
en la letra A del anexo II;
b) establecerán, cuando sea necesario, un programa
de fomento de la puesta en ejecución de dichos códigos
de buenas prácticas agrarias, el cual incluirá
la formación e información de los agricultores.
2. Los Estados miembros informarán detalladamente
a la Comisión acerca de sus códigos de buenas
prácticas agrarias y la Comisión incluirá
información sobre dichos códigos en el informe
a que se refiere el artículo 11. A la luz de la información
recibida y si lo considerare necesario, la Comisión
podrá presentar las oportunas propuestas al Consejo.»
6. El artículo 5 de la Directiva establece:
«1. En un plazo de dos años a partir de la
designación inicial a que se refiere el apartado
2 del artículo 3, o de un año a partir de
cada designación complementaria con arreglo al apartado
4 del artículo 3, y con objeto de cumplir los objetivos
especificados en el artículo 1, los Estados miembros
establecerán programas de acción respecto
de las zonas vulnerables designadas.
2. Los programas de acción podrán referirse
a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado
miembro o, si dicho Estado miembro lo considerare oportuno,
podrán establecerse programas diferentes para distintas
zonas vulnerables o partes de dichas zonas.
3. Los programas de acción tendrán en cuenta:
a) los datos científicos y técnicos de que
se disponga, principalmente con referencia a las respectivas
aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes
agrarias o de otro tipo;
b) las condiciones medioambientales en las regiones afectadas
del Estado miembro de que se trate.
4. Los programas de acción se pondrán en aplicación
en el plazo de cuatro años desde su elaboración
y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del anexo III;
b) las medidas dispuestas por los Estados miembros en el
o los códigos de buenas prácticas agrarias
establecidos con arreglo al artículo 4, excepto aquellas
que hayan sido sustituidas por las medidas del anexo III.
5. Por otra parte, y en el contexto de los programas de
acción, los Estados miembros tomarán todas
aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren
necesarias si, al inicio o a raíz de la experiencia
adquirida al aplicar los programas de acción, se
observare que las medidas mencionadas en el apartado 4 no
son suficientes para alcanzar los objetivos especificados
en el artículo 1. Al seleccionar estas medidas o
acciones, los Estados miembros tendrán en cuenta
su eficacia y su coste en comparación con otras posibles
medidas de prevención.
6. Los Estados miembros elaborarán y pondrán
en ejecución programas de control adecuados para
evaluar la eficacia de los programas de acción establecidos
de conformidad con el presente artículo.
Los Estados miembros que apliquen el artículo 5 en
todo su territorio nacional controlarán el contenido
de nitrato en las aguas (superficiales y subterráneas)
en puntos de medición seleccionados mediante los
que se pueda establecer el grado de contaminación
de las aguas provocada por nitratos de origen agrario.
7. Los Estados miembros revisarán y, si fuere necesario,
modificarán sus programas de acción, incluidas
las posibles medidas adicionales que hayan adoptado con
arreglo al apartado 5, al menos cada cuatro años.
Comunicarán a la Comisión los cambios que
introduzcan en los programas de acción.»
7. El anexo III de la Directiva, titulado «Medidas
que deberán incluirse en los programas de acción
a que se refiere la letra a) del apartado 4, del artículo
5», al que se remite el artículo 5, es del
siguiente tenor literal:
«1. Las medidas incluirán normas relativas
a:
1) los períodos en los que está prohibida
la aplicación a las tierras de determinados tipos
de fertilizantes;
2) la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol;
dicha capacidad deberá ser superior a la requerida
para el almacenamiento de estiércol a lo largo del
período más largo durante el cual esté
prohibida la aplicación de estiércol a la
tierra en la zona vulnerable, excepto cuando pueda demostrarse
a las autoridades competentes que toda cantidad de estiércol
que exceda de la capacidad real de almacenamiento será
eliminada de forma que no cause daños al medio ambiente;
3) la limitación de la aplicación de fertilizantes
a las tierras que sea compatible con las buenas prácticas
agrarias y que tenga en cuenta las características
de la zona vulnerable considerada y, en particular:
a) las condiciones del suelo, el tipo de suelo y la pendiente;
b) las condiciones climáticas, de pluviosidad y de
riego;
c) los usos de la tierra y las prácticas agrarias,
incluidos los sistemas de rotación de cultivos;
y deberá basarse en un equilibrio entre:
i) la cantidad previsible de nitrógeno que vayan
a precisar los cultivos,
y
ii) la cantidad de nitrógeno que los suelos y los
fertilizantes proporcionan a los cultivos, que corresponde
a:
- la cantidad de nitrógeno presente en el suelo en
el momento en que los cultivos empiezan a utilizarlo en
grandes cantidades (cantidades importantes a finales del
invierno),
- el suministro de nitrógeno a través de la
mineralización neta de las reservas de nitrógeno
orgánico en el suelo,
- los aportes de compuestos nitrogenados procedentes de
excrementos animales,
- los aportes de compuestos nitrogenados procedentes de
fertilizantes químicos y otros.
