I.106.
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 7 de noviembre de 2000.
Asunto: C-371/98. (First Corporate Shipping Ltd).
Materia: CUESTIÓN PREJUDICIAL: Conservación
de la Naturaleza.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Cuestión prejudicial que tiene por objeto una petición
dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo
177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE),
por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's
Bench Division (Divisional Court) (Reino Unido), destinada
a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano
jurisdiccional entre The Queen y Secretary of State for
the Environment, Transport and the Regions, ex parte: First
Corporate Shipping Ltd, en el que intervienen: World Wide
Fund for Nature UK (WWF) y Avon Wildlife Trust, una decisión
prejudicial sobre la interpretación de los artículos
2, apartado 3, y 4, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE
del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
(DO L 206, p. 7).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 21 de julio de 1998, recibida
en el Tribunal de Justicia el 16 de octubre siguiente, la
High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench
Division (Divisional Court), planteó, con arreglo
al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo
234 CE), una cuestión prejudicial sobre la interpretación
de los artículos 2, apartado 3, y 4, apartado 1,
de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de
1992, relativa a la conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p.
7; en lo sucesivo, «Directiva sobre hábitats»).
2. Dicha cuestión se suscitó en el marco
de un recurso contencioso-administrativo («judicial
review») interpuesto por First Corporate Shipping
Ltd (en lo sucesivo, «FCS») contra el acto en
el que el Secretary of State for the Environment, Transport
and the Regions (Ministro de Medio Ambiente, Transportes
y Regiones; en lo sucesivo, «Ministro») manifestaba
su intención de proponer a la Comisión de
las Comunidades Europeas el estuario del Severn como lugar
que puede designarse zona especial de conservación
(en lo sucesivo, «ZEC»), con arreglo al artículo
4, apartado 1, de la Directiva sobre hábitats.
Marco jurídico comunitario
3. El artículo 2 de la Directiva sobre hábitats
dispone:
«1.La presente Directiva
tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad
mediante la conservación de los hábitats naturales
y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo
de los Estados miembros al que se aplica el Tratado.
2.Las medidas que se adopten en
virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad
el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de
conservación favorable, de los hábitats naturales
y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de
interés comunitario.
3.Las medidas que se adopten con
arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta
las exigencias económicas, sociales y culturales,
así como las particularidades regionales y locales.»
4. En virtud del artículo 4 de la Directiva sobre
hábitats:
«1.Tomando como base los
criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la
información científica pertinente, cada Estado
miembro propondrá una lista de lugares con
indicación de los tipos de hábitats naturales
de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas
de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares.
Para las especies animales que requieran un territorio extenso,
los mencionados lugares corresponderán a los lugares
concretos, dentro de la zona de distribución natural
de esas especies, que presenten los elementos físicos
o biológicos esenciales para su vida y reproducción.
Para las especies acuáticas que requieran territorios
extensos, sólo se propondrán lugares de estas
características en caso de que exista una zona
claramente delimitada que albergue los elementos físicos
y biológicos esenciales para su vida y reproducción.
Los Estados miembros propondrán, llegado el caso,
la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados
de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.
La lista se remitirá a
la Comisión en el curso de los tres años siguientes
a la notificación de la presente Directiva, junto
con la información relativa a cada lugar. Dicha información
incluirá un mapa del lugar, su denominación,
su ubicación, su extensión, así como
los datos resultantes de la aplicación de los criterios
que se especifican en el Anexo III (etapa 1) y se proporcionará
de acuerdo con un formulario que elaborará la Comisión
con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo
21.
2.Tomando como base los criterios
que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco
de cada una de las cinco regiones biogeográficas
que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo
1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado
1 del artículo 2, la Comisión, de común
acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará
un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria,
basándose en las listas de los Estados miembros,
que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos
de hábitats naturales prioritarios o una o varias
especies prioritarias.
Aquellos Estados miembros en los
que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats
naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias
representen más del 5 % del territorio nacional podrán
solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los
criterios enumerados en el Anexo III (etapa 2) se
apliquen de un modo más flexible con vistas a la
selección del conjunto de los lugares de importancia
comunitaria de su territorio.
La lista de lugares seleccionados
como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán
constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de
hábitats naturales prioritarios o una o varias especies
prioritarias, será aprobada por la Comisión
mediante el procedimiento mencionado en el artículo
21.
3.La lista que se menciona en
el apartado 2 se elaborará en un plazo de seis años
a partir de la notificación de la presente Directiva.
