I.101.
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 15 de junio de 2000.
Asuntos: C-418/97 y 419/97. (Cuestión prejudicial
planteada por ARCO Chemie Nederland contra Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (C-418/97),
y Vereniging Dorpsbelang Hees y otros contra Directeur van
de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland con
la intervención de EPON (C-419/97)).
Materia: CUESTIÓN PREJUDICIAL: Residuos. RESIDUOS:
Concepto de residuo.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Cuestiones prejudiciales que tienen por objeto dos peticiones
dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo
177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE),
por el Nederlandse Raad van State (Países Bajos),
destinadas a obtener, en los litigios pendientes ante dicho
órgano jurisdiccional entre ARCO Chemie Nederland
Ltd y Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer (C-418/97), y entre Vereniging Dorpsbelang
Hees, Stichting Werkgroep Weurt+, Vereniging Stedelijk Leefmilieu
Nijmegen y Direteur van de dienst Milieu en Water van de
provincie Gelderland, con la intervención de: Elektriciteitsproductiemaatschappij
Oost- en Noord-Nederland NV (Epon) (C-419/97), una decisión
prejudicial sobre la interpretación de la Directiva
75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su
versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del
Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32).
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante dos resoluciones de 25 de noviembre de 1997,
recibidas en el Tribunal de Justicia el 11 de diciembre
siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó,
en cada asunto, con arreglo al artículo 177 del Tratado
CE (actualmente artículo 234 CE), dos cuestiones
prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva
75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos (DO L 194,p. 39; EE 15/01, p. 129), en su
versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del
Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo
«Directiva»).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos recursos
interpuestos contra distintas resoluciones administrativas
relativas a las sustancias destinadas a servir de combustible
en la industria del cemento o para producir energía
eléctrica, acerca de las cuales el órgano
jurisdiccional remitente se pregunta si constituyen materias
primas o residuos a efectos de la Directiva.
La normativa comunitaria aplicable
3. La Directiva da, en su artículo 1, las definiciones
siguientes:
«a) residuo: cualquier sustancia
u objeto perteneciente a una de las categorías que
se recogen en el Anexo I, y del cual su poseedor se desprenda
o del que tenga la intención o la obligación
de desprenderse.
El 1 de abril de 1993, como muy
tarde, la Comisión, con arreglo al procedimiento
establecido en el artículo 18, elaborará una
lista de residuos pertenecientes a las categorías
enumeradas en el Anexo I. Dicha lista se revisará
periódicamente y, en caso necesario, se modificará
según el mismo procedimiento;
b) productor: cualquier persona
cuya actividad produzca residuos (productor inicial) y/o
cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento
previo, de mezcla o de cualquier otro tipo que ocasionen
un cambio de naturaleza o de composición de esos
residuos;
c) poseedor: el productor de los
residuos o la persona física o jurídica que
los tenga en su posesión;
d) gestión: la recogida,
el transporte, la valorización y la eliminación
de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones,
así como la vigilancia de los lugares de descarga
después de su cierre;
e) eliminación: cualquiera
de las operaciones enumeradas en el Anexo II A;
f) valorización: cualquiera
de las operaciones enumeradas en el Anexo II B;
g) recogida: operación
consistente en recoger, clasificar y/o agrupar residuos
para su transporte.»
4. El Anexo I de la Directiva lleva el encabezamiento «Categorías
de residuos» y enumera dieciséis categorías
de residuos. La última, Q 16, se refiere a:
«Toda sustancia, materia
o producto que no esté incluido en las categorías
anteriores.»
5. Mediante la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre
de 1993, por la que se establece una lista de residuos de
conformidad con el artículo 1, letra a) de la Directiva
75/442 (DO L 5 de 1994, p. 15), la Comisión aprobó
estableció una lista armonizada y no exhaustiva de
residuos, comúnmente denominada «Catálogo
europeo de residuos».
6. El artículo 3, apartado 1 de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros tomarán
las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención
o la reducción de la producción de los residuos
y de su nocividad [...]
b) en segundo lugar:
i) la valorización de los
residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación
o cualquier otra acción destinada a obtener materias
primas secundarias o
ii) la utilización de los
residuos como fuente de energía».
7. El artículo 4 de la Directiva establece que los
Estados miembros adoptarán las medidas necesarias
para garantizar que los residuos se valorizarán o
se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre
y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan
perjudicar el medio ambiente.
8. Los Anexos II A y II B de la Directiva precisan lo que
debe entenderse por eliminación o por valorización
de los residuos.