2. Estas medidas evitarán que, para cada explotación
o unidad ganadera, la cantidad de estiércol aplicada
a la tierra cada año, incluso por los propios animales,
exceda de una cantidad por hectárea especificada.
La cantidad especificada por hectárea será
la cantidad de estiércol que contenga 170 kg N. No
obstante:
a) durante los primeros programas de acción cuatrienal,
los Estados miembros podrán permitir una cantidad
de estiércol que contenga hasta 210 kg N;
b) durante y transcurrido el primer programa de acción
cuatrienal, los Estados miembros podrán establecer
cantidades distintas de las mencionadas anteriormente. Dichas
cantidades deberán establecerse de forma que no perjudiquen
el cumplimiento de los objetivos especificados en el artículo
1 y deberán justificarse con arreglo a criterios
objetivos, por ejemplo:
- ciclos de crecimiento largos;
- cultivos con elevada captación de nitrógeno;
- alta precipitación neta en la zona vulnerable;
- suelos con capacidad de pérdida de nitrógeno
excepcionalmente elevada.
Cuando un Estado miembros autorice una cantidad distinta
con arreglo a la presente letra b), informará a la
Comisión, que estudiará la justificación
con arreglo al procedimiento establecido en el artículo
9.
3. Los Estados miembros podrán calcular las cantidades
mencionadas en el punto 2 basándose en el número
de animales.
4. Los Estados miembros informarán a la Comisión
de la forma en que estén aplicando lo dispuesto en
el punto 2. A la vista de la información recibida,
la Comisión podrá, si lo considera necesario,
presentar propuestas pertinentes al Consejo con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 11.»
8. A tenor del artículo 6 de la Directiva:
«1. A fin de designar zonas vulnerables y de modificar
o ampliar la lista de dichas zonas, los Estados miembros:
a) dentro de un plazo de dos años a partir de la
notificación de la presente Directiva, controlarán
la concentración de nitratos en las aguas dulces
durante un período de un año:
i) en las estaciones de muestreo de aguas de superficie,
contempladas en el apartado 4 del artículo 5 de la
Directiva 75/440/CEE y/o en otras estaciones de muestreo
de aguas de superficie de los Estados miembros, por lo menos
una vez al mes, y con mayor frecuencia durante los períodos
de crecida;
ii) en las estaciones de muestreo que sean representativas
de los acuíferos subterráneos de los Estados
miembros, a intervalos regulares y teniendo en cuenta lo
dispuesto en la Directiva 80/778/CEE;
b) repetirán el programa de control establecido en
la letra a) por lo menos cada cuatro años, con excepción
de las estaciones de muestreo en que la concentración
de nitratos de todas las muestras anteriores hubiere sido
inferior a los 25 mg/l y cuando no hubieren aparecido nuevos
factores que pudieren propiciar el aumento del contenido
de nitrato, en cuyo caso, bastará con repetir el
programa de control cada ocho años;
c) revisarán el estado eutrófico de sus aguas
dulces de superficie, y de sus aguas de estuario y costeras
cada cuatro años.
2. Se aplicarán los métodos de medición
de referencia que figuran en el anexo IV.»
9. Los métodos de medición de referencia mencionados
en el artículo 6 de la Directiva se definen del siguiente
modo en el anexo IV de ésta, titulado «Métodos
de medición de referencia»:
«Fertilizantes químicos
La medición de los compuestos nitrogenados se efectuará
con arreglo al método descrito en la Directiva 77/535/CEE
de la Comisión, de 22 de junio de 1977, relativa
a la aproximación de las legislaciones de los Estados
miembros sobre los métodos de toma de muestras y
de análisis de los abonos, cuya última modificación
la constituye la Directiva 89/519/CEE.
Aguas dulces, costeras y marinas
La concentración de nitratos se medirá según
lo establecido en el apartado 3 del artículo 4 bis
de la Decisión 77/795/CEE del Consejo, de 12 de diciembre
de 1977, por la que se establece un procedimiento común
de intercambio de informaciones relativo a la calidad de
las aguas continentales superficiales en la Comunidad, modificada
por la Decisión 86/574/CEE.»
10. El artículo 10 de la Directiva establece:
«1. Con respecto al período de cuatro años
a partir de la notificación de la presente Directiva,
y con respecto a cada período subsiguiente de cuatro
años, los Estados miembros presentarán a la
Comisión un informe en el que constará la
información contemplada en el anexo V.
2. El informe mencionado en el presente artículo
se presentará a la Comisión dentro de los
seis meses siguientes al final del período a que
se refiera.»
11. El anexo V de la Directiva, titulado «Contenido
que deberá figurar en los informes a que se refiere
el artículo 10», lo concreta del siguiente
modo:
«1. Una declaración de las medidas preventivas
adoptadas de conformidad con el artículo 4.