4.Una vez elegido un lugar de
importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto
en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará
a dicho lugar la designación de zona especial de
conservación lo antes posible y como máximo
en un plazo de seis años, fijando las prioridades
en función de la importancia de los lugares para
el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de
conservación favorable, de un tipo de hábitat
natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo
II y para la coherencia de Natura 2000, así como
en función de las amenazas de deterioro y destrucción
que pesen sobre ellos.
5.Desde el momento en que un lugar
figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero
del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en
los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
5. El Anexo III de la Directiva sobre hábitats es
del siguiente tenor:
«Criterios de selección
de los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia
comunitaria y designarse zonas especiales de conservación
Etapa 1:Evaluación a nivel
nacional de la importancia relativa de los lugares para
cada tipo de hábitat natural del Anexo I y cada especie
del Anexo II (incluidos los tipos de hábitats naturales
prioritarios y las especies prioritarias)
A. Criterios de evaluación
del lugar para un tipo dado de hábitat natural del
Anexo I
a)Grado de representatividad del
tipo de hábitat natural en relación con el
lugar.
b)Superficie del lugar abarcada
por el tipo de hábitat natural en relación
con la superficie total que abarque dicho tipo de hábitat
natural por lo que se refiere al territorio nacional.
c)Grado de conservación
de la estructura y de las funciones del tipo de hábitat
natural de que se trate y posibilidad de restauración.
d)Evaluación global del
valor del lugar para la conservación del tipo de
hábitat natural en cuestión.
B.Criterios de evaluación
del lugar para una especie dada del Anexo II
a)Tamaño y densidad de
la población de la especie que esté presente
en el lugar en relación con las poblaciones presentes
en el territorio nacional.
b)Grado de conservación
de los elementos del hábitat que sean relevantes
para la especie de que se trate y posibilidad de restauración.
c)Grado de aislamiento de la población
existente en el lugar en relación con el área
de distribución natural de la especie.
d)Evaluación global del
valor del lugar para la conservación de la especie
de que se trate.
C. Con arreglo a estos criterios,
los Estados miembros clasificarán los lugares que
propongan en la lista nacional como lugares que pueden clasificarse
de importancia comunitaria, según su valor relativo
para la conservación de cada uno de los tipos de
hábitat natural o de cada una de las especies que
figuran en los respectivos Anexos I o II, que se refieren
a los mismos.
D. Dicha lista incluirá
los lugares en que existan los tipos de hábitats
naturales prioritarios y especies prioritarias que hayan
sido seleccionados por los Estados miembros con arreglo
a los criterios enumerados en los puntos A y B. [...]»
6. El artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva
sobre hábitats dispone lo siguiente:
«2.Los Estados miembros
adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en
las zonas especiales de conservación, el deterioro
de los hábitats naturales y de los hábitats
de especies, así como las alteraciones que repercutan
en las especies que hayan motivado la designación
de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan
tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos
de la presente Directiva.
3.Cualquier plan o proyecto que,
sin tener relación directa con la gestión
del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar
de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente
o en combinación con otros planes y proyectos, se
someterá a una adecuada evaluación de sus
repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos
de conservación de dicho lugar. A la vista de las
conclusiones de la evaluación de las repercusiones
en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4,
las autoridades nacionales competentes sólo se declararán
de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado
de que no causará perjuicio a la integridad del lugar
en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido
a información pública.
4.Si, a pesar de las conclusiones
negativas de la evaluación de las repercusiones sobre
el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse
un plan o proyecto por razones imperiosas de interés
público de primer orden, incluidas razones de índole
social o económica, el Estado miembro tomará
cuantas medidas compensatorias sean necesarias para
garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede
protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión
de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado
albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie
prioritarios, únicamente se podrán alegar
consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad
pública, o relativas a consecuencias positivas de
primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa
consulta a la Comisión, otras razones imperiosas
de interés público de primer orden.»
Litigio principal y cuestión
prejudicial
7. FCS, autoridad portuaria oficial del puerto de Bristol
(Reino Unido), situado en el estuario del Severn, es propietaria
de numerosos terrenos en los aledaños del puerto.
Desde que adquirió el puerto, FCS ha invertido, en
asociación con otras empresas, un capital de aproximadamente
220 millones de GBP en el desarrollo de sus instalaciones.
Cuenta con una plantilla permanente de 495 trabajadores
a tiempo completo. El personal que trabaja en el puerto,
incluidos los propios empleados de FCS, se cifra entre 3.000
y 5.000 personas.
