I.114. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Sentencia de 10 de mayo de 2001.

Asunto: C-152/98. (Comisión contra Reino de los Países Bajos).

Materia: NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento. CONTAMINACIÓN: Aguas.

CONTENIDO

HECHOS

Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de los Países Bajos que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE), al no haber procedido a adaptar en suficiente medida el Derecho interno al artículo 7, apartados 1 a 3, de dicha Directiva.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de abril de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y del artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE), al no haber procedido a adaptar en suficiente medida el Derecho interno al artículo 7, apartados 1 a 3, de dicha Directiva.

Marco normativo

2. A tenor de su primer considerando, la Directiva 76/464 tiene por objeto la protección del medio acuático de la Comunidad frente a la contaminación, en particular la causada por determinadas sustancias persistentes, tóxicas y bioacumulables.

3. La Directiva 76/464 establece una distinción entre dos tipos de sustancias peligrosas, que el anexo de la Directiva clasifica, respectivamente, en la lista I y en la lista II de categorías y grupos de sustancias.

4. La lista I del anexo de la Directiva 76/464 (en lo sucesivo, «lista I») comprende determinadas sustancias individuales que forman parte de las categorías y grupos de sustancias que se indican en dicha lista, escogidas principalmente por su toxicidad, persistencia y bioacumulación.

5. De los artículos 2 y 3 de la Directiva 76/464 resulta que la finalidad del régimen de las sustancias incluidas en la lista I es eliminar la contaminación de las aguas causada por dichas sustancias, de manera que todo vertido requerirá una autorización previa de la autoridad competente del Estado miembro de quese trate. La autorización deberá fijar las normas de emisión cuando sea necesario a los efectos de la aplicación de la Directiva.

6. Para esas mismas sustancias, el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva dispone que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará los valores límite que las normas de emisión no deberán rebasar, así como objetivos de calidad establecidos principalmente en función de la toxicidad, la persistencia y la acumulación de dichas sustancias en los organismos vivos y en los sedimentos.

7. En su Comunicación al Consejo de 22 de junio de 1982, relativa a las sustancias peligrosas que pueden incluirse en la lista I (DO C 176, p. 3), la Comisión presentó una lista de 129 sustancias prioritarias. El Consejo aprobó dicha lista mediante la Resolución de 7 de febrero de 1983, relativa a la lucha contra la contaminación de las aguas (DO C 46, p. 17). Con posterioridad a ese momento se añadieron a dicha lista otras tres sustancias prioritarias, lo que eleva a 132 el número total de sustancias en cuestión. Las referidas sustancias individuales que forman parte de las categorías y grupos de sustancias de la lista I pueden ser objeto de medidas del Consejo que establezcan valores límite de emisión y objetivos de calidad, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 76/464. No obstante, para 114 de dichas sustancias no se han determinado valores límite a nivel comunitario.

8. La lista II del anexo de la Directiva 76/464 (en lo sucesivo, «lista II») comprende sustancias que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático, pero que no obstante pueden limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización.

9. A tenor del párrafo primero de la lista II:

«La lista II comprende:

-las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva,

-determinadas sustancias individuales y determinados tipos de sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados a continuación,

10. De este modo, son ocho las categorías y grupos de sustancias correspondientes al segundo guión del párrafo primero de la lista II. El primer tipo se compone de metaloides y metales, entre los que se incluyen el titanio, el boro, el uranio, el teluro y la plata, así como sus compuestos. El cuarto tipo comprende los compuestos órganos ilícicos tóxicos o persistentes y las sustancias que puedan dar origen a compuestos de esta clase en las aguas, excluidos los biológicamente inofensivos o que dentro del agua se transforman rápidamente en sustancias inofensivas.

11. A tenor del artículo 2 de la Directiva 76/464, la finalidad del régimen de las sustancias incluidas en la lista II es reducir con medidas apropiadas la contaminación de las aguas ocasionada por dichas sustancias.