2. Un mapa que refleje lo siguiente:
a) las aguas identificadas de conformidad con el apartado
1 del artículo 3 y con el anexo I, con indicación,
para cada masa de agua, de cuál de los criterios
expuestos en el anexo I se ha seguido para la identificación;
b) la localización de las zonas vulnerables designadas,
distinguiendo entre las zonas ya existentes y las que hayan
sido designadas con posterioridad al informe anterior.
3. Un resumen del resultado del control efectuado de conformidad
con el artículo 6, en el que constará una
declaración de las motivaciones que hayan inducido
a la designación de cada zona vulnerable, o a cualquier
modificación o ampliación de las designaciones
de zonas vulnerables.
4. Un resumen de los programas de acción elaborados
de conformidad con el artículo 5 y, en especial,
de:
a) las medidas impuestas en las letras a) y b) del apartado
4 del artículo 5;
b) la información exigida en el punto 4 del anexo
III;
c) cualquier medida o acción reforzada complementaria
que se adopte de conformidad con el apartado 5 del artículo
5;
d) un resumen del resultado de los programas de control
aplicados en virtud del apartado 6 del artículo 5;
e) las hipótesis de las que partan los Estados miembros
respecto al calendario probable en que se espere que las
aguas identificadas de conformidad con el apartado 1 del
artículo 3 respondan a las medidas del programa de
acción, junto con una indicación del grado
de incertidumbre que dichas hipótesis supongan.»
12. Según el artículo 12, apartado 1, de la
Directiva, los Estados miembros debían poner en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
necesarias para darle cumplimiento en un plazo de dos años
a partir de su notificación e informar de ello inmediatamente
a la Comisión.
El procedimiento administrativo previo
13. El 25 de abril de 1997, la Comisión dirigió
a la República Italiana un escrito de requerimiento
en el que se indicaba que no había recibido el informe
a que se refiere el artículo 10 de la Directiva correspondiente
al primer período de cuatro años posterior
a su notificación, a saber, el período comprendido
entre el 20 de diciembre de 1991 y el 20 de diciembre de
1995. Dicho escrito mencionaba, asimismo, la total falta
de información acerca del establecimiento de los
programas de acción mencionados en el artículo
5 de la Directiva, por una parte, y de la realización
de las operaciones de control previstas en su artículo
6, por otra.
14. La autoridades italianas respondieron mediante escrito
de 16 de julio de 1997 y remitieron los documentos relativos
a las medidas adoptadas por algunas regiones italianas para
proteger las aguas superficiales y subterráneas contra
la contaminación imputable a actividades agrícolas
y zootécnicas.
15. La Comisión consideró que dicha información
no constituía un informe a efectos del artículo
10 de la Directiva y que no le permitía comprobar
de manera satisfactoria el cumplimiento de los artículos
5 y 6 de esta última, relativos a los programas de
acción y al control de las concentraciones de nitratos
en las aguas dulces, respectivamente. Por lo tanto, mediante
escrito de 19 de febrero de 1998, la Comisión notificó
a la República Italiana un dictamen motivado en el
que señalaba que ésta había incumplido
sus obligaciones al no adoptar, dentro del plazo señalado,
las disposiciones necesarias para adaptar el Derecho interno
a la Directiva y, en particular, al no haber cumplido las
obligaciones establecidas en los artículos 5, 6 y
10 de la Directiva, y concedió a dicho Estado miembro
un plazo de dos meses para atenerse al referido dictamen.
16. Mediante escrito de 18 de septiembre de 1998, las autoridades
italianas remitieron a la Comisión un informe sobre
la evolución del proceso de ejecución de la
Directiva (en lo sucesivo, «informe» o «informe
de 18 de septiembre de 1998», según el contexto).
Dicho informe hacía referencia a la elaboración
de un código de buenas prácticas agrarias,
así como a la adopción, por determinadas regiones
italianas, de medidas destinadas a proteger las aguas contra
la contaminación producida por los nitratos.
17. Al considerar que dicho informe no se ajustaba a las
exigencias del artículo 10 de la Directiva y que
la información de que disponía no le permitía
cerciorarse de que la República Italiana había
cumplido íntegramente las obligaciones establecidas
en los artículos 5 y 6 de la Directiva, la Comisión
interpuso el presente recurso.
18. En este recurso, la Comisión ya no alude al motivo,
invocado en el dictamen motivado, según el cual la
República Italiana no había adoptado las disposiciones
necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva,
sino que se centra en las obligaciones específicas
establecidas por los artículos 5, 6 y 10 de la Directiva.
19. Por otra parte, el 20 de mayo de 1997, la Comisión
había interpuesto contra la República Italiana
un primer recurso referido a la falta de adaptación
del Derecho italiano a la Directiva, así como a la
falta de designación de zonas vulnerables, de conformidad
con el artículo 3, apartado 2, de ésta. Dicho
recurso dio lugar a la sentencia de 25 de febrero de 1999,
Comisión/Italia (C-195/97, Rec. p. I-1169), mediante
la cual el Tribunal de Justicia declaró que la República
Italiana había incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, de
la Directiva al no haber adoptado ni comunicado a la Comisión,
dentro del plazo señalado, las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar
a aquélla su Derecho interno y al no haber respetado,
en particular, la obligación prevista en su artículo
3, apartado 2.