8. El Ministro anunció que pretendía proponer
a la Comisión el estuario del Severn como lugar que
puede designarse ZEC de conformidad con el artículo
4, apartado 1, de la Directiva sobre hábitats, puesto
que la mayor parte de la zona entre mareas ya había
sido clasificada como zona de protección especial
con arreglo a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2
de abril de 1979, relativa a la conservación de las
aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p.
125). FCS interpuso un recurso contencioso-administrativo
contra esta decisión ante la High Court of Justice
(England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional
Court).
9. Ante este órgano jurisdiccional nacional, FCS
sostiene que el artículo 2, apartado 3, de la Directiva
sobre hábitats exige que el Ministro tenga en cuenta
las exigencias económicas, sociales y culturales
a la hora de decidir los lugares que han de proponerse a
la Comisión conforme al artículo 4, apartado
1, de dicha Directiva.
10. El Ministro replica que, habida cuenta del razonamiento
seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11
de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds
(C-44/95, Rec. p. I-3805), no le es posible tener en cuenta
las exigencias económicas, sociales y culturales,
cuando decide los lugares que deben proponerse a la Comisión
con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva
sobre hábitats.
11. En estas circunstancias, la High Court of Justice (England
& Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court),
decidió suspender el procedimiento y plantear al
Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Está facultado
u obligado un Estado miembro a tener en cuenta las consideraciones
recogidas en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva
92/43/CEE del Consejo, relativa a la conservación
de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
(DO 1992, L 206, p. 7), a saber, las exigencias económicas,
sociales y culturales, así como las particularidades
regionales y locales, a la hora de decidir los lugares que
deben proponerse a la Comisión con arreglo al
artículo 4, apartado 1, de la citada Directiva y/o
de delimitar dichos lugares?»
Sobre la cuestión prejudicial
12. Con carácter preliminar, procede destacar que
la cuestión prejudicial de interpretación
sólo se refiere a la etapa 1 del procedimiento de
clasificación de los parajes naturales como ZEC,
contemplada en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva
sobre hábitats.
13. Esta disposición prevé que, sobre la
base de los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa
1) y de la información científica pertinente,
cada Estado miembro propondrá y remitirá a
la Comisión una lista de lugares, con indicación
de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y
de especies autóctonas del Anexo II que se encuentren
en ellos.
14. El Anexo III de la Directiva sobre hábitats,
que versa sobre los criterios de selección de los
lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia
comunitaria y designarse ZEC, enumera, por lo que respecta
a la etapa 1, criterios de evaluación a nivel nacional
de la importancia relativa de los lugares para cada tipo
de hábitat natural del Anexo I y cada especie del
Anexo II.
15. Ahora bien, estos criterios de evaluación sólo
se definen en función del objetivo de conservación
de los hábitats naturales o de la fauna y flora silvestres
que se contemplan, respectivamente, en el Anexo I o en el
Anexo II.
16. Se desprende de lo anterior que el artículo
4, apartado 1, de la Directiva sobre hábitats no
prevé, por sí mismo, que se tomen en consideración
exigencias que no se refieran a la conservación de
los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres,
a la hora de elegir y delimitar los lugares que han de proponerse
a la Comisión como lugares que pueden calificarse
de importancia comunitaria.
17. FCS sostiene que la identificación y la delimitación
de los lugares que deben comunicarse a la Comisión
para su designación como ZEC, conforme a lo dispuesto
en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre
hábitats, constituyen medidas adoptadas en virtud
de dicha Directiva en el sentido de su artículo 2,
apartado 3. Por consiguiente, estima que esta última
disposición obliga al Estado miembro a tener en cuenta
las exigencias económicas, sociales y culturales,
así como las particularidades regionales y locales,
cuando aplique los criterios contemplados en el Anexo III
de dicha Directiva con el fin de elaborar la lista de los
lugares que debe remitirse a la Comisión.
18. En opinión del Gobierno finlandés, un
Estado miembro puede tener en cuenta las exigencias económicas,
sociales y culturales, así como las particularidades
regionales y locales, cuando propone la lista de lugares
a la Comisión, siempre que no comprometa la consecución
de los objetivos de protección de la naturaleza que
se prevén en la Directiva sobre hábitats.
A modo de ejemplo, este Gobierno indica que en el territorio
de un Estado miembro puede haber tal cantidad de lugares
que pueden considerarse de importancia comunitaria que dicho
Estado podría excluir algunos de su lista de propuestas
sin poner en peligro la consecución de los mencionados
objetivos.