9. El Anexo II A de la Directiva indica que tiene por objeto
recoger las operaciones de eliminación de residuos,
tal como se efectúan en la práctica. En dicho
Anexo figuran las categorías del tipo siguiente:
« D1 Depósito en
el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga, etc.)
D2 Tratamiento en medio terrestre
(por ejemplo, biodegradación de residuos líquidos
o lodos en los suelos, etc.)
[...]
D4 Lagunage (por ejemplo, vertido
de residuos líquidos o de lodos en pozos, estanques
o lagunas, etc.)
[..]
D10 Incineración en tierra».
10. El Anexo II B de la Directiva precisa que su finalidad
es recoger las operaciones de valorización de residuos
tal como se efectúan en la práctica. Dicho
Anexo contiene en particular las categorías siguientes:
«R1 Recuperación
o regeneración de disolventes
R2 Reciclado o recuperación
de sustancias orgánicas que no se utilizan como disolventes
[...]
R4 Reciclado o recuperación
de otras materias inorgánicas
[...]
R9 Utilización principal
como combustible u otro modo de producir energía».
Los HECHOS y las cuestiones prejudiciales
Asunto C-418/97
11. ARCO Chemie Nederland Ltd (en lo sucesivo, «ARCO»)
solicitó una autorización al Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro
de la Vivienda, de Ordenación del Territorio y del
Medio Ambiente; en lo sucesivo, «autoridad competente»)
para exportar a Bélgica 15.000.000 de kg de «LUWA-bottoms».
Aun cuando ARCO considera y declara que los LUWA-bottoms
no son residuos, solicitó la citada autorización
por si la autoridad competente los considerara tales.
12. Las citadas sustancias son uno de los productos resultantes
del procedimiento de fabricación utilizado por ARCO.
Además del óxido de propileno y del alcohol
butílico terciario, el citado procedimiento de fabricación
genera un flujo de hidrocarburos que contienen molibdeno.
El molibdeno procede de los catalizadores que se utilizan
para producir óxido de propileno. El molibdeno se
extrae del flujo de hidrocarburos en una instalación
ad hoc, proceso que genera la sustancia que ARCO denomina
de LUWA-bottoms. Estos LUWA-bottoms, que tienen un valorcalorífico
comprendido entre los 25 y los 28 MJ/kg, se utilizan como
combustible en la industria del cemento.
13. Mediante resolución de 3 de febrero de 1995,
la autoridad competente declaró que no se oponía
a la exportación prevista de los citados «residuos»
hasta el 1 de febrero de 1996. ARCO formuló una reclamación
contra la citada RESOLUCIÓN ante esta misma autoridad.
Mediante resolución de 20 de julio de 1995, dicha
autoridad denegó la reclamación por infundada.
En estas circunstancias, ARCO interpuso un recurso contra
la citada RESOLUCIÓN ante el órgano jurisdiccional
remitente.
14. Éste se pregunta si el traslado de LUWA-bottoms
a Bélgica está comprendido en el ámbito
de aplicación del Reglamento (CEE) n. 259/93 del
Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia
y al control de los traslados de residuos en el interior,
a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L
30, p. 1). Por consiguiente, procede determinar, a estos
efectos, si la citada sustancia constituye un residuo en
el sentido de la Directiva.
15. Al verificar si concurren los requisitos establecidos
en el artículo 1, letra a) de la Directiva, el Nederlandse
Raad van State comprobó que el Anexo I contiene una
categoría Q 16 que abarca toda sustancia, materia
o producto que no esté incluido en otra categoría
del mismo Anexo. Por lo que se refiere a la exigencia relativa
al hecho de «desprenderse» de un objeto, dicho
órgano jurisdiccional se pregunta si puede considerarse
satisfecha esta exigencia por el hecho de que los LUWA-bottoms
estén sujetos a una operación mencionada en
el Anexo II B de la Directiva, en la medida en que están
destinados a utilizarse como combustible.
16. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta
asimismo, en orden a determinar si la utilización
de LUWA-bottoms como combustible equivale a desprenderse
de ellos, cuál es la pertinencia de los criterios
que él aplica conforme a la jurisprudencia elaborada
en el marco de la Afvalstoffenwet (Ley neerlandesa sobre
los residuos) y de la Wet Chemische Afvalstoffen (Ley neerlandesa
sobre los residuos químicos), según la cual
no se considera residuo una sustancia surgida de un procedimiento
de fabricación y que puede utilizarse como combustible
de una forma responsable en relación con el medio
ambiente sin un tratamiento adicional.