20. El 11 de mayo de 1999, la República Italiana
adoptó el Decreto Legislativo n. 152 (suplemento
de la GURI n. 124, de 29 de mayo de 1999), mediante el que
se establecían las medidas nacionales para la adaptación
del Derecho interno a la Directiva a los efectos del artículo
12 de esta última y, en particular, contiene una
definición de las zonas vulnerables, con arreglo
a su artículo 3, apartado 2. El Gobierno italiano
considera que mediante dicho Decreto, que se acompaña
como anexo a su escrito decontestación en el presente
asunto, ha ejecutado la sentencia Comisión/Italia,
antes citada.
Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
21. El Gobierno italiano sostiene que no procede admitir
el recurso por cuanto los motivos que en él se invocan
contienen importantes diferencias con respecto a los formulados
en el dictamen motivado. En efecto, según dicho Gobierno:
- se abandona implícitamente el motivo fundamental
relativo a la falta de adaptación del Derecho interno
a la Directiva;
- se ha modificado el motivo basado en el artículo
5 de la Directiva: ya no se critica la falta de programas,
sino la falta de programas de acción con las características
previstas en el artículo 5, apartado 1, y que cumplan
los requisitos establecidos en dicho precepto;
- se ha modificado el motivo basado en el artículo
6 y ahora se refiere al carácter incompleto e incorrecto
de los controles;
- se ha modificado el motivo basado en el artículo
10 y ahora se refiere a la falta de presentación
de un informe completo.
22. Según el Gobierno italiano, la Comisión
introdujo dichas modificaciones tras examinar el informe
de 18 de septiembre de 1998. Alega que la Comisión
debía efectuar dichas modificaciones durante la fase
administrativa previa y que, por lo tanto, debería
haber remitido un nuevo dictamen motivado o, como mínimo,
un dictamen complementario, en vez de interponer un recurso
que se deslinda objetivamente del motivo que figura en el
dictamen motivado de 19 de febrero de 1998. En realidad,
el escrito de interposición de recurso cuestiona
por primera vez las acciones llevadas a cabo por la República
Italiana para adaptar su ordenamiento jurídico interno
a la Directiva e impone a dicho Estado miembro exigencias
completamente nuevas para la articulación de su defensa.
23. En su dúplica el Gobierno italiano reitera su
alegación de que, al pedir al Tribunal de Justicia
que declare que el Gobierno italiano no presentó
un informe completo, la Comisión solicita una resolución
sobre las observaciones relativas al informe presentado
con posterioridad al dictamen motivado. Sostiene que una
de las funciones esenciales del dictamen motivado consiste
en que el Estado miembro pueda evitar ser demandado ante
el Tribunal de Justicia, ateniéndose a la posición
expresada por laComisión dentro del plazo establecido
en ese dictamen. El Gobierno italiano afirma que se le denegó
dicha facultad, garantizada por el Tratado.
24. En la vista el Gobierno italiano alegó además
que se había infringido la regla non bis in idem.
En efecto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia
que declare nuevamente que la República Italiana
ha incumplido sus obligaciones establecidas en la Directiva,
como ya hizo en la sentencia Comisión/Italia, antes
citada.
25. La Comisión niega que los motivos invocados en
el escrito de interposición de recurso supongan modificaciones
en relación con los expuestos en el dictamen motivado.
Según la Comisión, los motivos articulados
en éste no versan sobre la inexistencia de programas
de acción, de operaciones de control y de informe
en general, sino, más concretamente, sobre el hecho
de que éstos no se ajustan a las exigencias de la
Directiva.
26. Aunque hacía tiempo que había expirado
el plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado,
la Comisión afirma que examinó el informe
de 18 de septiembre de 1998, para comprobar si eventualmente
contenía elementos que pudieran demostrar que la
República Italiana había cumplido las obligaciones
de que se trata, es decir, la elaboración de programas
de acción con arreglo al artículo 5 y al anexo
III de la Directiva, el control de las aguas dulces exigido
con arreglo a su artículo 6 y su anexo IV, así
como la redacción del informe a que se refieren el
artículo 10 y el anexo V de dicha Directiva. Sostiene
que de este examen se desprende que las autoridades italianas
adoptaron algunas medidas para la ejecución de tales
disposiciones, pero que aquellas obligaciones aún
no han sido cumplidas de conformidad con la Directiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia
27. En lo que atañe a la infracción de la
regla non bis in idem, debe recordarse que, en el fallo
de la sentencia Comisión/Italia, antes citada, el
Tribunal de Justicia declaró que la República
Italiana había incumplido la obligación que
le incumbe en virtud del artículo 12, apartado 1,
de la Directiva al no haber adoptado ni comunicado a la
Comisión, dentro del plazo señalado, las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas necesarias para
adaptar su Derecho interno a la Directiva y al no haber
respetado, en particular, la obligación prevista
en su artículo 3, apartado 2.