12. A este respecto, el artículo 7 de la Directiva 76/464 dispone lo siguiente:

«1.Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.

2.Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.

3.Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.

4.Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables.

5.Los programas determinarán los plazos de su ejecución.

6.Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.

7.La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.»

13. La Directiva 76/464 no establece plazo alguno para que los Derechos nacionales se adapten a ella. No obstante, su artículo 12, apartado 2, prevé que, de ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la Directiva, la Comisión transmitirá al Consejo las primeras propuestas elaboradas basándose en el examen comparado de los programas establecidos por los Estados miembros. Al estimar que los Estados miembros no estaban en condiciones de aportar tales elementos dentro del referido plazo, la Comisión, mediante carta de 3 de noviembre de 1976, les propuso considerar el 15 de septiembre de 1981 como fecha límite para la elaboración de los programas y el 15 de septiembre de 1986 como fecha límite para su aplicación.

14. El artículo 20 de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), contiene disposiciones transitorias relativas al régimen establecido por el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 76/464. En lo que atañe a determinadas instalaciones existentes, dicho régimen seguirá en vigor mientras los Estados miembros no hayan tomado las medidas de autorización y de control previstas en el artículo 5 de la Directiva 96/61. Dispondrán para ello de un plazo de ocho años contados a partir de la fecha de puesta en aplicación de esta Directiva, a saber, el 30 de octubre de 1999.

15. En el momento de los hechos del caso de autos, se estaba procediendo a elaborar el texto que habría de convertirse en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327, p. 1; en lo sucesivo, «nueva Directiva-marco»). Según el artículo 24 de la nueva Directiva-marco, los Estados miembros pondrán en vigor las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la misma a más tardar el 22 de diciembre de 2003.

Procedimiento administrativo previo

16. El 15 de febrero de 1994, la Comisión envió al Reino de los Países Bajos un escrito de requerimiento. En dicho escrito, la Comisión le imputaba el haber incumplido las obligaciones que impone la Directiva 76/464 y, más concretamente, los apartados 1 a 3 de su artículo 7, por no haber establecido los objetivos de calidad para la cuenca del Escalda.

17. Al no considerar satisfactoria la respuesta del Reino de los Países Bajos, la Comisión emitió un dictamen motivado el 23 de diciembre de 1996. La Comisión fijó como plazo para atenerse al dictamen motivado el de dos meses contados a partir de la notificación de éste.

18. Como las autoridades neerlandesas no se atuvieron a dicho dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre la admisibilidad

19. El Gobierno neerlandés cuestiona la oportunidad del recurso, basándose en que la Directiva 96/61 convierte en obsoleta, en lo que atañe a los grandes sectores de la actividad industrial, la distinción que la Directiva 76/464 establece entre sustancias incluidas en la lista I y sustancias incluidas en la lista II. La normativa neerlandesa ya es conforme con las disposiciones de la Directiva 96/61. Además, concluye el Gobierno neerlandés, al establecer una lista de sustancias prioritarias, la nueva Directiva-marco prevé una aplicación global de los sistemas de valores límite de emisión, lo que supone privar de toda pertinencia a las obligaciones previstas en la Directiva 76/464.

20. No puede admitirse este argumento. Es preciso subrayar que, en el sistema que establece el artículo 169 del Tratado, la Comisión dispone de la facultad discrecional de interponer un recurso por incumplimiento y que no incumbe al Tribunal de Justicia apreciar la oportunidad del ejercicio de dicha facultad.

21. Por otro lado, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la realidad de un incumplimiento debe apreciarse al final del plazo fijado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 25 de mayo de 2000, Comisión/Grecia, C-384/97, Rec. p. I-3823, apartado 35). Aun suponiendo que la Directiva 96/61 y la nueva Directiva-marco hubieran modificado el criterio seguido por la Comunidad en lo relativo a las estrategias para combatir la contaminación del agua, ello no afectaría a las obligaciones del Reino de los Países Bajos, tal como se presentaban al final del plazo fijado en el dictamen motivado.