17. El Nederlandse Raad van State se pregunta asimismo
acerca de la pertinencia de los criterios establecidos inicialmente
en el Indicatief Meerjarenprogramma Chemische Afvalstoffen
(Programa plurianual indicativo para los residuos químicos
1985-1989), que se incluyeron posteriormente en el escrito
dirigido por la autoridad competente al Presidente de la
Cámara Baja de los Staten-Generaal (Parlamento) el
18 de mayo de 1994. Según los citados criterios,
una sustancia tan sólo escapa a la calificación
de residuo si:
-las sustancias de que se trata
son suministradas directamente por la persona que las ha
creado,
-a otra persona que, sin la menor
preparación (que modifique la naturaleza, las propiedades
o la composición de las sustancias), las utilice
al 100 % en un procedimiento de fabricación o de
refinado, por ejemplo, para sustituir las materias primas
empleadas hasta entonces, pero
-sin que la citada utilización
pueda asimilarse a una forma corriente de eliminación
de los residuos.
18. El órgano jurisdiccional remitente señala,
a este respecto, que, puesto que la expresión «eliminación
de residuos», en Derecho nacional abarca tanto la
eliminación final como la valorización de
residuos en el sentido de la Directiva, la utilización
de LUWA-bottoms como combustible tal como prevé la
rúbrica R 9 del Anexo II B de la Directiva equivale
siempre a desprenderse de ellos.
19. Finalmente, el Nederlandse Raad van State observó
que, en la RESOLUCIÓN impugnada, la autoridad competente
había atribuido cierta importancia a la circunstancia
de que se trataba de un residuo.
20. A la vista de estas consideraciones, el Nederlandse
Raad van State decidió suspender el procedimiento
y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales
siguientes:
«1)¿Permite la mera
circunstancia de que los LUWA-bottoms sean sometidos a una
de las operaciones enumeradas en el Anexo II B de la Directiva
75/442/CEE afirmar que su poseedor se desprende de ellos
y, por lo tanto, que deben considerarse residuos en el sentido
de dicha Directiva?
2)En caso de respuesta negativa
a la primera cuestión, ¿es preciso, para determinar
si la utilización de los LUWA-bottoms como combustible
equivale a desprenderse de ellos, examinar:
a) si la sociedad considera que
los LUWA-bottoms constituyen residuo, teniendo en cuenta
que la posibilidad de valorizarlos como combustible de una
manera responsable en relación con el medio ambiente
sin un tratamiento radical reviste importancia;
b) si su utilización como
combustible, puede asimilarse a un método habitual
de valorización de los residuos;
c) si la citada utilización,
versa sobre un producto principal o bien sobre un producto
derivado (un residuo)?»
Asunto C-419/97
21. El 25 de enero de 1993, Elektriciteitsproductiemaatschappij
Oost- en Noord-Nederland NV (Epon) (sociedad anónima
de producción de electricidad del Norte y el Este
de los Países Bajos; en lo sucesivo, «Epon»)
solicitó autorización para modificar la forma
de funcionamiento de su central eléctrica Gelderland,
situada en Nimega (Países Bajos), con arreglo a lo
dispuesto en la Hinderwet (Ley relativa a los establecimientos
molestos, insalubres o peligrosos), en relación con
la Wet inzake de luchtverontreiniging (Ley sobre la contaminación
atmosférica) y la Wet geluidhinder (Ley sobre la
contaminación acústica).
22. La citada solicitud tenía por objeto un proyecto
de utilización de restos de madera, entregados en
forma de virutas, procedentes del sector de la construcción
y de la demolición. Las virutas debían utilizarse
como combustible para generar electricidad, después
de ser transformadas en polvo de madera.
23. La solicitud no calificaba dichas sustancias de residuos
y no tenía por objeto la concesión de una
autorización en virtud de la Ley sobre los residuos.
24. Mediante resolución de 11 de febrero de 1994,
los Gedeputeerde Staten van Gelderland concedieron a Epon
la autorización para la transformación solicitada.
25. Dicha autorización prohíbe incinerar
o verter residuos, en el establecimiento, o hacer que penetren
en el suelo o en la capa freática a menos que tales
actividades hayan sido objeto de la solicitud.
26. El punto 2.1 de la autorización exige que se
acuerden las condiciones técnicas de calidad (requisitos
de aceptación) de las virutas de madera con los proveedores,
que deberán ser aprobadas por el Director de la Administración
del Medio Ambiente y de las Aguas (en lo sucesivo, «Director»).
27. Mediante un escrito de 17 de julio de 1995, Epon sometió
las citadas condiciones técnicas al Director, el
cual las aprobó a través de otro escrito de
18 de julio de 1995.