28. El empleo de la expresión «en particular»
podría implicar que la sentencia Comisión/Italia,
antes citada, se refiere a la Directiva en su integridad.
No obstante, un examen de las pretensiones y motivos de
las partes, así como de los fundamentos de Derecho
invocados por el Tribunal de Justicia en apoyo del fallo
de dicha sentencia, revela claramente que ésta se
refiere únicamente a las obligaciones establecidas
en los artículos 3, apartado 2, y 12, apartado 1,
de la Directiva.
29. En la medida en que la Comisión ha abandonado
en el presente recurso el motivo formulado en el dictamen
motivado de 19 de febrero de 1998 relativo a la falta de
adaptación del ordenamiento jurídico interno
a la Directiva, este recurso se refiereúnicamente
a las disposiciones no controvertidas en el asunto en el
que se dictó la sentencia Comisión/Italia,
antes citada, a saber, los artículos 5, 6 y 10 de
la Directiva, y, por lo tanto, no viola la regla non bis
in idem.
30. En lo tocante a la supuesta modificación de los
demás motivos de la Comisión, debe observarse
que los motivos que constan en el dictamen motivado se refieren
principalmente al incumplimiento por la República
Italiana de las obligaciones establecidas en los artículos
5, 6 y 10 de la Directiva. En la fecha en que se emitió
el dictamen motivado, la Comisión se lamentaba de
que, al no haber comunicado la República Italiana
los datos previstos en dichos artículos, no disponía
de la información necesaria para comprobar el cumplimiento
efectivo de las obligaciones mencionadas.
31. Si bien alguna información posterior y, en particular,
el informe de 18 de septiembre de 1998, permitió
que la Comisión concretara dichos motivos, no es
menos cierto que el objeto de los motivos invocados en el
recurso es sustancialmente el mismo, a saber, el cumplimiento
de las obligaciones establecidas en los artículos
5, 6 y 10 de la Directiva (véase, en el mismo sentido,
la sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania,
178/84, Rec. p. 1227, apartado 22). Como demuestra el desarrollo
de las fases escrita y oral del procedimiento ante el Tribunal
de Justicia, el Estado miembro interesado fue suficientemente
informado de los motivos y tuvo la posibilidad de defender
oportunamente sus intereses, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 169 del Tratado.
32. Por consiguiente, no puede acogerse la excepción
de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno italiano.
Sobre el fondo
33. La Comisión invoca tres motivos contra la República
Italiana. El primero estriba en la falta de elaboración
de programas de acción ajustados a las exigencias
del artículo 5 de la Directiva. El segundo se basa
en la falta de realización correcta y completa de
las operaciones de control previstas en el artículo
6 de dicha Directiva. El tercero se refiere a la falta de
elaboración y de remisión de un informe completo,
según lo previsto en el artículo 10 de la
misma Directiva. Procede examinar, en primer lugar, este
último motivo.
Sobre el motivo basado en el artículo 10 de la Directiva
34. La Comisión recuerda que el artículo 10
de la Directiva obliga a los Estados miembros a presentar
a la Comisión cada cuatro años un informe
en el que conste la información contemplada en el
anexo V de la Directiva. El primer informe debía
abarcar el período comprendido entre el 20 de diciembre
de 1991 y el 20 de diciembre de 1995 y tenía que
remitirse a la Comisión dentro de los seis meses
siguientes a esta última fecha, es decir, antes del
20 de junio de 1996.
35. La Comisión alega que la República Italiana
no envió ningún informe antes del 20 de junio
de 1996. Además, ni los documentos adjuntos como
anexo al escrito de 16 de julio de 1997 ni el informe de
18 de septiembre de 1998, remitidos por las autoridades
italianas, se ajustan a las exigencias de la Directiva.
36. El Gobierno italiano replica que en el informe de 18
de septiembre de 1998 presentó un cuadro sintético
de las contaminaciones causadas por nitratos que se habían
comprobado y de las acciones realizadas para alcanzar los
objetivos establecidos en el artículo 1 de la Directiva.
El carácter relativamente sucinto de este informe
no es contrario a las exigencias del anexo V, apartados
3 y 4, de la Directiva que, en relación con los resultados
del control y los programas de acción, respectivamente,
sólo exige que el informe contenga un resumen.
37. En estas circunstancias, el Gobierno italiano sostiene
que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10
y en el anexo V de la Directiva, no parece que existan elementos
suficientemente precisos para apreciar la existencia de
un incumplimiento consistente no en la falta de informe,
sino en su carácter incompleto.
38. A este respecto, procede recordar que, según
reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento
debe apreciarse en función de la situación
del Estado miembro tal como ésta se presentaba al
final del plazo señalado en el dictamen motivado
y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser
tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase,
en particular, la sentencia de 14 de junio de 2001, Comisión/Italia,
C-207/00, Rec. p. I-4571, apartado 27).