22. Por lo demás, en lo que atañe al objeto del recurso, debe recordarse que, con arreglo al artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público.

23. Según reiterada jurisprudencia, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Por consiguiente, el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. Por tanto, el recurso no podrá fundarse en imputaciones distintas de las indicadas en el procedimiento administrativo previo (en este sentido, véanse las sentencias de 11 de julio de 1984, Comisión/Italia, 51/83, Rec. p. 2793, apartado 4; de 11 de junio de 1998, Comisión/Luxemburgo, C-206/96, Rec. p. I-3401, apartado 13, y de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C-392/96, Rec. p. I-5901, apartado 51).

24. En el caso de autos, en el escrito de requerimiento la Comisión imputó al Reino de los Países Bajos el haber incumplido las obligaciones que impone la Directiva 76/464, por «no haber establecido los objetivos de calidad obligatorios para el Escalda en lo que atañe a las sustancias de la lista II del anexo de la Directiva 76/464». El dictamen motivado se basa asimismo en datos relativos a la cuenca del Escalda. En cambio, en su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare, con carácter más general, que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de dicha Directiva. Así pues, debe entenderse que el incumplimiento imputado de este modo se refiere a todo el territorio neerlandés.

25. Habida cuenta de que el procedimiento administrativo previo sólo se refería a la cuenca del Escalda, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la medida en que excede del incumplimiento por el Reino de los Países Bajos de las obligaciones que impone el artículo 7 de la Directiva 76/464 en lo relativo a la cuenca del Escalda.

Sobre el fondo

La obligación de establecer objetivos de calidad para las sustancias a que se refiere el primer guión del párrafo primero de la lista II

Alegaciones de las partes

26. La Comisión imputa al Reino de los Países Bajos el no haber establecido objetivos de calidad respecto de las sustancias incluidas en la lista I para las que aún no se han fijado valores límite a nivel comunitario. Según dicha Institución, la contaminación causada por las referidas sustancias debe combatirse con los medios que prevé el artículo 7 de la Directiva 76/464, y no con los previstos en los artículos 3 a 6 de la misma.

27. El Gobierno neerlandés considera que, a tenor del primer guión del párrafo primero de la lista II, las sustancias incluidas en la lista I sólo entran en el ámbito de aplicación de la lista II después de que la Comisión o el Consejo hayan renunciado expresamente a establecer valores límite.

28. El Gobierno neerlandés alega que la Directiva 76/464 distingue con nitidez entre las sustancias especialmente peligrosas para el medio acuático, incluidas en la lista I, y las sustancias nocivas para el medio acuático, incluidas en la lista II. Según el artículo 2 de la Directiva 76/464, la contaminación del medio acuático causada por las sustancias incluidas en la lista I debe eliminarse con medidas que procede adoptar en virtud de los artículos 3 a 6 de la misma Directiva, mientras que, con arreglo al régimen previsto en el artículo 7 de la Directiva, la contaminación ocasionada por las sustancias incluidas en la lista II tan sólo debe reducirse.

29. Según el Gobierno neerlandés, el hecho de someter al referido régimen las sustancias incluidas en la lista I respecto de las cuales no se hayan establecido aún valores límite a nivel comunitario constituye una excepción al objetivo de la Directiva, excepción que sólo está justificada si el Consejo o la Comisión anuncian expresamente su intención de no proceder a fijar tales valores límite.

30. Por otro lado, añade el Gobierno neerlandés, la interpretación que propugna la Comisión tiene una consecuencia contraria al sistema de la Directiva 76/464. La lista I no sólo comprende las 132 sustancias que la Comisión considera prioritarias, sino también todas aquellas que forman parte de las categorías y grupos de sustancias incluidas en dicha lista. Ahora bien, resulta imposible que los Estados miembros establezcan objetivos de calidad para decenas de miles de sustancias.