28. El punto c) de los requisitos de aceptación
prevé:
«Las virutas de madera no
deberán contener arena, partículas de pintura,
piedra, vidrio, partículas de plástico, partículas
textiles o de fibras ni piezas de metal.
Un contenedor de virutas de madera
podrá contener:
-como máximo un 20 % de
tableros de partículas;
-como máximo un 10 % de
paneles de fibras comprimidas.
Estas condiciones de calidad no
serán obstáculo para la aceptación
de una cantidad limitada de traviesas, de madera sumergida
y de madera conservada (creosota).»
29. Vereniging Dorpsbelang Hees y otros presentaron sendas
reclamaciones contra la resolución de aprobación
de 18 de julio de 1995. El Director denegó las citadas
reclamaciones por inadmisibles o infundadas, de forma que
Vereniging Dorpsbelang Hees y otros interpusieron recursos
ante el órgano jurisdiccional remitente.
30. Las partes demandantes en los asuntos principales afirman
que los requisitos de aceptación permiten, entre
otras cosas, aceptar madera que contenga materias cancerígenas,
dioxinas o bien sustancias que expidan dioxinas en el momento
de su combustión. Las demandantes alegan que el tratamiento
de las maderas no impide su calificación de «residuos»
puesto que pueden contener materias como la pintura, sustancias
impregnantes, pegamentos, plásticos y disolventes.
31. El examen del recurso requiere que se compruebe si
las condiciones de calidad de las virutas de madera (requisitos
de aceptación), aprobadas mediante la resolución de 18 de julio de 1995, son conformes con la autorización
de transformación de 11 de febrero de 1994.
32. Por unos motivos análogos a los mencionados
en el marco del asunto C-418/97, el Nederlandse Raad van
State decidió suspender el procedimiento y plantear
al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Permite la mera
circunstancia de que las virutas de madera sean sometidas
a una de las operaciones mencionadas en el Anexo II B de
la Directiva 75/442/CEE afirmar que su poseedor se desprende
de ellas y, por lo tanto, que deben considerarse un residuo
en el sentido de la citada Directiva?
2) En caso de respuesta negativa
a la primera cuestión, ¿es preciso, para determinar
si la utilización de virutas de madera como combustible
equivale a desprenderse de ellas, examinar:
a) si los residuos, procedentes
del sector de la construcción y de la demolición,
a partir de los cuales se han elaborado las virutas, ya
han sido objeto, en un momento anterior al de la combustión,
de unas operaciones que equivalen a desprenderse de ellos,
a saber operaciones encaminadas a hacer que puedan volver
a utilizarse como combustible (operaciones de reciclado);
en el supuesto de que se responda
afirmativamente: si una operación encaminada a hacer
reutilizable un residuo (una operación de reciclado),
únicamente debe considerarse como una operación
de valorización de un residuo si se recoge expresamente
en el Anexo II B de la Directiva 75/442, o debe serlo también
si resulta análoga a una operación mencionada
en el citado Anexo;
b) si la sociedad considera que
las virutas de madera constituyen un residuo, teniendo en
cuenta que la posibilidad de valorizarlas como combustible
de una manera responsable en relación con el medio
ambiente sin un tratamiento radical reviste importancia;
c) si su utilización como
combustible puede asimilarse a un método habitual
de valorización de los residuos.»
33. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justiciade 23 de enero de 1998, se acumularon los citados asuntos
a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento
y de la sentencia, conforme al artículo 43 del Reglamento
de Procedimiento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
34. Con carácter preliminar, debe recordarse que,
en virtud del artículo 1, letra a) de la Directiva,
debe entenderse por residuo cualquier sustancia u objeto
perteneciente a una de las categorías que se recogen
en el Anexo I, y del cual su poseedor se desprenda o del
que tenga la intención o la obligación de
desprenderse.
35. Sin embargo, la categoría Q 16 constituye una
categoría residual en la que puede clasificarse toda
materia, sustancia o producto que no esté incluido
en las categorías anteriores.
36. De ello se deduce que el ámbito de aplicación
del concepto de residuo depende del significado del término
«desprenderse» (sentencia de 18 de diciembre
de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p.
I-7411, apartado 26).
37. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
debe interpretarse este término teniendo en cuenta
la finalidad de la Directiva (véase, en particular,
la sentencia de 28 de marzo de 1990, Vessoso y Zanetti,
asuntos acumulados C-206/88 y C-207/88, Rec. p. I-1461,
apartado 12).
38. El tercer considerando de la Directiva 75/442 precisa
a este respecto que «cualquier regulación en
materia de gestión de residuos debe tener como objeto
esencial la protección de la salud del hombre y del
medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados
por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento
y el depósito de los residuos».