39. De ello se deduce que, para apreciar la existencia o
no de un incumplimiento del artículo 10 de la Directiva,
no procede tomar en consideración el informe de 18
de septiembre de 1998, ya que éste fue remitido varios
meses después de que expirara el plazo fijado en
el dictamen motivado. A tal fin, deben tenerse en cuenta,
exclusivamente, los documentos que las autoridades italianas
remitieron a la Comisión el 16 de julio de 1997.
40. En cambio, como señala el Abogado General en
el punto 26 de sus conclusiones, dado que las medidas de
ejecución reseñadas en el informe no se adoptaron
necesariamente fuera de plazo, podían haberse tomado
en consideración para apreciar la existencia de los
supuestos incumplimientos de los artículos 5 y 6
de la Directiva.
41. Debe señalarse que los documentos que remitieron
las autoridades italianas a la Comisión el 16 de
julio de 1997 no contienen mención alguna de las
acciones preventivas adoptadas de conformidad con el artículo
4 de la Directiva, como exige su anexo V, apartado 1. Por
otra parte, entre dichos documentos no figura el mapa de
las aguas ni de las zonas identificadas, tal como establece
el anexo V, apartado 2, de la Directiva. Además,
tales documentos se refieren únicamente a las dos
provincias autónomas y a siete de las diecinueve
regiones que forman la República Italiana. La información
contenida en estos documentos es demasiado incompleta para
constituir unresumen de los resultados del control o un
resumen de los programas de acción en el sentido
del anexo V, apartados 3 y 4, de la Directiva, respectivamente.
42. Por consiguiente, debe declararse que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 10 de la Directiva al no haber
presentado a la Comisión un informe según
lo establecido en dicha disposición.
Sobre el motivo basado en el artículo 5 de la Directiva
43. La Comisión recuerda que el artículo 5
de la Directiva obliga a los Estados miembros a elaborar
programas de acción para las zonas vulnerables en
un plazo de dos años a contar de la designación
inicial de tales zonas. Señala que dicha disposición
y el anexo III de la Directiva establecen las características
que deben tener estos programas de acción. Sostiene
que, en la fecha de interposición del presente recurso,
la República Italiana no había adoptado programas
de acción que reunieran dichas características.
A su juicio, las iniciativas tomadas por las autoridades
italianas bien adolecen de diferencias notables, o bien
son demasiado generales para cumplir la citada obligación.
44. Acompañando a su escrito de contestación,
el Gobierno italiano presenta como anexo el Decreto Legislativo
n. 152, de 11 de mayo de 1999, adoptado con posterioridad
a la interposición del recurso, que designa en particular
las zonas vulnerables a escala nacional, con arreglo al
artículo 3 de la Directiva. Alega que en el caso
de que el presente motivo se base en la premisa de que la
República Italiana debía identificar zonas
vulnerables, se trataría de una infracción
del artículo 3 de la Directiva, el cual es ajeno
al presente procedimiento por incumplimiento.
45. Procede desestimar esta alegación. En efecto,
debe observarse que un Estado miembro no puede invocar su
propio retraso en ejecutar una Directiva para justificar
la inobservancia o el cumplimiento fuera de plazo de otras
obligaciones impuestas por esta misma Directiva (véase
la sentencia de 13 de abril de 2000, Comisión/España,
C-274/98, Rec. p. I-2823, apartado 22).
46. Además, el Gobierno italiano sostiene que el
motivo invocado por la Comisión es ambiguo y general:
ambiguo porque no es posible apreciar claramente si comprende
la falta total de programas referentes a las regiones no
designadas y general porque no indica con precisión
las supuestas lagunas en lo que atañe concretamente
a los programas adoptados.
47. A este respecto, constituye jurisprudencia reiterada
que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento
en virtud del artículo 169 del Tratado, corresponde
a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento
alegado, sin que esta última pueda basarse en ninguna
presunción (véase, en particular, la sentencia
de 16 de noviembre de 2000, Comisión/Grecia, C-214/98,
Rec. p. I-9601, apartado 42).
48. Los documentos que las autoridades italianas remitieron
a la Comisión el 16 de julio de 1997, así
como el informe de 1998, no contienen indicación
alguna en cuanto a la adopción de medidas que puedan
formar parte de un programa de acción a efectos del
artículo 5 de la Directiva, en lo que atañe
a las regiones de Apulia y Calabria. Del mismo modo, tales
documentos revelan una falta casi absoluta de tales medidas
en el caso de las regiones de los Abruzos y de las Marcas.
De dichos documentos se desprende, además, que, si
bien se preveían medidas como las exigidas por la
Directiva en las regiones de Liguria y Campania, el 18 de
septiembre de 1998, aún no se habían adoptado
estas medidas. Por último, los documentos sólo
se refieren a medidas aisladas en lo tocante a las regiones
del Lacio y Sicilia. En consecuencia, respecto a todas estas
regiones, se desprende suficientemente de los autos que
las autoridades italianas no establecieron, dentro del plazo
fijado, programas de acción a efectos del artículo
5 de la Directiva.