31. El Reino de los Países Bajos afirma, además, que la causa de la lentitud del proceso para alcanzar los objetivos de la Directiva 76/464 radica en la práctica de las instituciones. Los Estados miembros no son en modo alguno responsables de que no hayan prosperado las numerosas propuestas de Directiva destinadas a establecer valores límite para las sustancias incluidas en la lista I, formuladas por la Comisión.

Apreciación del Tribunal de Justicia

32. En cuanto a la interpretación del primer guión del párrafo primero de la lista II de la Directiva 76/464 y, más concretamente, del concepto de sustancias para las que «no se han determinado» los valores límite, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que tanto del sistema establecido por dicha Directiva como del texto del referido guión se desprende de manera inequívoca que, mientras no se determinen los valores límite para las sustancias incluidas en la lista I, dichas sustancias deberán considerarse provisionalmente como sustancias comprendidas en la lista II, cuyo régimen se halla previsto en el artículo 7 de la Directiva (véanse las sentencias de 21 de enero de 1999, Comisión/Bélgica, C-207/97, Rec. p. I-275, apartados 34 y 35, y de 11 de noviembre de 1999, Comisión/Alemania, C-184/97, Rec. p. I-7837, apartado 27).

33. En cuanto al objetivo de la Directiva, procede declarar que, si bien la fijación por parte del Consejo de unos valores límite de emisión tiene como finalidad la eliminación de la contaminación de las aguas causada por las sustancias incluidas en la lista I, al tiempo que el régimen previsto en el artículo 7 de la Directiva 76/464 tiene únicamente por objeto la elaboración de programas que incluyan objetivos de calidad con vistas a reducir la contaminación, no es menos cierto que aquella eliminación, contemplada en el artículo 2 de dicha Directiva, no puede producirse por el mero hecho de la fijación de los citados valores límite, por cuanto, en definitiva, depende enteramente del nivel de los valores que se consideren (véase, a este respecto, la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 39). Por lo tanto, someter provisionalmente las sustancias incluidas en la lista I al régimen previsto para las sustancias incluidas en la lista II no es contrario al objetivo de la Directiva.

34. No desvirtúa esta interpretación el argumento del Gobierno neerlandés según el cual, de admitirse aquélla como válida, el Reino de los Países Bajos se vería obligado a establecer programas que incluyan objetivos de calidad para un número indefinido de sustancias. Tal como subraya el Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, esta obligación que impone la Directiva 76/464 es únicamente válida para aquellas de las 114 sustancias para las cuales el Consejo aún no ha fijado valores límite y que, efectivamente, pueden hallarse en las aguas neerlandesas, en este caso, en las aguas de la cuenca del Escalda.

35. En cuanto a la supuesta omisión de las instituciones, es preciso señalar que, como ya ha declarado este Tribunal de Justicia en el apartado 45 de la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, la propia Directiva 76/464 establece con carácter obligatorio las medidas que deben adoptar los Estados miembros en el supuesto de que el Consejo no fije valores límite de emisión para las sustancias de la lista I. De ello se desprende que la Directiva no dispensa al Estado miembro de cumplir las obligaciones que la propia Directiva impone a la espera de que el Consejo adopte medidas basándose en el artículo 6.

36. De lo anterior resulta que, en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464, el Reino de los Países Bajos estaba obligado a establecer programas que fijaran objetivos de calidad para aquellas sustancias prioritarias incluidas en la lista I respecto de las cuales no se hubieran fijado valores límite a nivel comunitario.

No procede pronunciarse sobre si las leyes y reglamentos nacionales vigentes en la fecha en que finalizó el plazo fijado en el dictamen motivado respondían a las exigencias de los artículos 3 a 6 de dicha Directiva, como sostiene el Gobierno neerlandés, habida cuenta de que, en cualquier caso, dicho Gobierno no niega que, en la referida fecha, el Reino de los Países Bajos no había establecido tales programas.