19. A este respecto, procede recordar que el artículo
3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre
hábitats prevé la creación de una red
ecológica europea coherente de ZEC, denominada «Natura
2000», que se compone de los lugares que alberguen
tipos de hábitats naturales comprendidos en el Anexo
I y de hábitats de especies recogidas en el Anexo
II y que debe garantizar el mantenimiento o, en su caso,
el restablecimiento, en un estado de conservación
favorable, de los tipos de hábitats naturales y de
los hábitats de especies de que se trate en su área
de distribución natural.
20. Asimismo, debe recordarse que el artículo 4
de la Directiva sobre hábitats regula un procedimiento
para la clasificación de los parajes naturales como
ZEC, que se estructura en varias fases a las que se vinculan
determinados efectos jurídicos y que debe permitir,
principalmente, el establecimiento de la mencionada red
«Natura 2000», tal como se desprende del artículo
3, apartado 2, de dicha Directiva.
21. En particular, el artículo 4, apartado 2, párrafo
primero, de la Directiva sobre hábitats dispone que
la Comisión, de común acuerdo con cada uno
de los Estados miembros, redactará un proyecto de
lista de lugares de importancia comunitaria, basándose
en las listas presentadas por aquéllos.
22. Ahora bien, para elaborar un proyecto de lista de lugares
de importancia comunitaria que permita el establecimiento
de una red ecológica europea coherente de ZEC,
la Comisión debe disponer de un inventario exhaustivo
de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés
ecológico pertinente en relación con
el objetivo de conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por
la Directiva sobre hábitats. Con este fin, se elabora
el inventario con arreglo a los criterios establecidos en
el Anexo III (etapa 1) de dicha Directiva.
23. Además, ésta es la única forma
posible de alcanzar el objetivo, contemplado en el artículo
3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre
hábitats, del mantenimiento o del restablecimiento,
en un estado de conservación favorable, de lostipos
de hábitats naturales y de los hábitats de
especies de que se trate en su área de distribución
natural, que puede estar situada a ambos lados de una o
varias fronteras interiores de la Comunidad. En efecto,
se deriva del artículo 1,
letras e) e i), de la Directiva sobre hábitats, en
relación con el artículo 2, apartado 1, que
el estado de conservación favorable de un hábitat
natural o de una especie debe apreciarse en relación
con el conjunto del territorio europeo de los Estados miembros
al que se aplica el Tratado. Así, habida cuenta del
hecho de que un Estado miembro no dispone, cuando elabora
la lista nacional de lugares, de un conocimiento preciso
y detallado de la situación de los hábitats
en los demás Estados miembros, no puede por sí
solo, aunque existan exigencias económicas, sociales
y culturales, o particularidades regionales y locales, excluir
lugares que posean a nivel nacional un interés ecológico
pertinente para el objetivo de conservación, sin
poner en peligro la consecución de este mismo objetivo
en el ámbito comunitario.
24. Especialmente, si los Estados miembros pudieran tener
en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales,
así como las particularidades regionales y locales,
a la hora de elegir y delimitar los lugares que han de incluirse
en la lista que, conforme al artículo 4, apartado
1, de la Directiva sobre hábitats, deben elaborar
y remitir a la Comisión, ésta no siempre tendría
la seguridad de contar con un inventario exhaustivo de los
lugares que pueden designarse ZEC y el objetivo de
la inclusión de estas zonas en una red ecológica
europea coherente podría quedar incumplido.
25. Por consiguiente, procede responder a la cuestión
planteada que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva
sobre hábitats debe interpretarse en el sentido de
que un Estado miembro no puede tomar en consideración
exigencias económicas, sociales y culturales, así
como particularidades regionales y locales, como las mencionadas
en el artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva,
a la hora de elegir y delimitar los lugares que deben proponerse
a la Comisión como lugares
que pueden calificarse de importancia comunitaria.
Costas
26. Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido
y por el Gobierno finlandés, así como por
la Comisión, que han presentado observaciones ante
este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio
principal, el carácter de un incidente promovido
ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde
a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre la cuestión planteada por
la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench
Division (Divisional Court), mediante resolución
de 21 de julio de 1998, declara:
El artículo 4, apartado
1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo
de 1992, relativa a la conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres, debe interpretarse
en el sentido de que un Estado miembro no puede tomar en
consideración exigencias económicas, sociales
y culturales, así como particularidades regionales
y locales, como las mencionadas en el artículo 2,
apartado 3, de dicha Directiva, a la hora de elegir y delimitar
los lugares que deben proponerse a la Comisión como
lugares que pueden calificarse de importancia comunitaria.