49. En cambio, respecto a las demás regiones y provincias
autónomas de la República Italiana, los documentos
de 16 de julio de 1997 y el informe de 18 de septiembre
de 1998 mencionan una serie de medidas que pueden formar
parte de programas de acción a efectos del artículo
5 de la Directiva.
50. La circunstancia de que tales medidas fueran adoptadas
antes de la designación de las zonas vulnerables
mediante el Decreto Legislativo n. 152, de 11 de mayo de
1999, no impide que constituyan programas de acción
en el sentido del artículo 5 de la Directiva. En
efecto, como señala el Abogado General en el punto
48 de sus conclusiones, si se retrasa la designación
formal de las zonas vulnerables, la Directiva no impide
que se adopten medidas preparatorias para el establecimiento
de los programas de acción.
51. Pues bien, la Comisión no demuestra concretamente
por qué las medidas adoptadas en dichas regiones
y provincias son, a su juicio, incorrectas, limitándose
sobre el particular a formular alegaciones de carácter
general. Una vez examinados los autos, debe señalarse
a este respecto que el recurso carece de la precisión
necesaria y no se asienta sobre pruebas adecuadas.
52. Por consiguiente, procede señalar que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 5 de la Directiva al no haber
establecido programas de acción en el sentido de
dicha disposición.
Sobre el motivo basado en el artículo 6 de la Directiva
53. Según la Comisión, la documentación
facilitada por las autoridades italianas demuestra que,
al menos en cinco regiones (Liguria, Lombardía, Véneto,
Marcas y Campania), las operaciones de control no se han
llevado a cabo de conformidad con las exigencias del artículo
6 de la Directiva; que en otras cinco regiones (Piamonte,
Umbría, Lacio, Molise y Sicilia) y en las dos provincias
autónomas (Trento y Bolzano) los controles se realizaron
de forma parcialmente insatisfactoria, y que en otras tres
regiones (Abruzos, Apulia y Calabria) la total falta de
información indica que no se hancumplido las obligaciones
de control. En estas circunstancias, la Comisión
llega a la conclusión de que la República
Italiana ha incumplido la obligación impuesta por
el artículo 6 de la Directiva.
54. El Gobierno italiano sostiene que las operaciones de
que se trata son de mera ejecución y que su función,
que consiste en permitir la identificación de las
zonas vulnerables, es previa a la aplicación de la
Directiva. Dado que el objetivo de esta obligación
es exclusivamente garantizar la adaptación del ordenamiento
jurídico interno al artículo 3 de la Directiva,
su cumplimiento no puede apreciarse al margen de la obligación
final. En otros términos, sólo puede infringirse
el artículo 6 de la Directiva en la medida en que
los defectos de las operaciones de control supongan una
infracción de su artículo 3. Por lo tanto,
dicho motivo carece de fundamento por cuanto la Comisión
no demuestra que el carácter supuestamente incompleto
de dichas operaciones haya implicado una infracción
del artículo 3 de la Directiva. Con carácter
subsidiario, el Gobierno italiano alega que el motivo es
infundado a causa de su carácter general, impreciso
y no probado. A su juicio, el eventual carácter incompleto
del informe no puede suponer la prueba de que no se han
adoptado las medidas previstas en el artículo 6 de
la Directiva. Agrega que los controles se efectuaron con
arreglo al artículo 6, apartado 1, letra a), y al
anexo IV de la Directiva y que, por lo tanto, se tuvieron
en cuenta las demás Directivas citadas en dichas
disposiciones. Sostiene que la información sobre
esta materia fue remitida por el sistema de las «informaciones
normalizadas».
55. La Comisión replica que la obligación
establecida en el artículo 6 de la Directiva es una
obligación específica, que puede distinguirse
de las demás obligaciones previstas en la Directiva
y cuyo incumplimiento tiene su propio alcance. Añade
que la ejecución correcta del artículo 6 exige
que las autoridades nacionales se atengan a los plazos y
a los procedimientos previstos en dicha norma, sin que sea
suficiente remitirse a los métodos de control previstos
en otras Directivas comunitarias. Desde esta óptica,
poco importa que las autoridades italianas ya hayan comunicado
a la Comisión, según el sistema de las «informaciones
normalizadas», los resultados de las operaciones de
control efectuadas. En efecto, la red de estaciones de muestreo,
la frecuencia de los muestreos y el tratamiento de los datos
previstos en la Directiva controvertida son diferentes de
los establecidos en virtud de las Directivas relativas a
las «informaciones normalizadas». Por último,
por lo que a la falta de pruebas se refiere, la Comisión
sostiene que durante el procedimiento administrativo previo
pidió a las autoridades italianas que le facilitaran
los datos que pudieran demostrar que se había cumplido
la obligación establecida en el artículo 6
de la Directiva. La información suministrada demuestra
claramente que las operaciones de control de que se trata
no se efectuaron ajustándose a las exigencias de
la Directiva.