37. Por consiguiente, deben desestimarse las alegaciones del Gobierno neerlandés.

La obligación de establecer objetivos de calidad para las sustancias a que se refiere el segundo guión del párrafo primero de la lista II

Alegaciones de las partes

38. La Comisión imputa al Reino de los Países Bajos el no haber fijado aún objetivos de calidad para determinadas sustancias del primer tipo de sustancias correspondientes al segundo guión del párrafo primero de la lista II, a saber, el titanio, el boro, el uranio, el teluro y la plata, así como tampoco para las sustancias del quinto tipo de sustancias a que se refiere dicho guión.

39. El Gobierno neerlandés sostiene que las sustancias incluidas en este cuarto tipo no están identificadas con claridad. Otros Estados miembros experimentan las mismas dificultades de identificación. Por lo demás, para estas sustancias del cuarto tipo, así como para determinadas sustancias incluidas en el primer tipo, tales como el boro, el teluro, la plata, el uranio y el titanio, ha resultado imposible, incluso en la literatura internacional sobre la materia, establecer valores científicamente fundados que puedan servir de base para fijar objetivos de calidad.

40. En la vista, el Gobierno neerlandés mantuvo también que el artículo 7 de la Directiva 76/464 obliga a fijar objetivos de calidad para las normas de emisión que se establezcan en las autorizaciones previstas en el apartado 2 de dicho artículo, pero que nada indica que tal obligación exista respecto de los programas que se refieren únicamente a los objetivos de calidad para las aguas.

Apreciación del Tribunal de Justicia

41. Debe recordarse, con carácter liminar, que el Gobierno neerlandés no niega que, en la fecha en que finalizó el plazo fijado en el dictamen motivado, no había fijado los objetivos de calidad para el titanio, el boro, el uranio, el teluro y la plata, así como tampoco para las sustancias incluidas en el cuarto tipo.

Según ya ha declarado este Tribunal de Justicia, carece de relevancia que el incumplimiento de un Estado miembro resulte de dificultades técnicas a las que haya tenido que hacer frente (véanse, entre otras, las sentencias de 1 de octubre de 1998, Comisión/España, C-71/97, Rec. p. I-5991, apartado 15, y de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C-333/99, aún no publicada en la Recopilación, apartado 36).

42. Las supuestas dificultades científicas relativas a la identificación de las sustancias que forman parte del cuarto tipo de sustancias a que se refiere el segundo guión del párrafo primero de la lista II, así como a la fijación de los valores límite para esas sustancias y para algunas de las sustancias incluidas en el primer tipo, constituyen una de las dificultades técnicas a las que se ha aludido, de modo que no pueden eximir de la obligación de adaptar el Derecho interno a la Directiva 76/464. El Gobierno neerlandés podría haberse puesto en contacto con la Comisión o haber realizado estudios científicos a su debido tiempo.

43. En cuanto a la alegación del Gobierno neerlandés relativa a la obligación de fijar objetivos de calidad únicamente para las normas de emisión que se establezcan en las autorizaciones previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 76/464, procede recordar que, según el apartado 3 de dicho artículo, los programas previstos en el apartado 1 deben incluir unos objetivos de calidad para las aguas. La finalidad de tales objetivos es la reducción de la contaminación. Pues bien, es preciso señalar que la calidad del medio acuático está estrechamente relacionada con su contenido en sustancias contaminantes. Por lo tanto, los referidos programas deben establecer objetivos de calidad en cuanto a la presencia de sustancias contaminantes. Por consiguiente, la alegación del Gobierno neerlandés debe ser desestimada.

44. En tales circunstancias, es preciso declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464 al no haber adoptado para la cuenca del Escalda las medidas necesarias para adaptar el Derecho interno al artículo 7 de dicha Directiva.

Costas

45. A tenor del artículo 69, apartado 2 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene en costas al Reino de los Países Bajos y al haberse desestimado en lo fundamental los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

1) Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber adoptado para la cuenca del Escalda las medidas necesarias para adaptar el Derecho interno al artículo 7 de dicha Directiva.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.