56. El Gobierno italiano replica que la Comisión
no ha precisado cuáles son, de entre las informaciones
facilitadas, las que demuestran que los controles de que
se trata no se han realizado de conformidad con la Directiva
al menos en cinco regiones. Estima que la Comisión
no puede probar un incumplimiento amparándose en
una falta deinformación. En efecto, la inexistencia
de información sobre las operaciones para la ejecución
de una Directiva sólo puede probar que no se han
realizado dichas operaciones si no se ha facilitado la información
incumpliéndose una obligación de comunicación.
Ahora bien, no se impone al Estado miembro ninguna obligación
de informar a la Comisión sobre la realización
de los controles establecidos en el artículo 6 de
la Directiva. Por lo demás, el Gobierno italiano
desmiente haber recibido alguna vez de la Comisión
un requerimiento en tal sentido.
57. A este respecto, por una parte, debe señalarse
que la obligación de efectuar las operaciones de
control de la concentración de nitratos, establecida
en el artículo 6 de la Directiva, existe con independencia
de la prevista en su artículo 3 de designar las zonas
vulnerables. En particular, aunque la obligación
de proceder a tales operaciones se prevea inicialmente para
designar las zonas vulnerables, sigue existiendo una vez
efectuada su designación inicial, con el fin de revisar
la lista confeccionada.
58. Por otra parte, como recuerda acertadamente el Gobierno
italiano, es cierto que el artículo 6 de la Directiva
no obliga a los Estados miembros a informar a la Comisión
de las actuaciones emprendidas para dar cumplimiento a dicha
disposición. En cambio, el artículo 10 y el
anexo V, apartado 3, de la Directiva, establecen que los
Estados miembros deben presentar a la Comisión un
informe en el que conste, en particular, «un resumen
del resultado del control efectuado de conformidad con el
artículo 6» de la Directiva.
59. Debido, precisamente, a la inexistencia de tal informe,
la Comisión sostuvo en su escrito de requerimiento
y en el dictamen motivado que no disponía de la información
necesaria que le permitiera verificar que la República
Italiana había adoptado las medidas de control previstas
en el artículo 6 de la Directiva. Al requerir a dicho
Estado miembro para que presentara sus observaciones y al
conminarlo a que se atuviera al dictamen motivado, la Comisión
pidió efectivamente la remesa de la información
pertinente.
60. Respondiendo a dichos requerimientos, las autoridades
italianas presentaron a la Comisión los documentos
remitidos el 16 de julio de 1997 y el informe de 18 de septiembre
de 1998. Teniendo presentes tales documentos, debe señalarse
que las autoridades italianas dieron a la Comisión
una información como la exigida por el artículo
10 y el anexo V, apartado 3, de la Directiva en relación
con todas las regiones y provincias autónomas de
la República Italiana, salvo tres de ellas, a saber,
los Abruzos, Apulia y Calabria, regiones con respecto a
las cuales no se facilitó información alguna.
61. En el caso de estas tres regiones, la total falta de
información en los autos puede considerarse indicación
suficiente de que se ha incumplido el artículo 6
de la Directiva. Por lo que respecta a las demás
regiones y a las provincias autónomas, correspondía
a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento
alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios
para que éste verifique la existencia de talincumplimiento
(véase, en particular, la sentencia de 29 de mayo
de 2001, Comisión/Italia, C-263/99, Rec. p. I-4195,
apartado 27).
62. En estas circunstancias, procede afirmar que la Comisión
no ha probado en forma alguna su alegación de que
las operaciones de control no se ejecutaron con arreglo
al artículo 6 de la Directiva en las regiones de
Liguria, Lombardía, Véneto, las Marcas y Campania.
Tampoco precisa la Comisión las razones por las que,
a su juicio, los controles se ejecutaron de forma parcialmente
insatisfactoria en las dos provincias de Trento y Bolzano,
así como en las cinco regiones del Piamonte, Umbría,
Lacio, Molise y Sicilia, ni prueba esta alegación.
63. Por consiguiente, procede declarar que la República
Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 6 de la Directiva al no realizar
las operaciones de control previstas en dicha disposición.
Costas
64. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento
de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será
condenada en costas, si así lo hubiera solicitado
la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene
en costas a la República Italiana. Por haber sido
desestimados en lo fundamental los motivos formulados por
ésta, procede condenarla en costas.
EL TRIBUNAL
DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido
las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva
91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa
a la protección de las aguas contra la contaminación
producida por nitratos utilizados en la agricultura, al no
haber:
- establecido programas de acción con arreglo al artículo
5 de la Directiva 91/676,
- realizado las operaciones de control previstas en el artículo
6 de dicha Directiva, ni
- presentado a la Comisión un informe según
lo dispuesto en el artículo 10 de la misma Directiva.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