39. Por otra parte, es preciso destacar que, en virtud
del artículo 130 R, apartado 2 del Tratado CE (actualmente
artículo 174, apartado 2 CE, tras su modificación),
la política de la Comunidad en el ámbito del
medio ambiente contribuirá a alcanzar un nivel de
protección elevado y se basará, entre otros,
en los principios de cautela y de acción preventiva.
40. De ello se desprende que el concepto de residuo no
puede ser objeto de interpretación restrictiva.
41. Finalmente, debe precisarse que, a falta de disposiciones
comunitarias, los Estados miembros quedan en libertad para
elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos
en las Directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos,
siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario
(véanse, en este sentido, en particular, las sentencias
de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros,
205/82 a 215/82, Rec. 2633, apartados 17 a 25 y 35 a 39;
de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartados
17 a 21, y de 8 de febrero de 1996, FMC y otros, C-212/94,
Rec. p. I-389, apartados 49 a 51).
42. Es contraria a la eficacia del artículo 130
R del Tratado y de la Directiva la utilización, por
el legislador nacional, de medios de prueba, como las presunciones
legales, que tengan como efecto restringir el ámbito
de aplicación de la Directiva y no cubrir materias,
sustancias o productos que responden a la definición
del término «residuo» en el sentido de
la Directiva.
43. Las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional
nacional deben examinarse a la luz de estas consideraciones.
Sobre la primera cuestión
en ambos asuntos
44. Mediante su primera cuestión en ambos asuntos,
el órgano jurisdiccional remitente pretende que se
dilucide si el mero hecho de que una sustancia como los
LUWA-bottoms o las virutas de madera sea sometida a una
de las operaciones enumeradas en el Anexo II B de la Directiva
permite afirmar que su poseedor se desprende de ella y si,
por lo tanto, debe considerarse que dicha sustancia constituye
un residuo en el sentido de la citada Directiva.
45. Todas las partes que han presentado observaciones ante
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA proponen que se responda negativamente
a esta cuestión. Señalan que los Anexos II
A y II B describen los métodos de eliminación
y de valorización de las sustancias. Sin embargo,
todas las sustancias tratadas según dichos métodos
no son necesariamente residuos.
46. En primer lugar, según se ha recordado en el
apartado 36 de la presente sentencia, del tenor literal
del artículo 1, letra a) de la Directiva se desprende
que el ámbito de aplicación del concepto de
residuo depende del significado del término «desprenderse
de él».
47. Además, del artículo 4 y de los Anexos
II A y II B de la Directiva se deduce más en concreto
que el citado término incluye en particular la eliminación
y la valorización de una sustancia o de un objeto.
48. Como precisa la nota que precede a las distintas categorías
enumeradas en los Anexos II A y II B, estos últimos
tienen por objeto recoger las operaciones de eliminación
y de valorización tal como se efectúan en
la práctica.
49. Sin embargo, el hecho de que, en los citados Anexos,
se describan métodos de eliminación o de valorización
de residuos no implica necesariamente que cualquier sustancia
tratada según uno de los citados métodos deba
considerarse residuo.
50. Efectivamente, si bien las descripciones de algunos
de estos métodos hacen una referencia expresa a los
residuos, otras, sin embargo, se hallan formuladas en términos
más abstractos, de forma que pueden aplicarse a materias
primas que no son residuos. De esta forma, la categoría
R 9 del Anexo II B que lleva el encabezamiento «Utilización
principal como combustible u otro modo de producir energía»
puede aplicarse al fuel, al gas o al queroseno, en tanto
que la categoría R 10 que se denomina «Esparcimiento
sobre el suelo en provecho de la agricultura o de la ecología»
puede aplicarse al abono artificial.
51. Procede, pues, responder a la primera cuestión
en ambos asuntos que la mera circunstancia de que una sustancia
como los LUWA-bottoms o las virutas de madera sea sometida
a una de las operaciones mencionadas en el Anexo II B de
la Directiva no permite afirmar que su poseedor se desprende
de ella ni, por lo tanto, considerar esta sustancia como
un residuo en el sentido de la Directiva.
Sobre la segunda cuestión
en ambos asuntos
52. La segunda cuestión en ambos asuntos versa asimismo
sobre la definición del término «desprenderse
de ella», con objeto de dilucidar si una sustancia
concreta es un residuo.
53. Esta cuestión se subdivide en tres partes. Las
segundas cuestiones formuladas en las letras a) y b) en
el asunto C-418/97, y en las letras b) y c) en el asunto
C-419/98, versan esencialmente sobre la forma de utilización
de una sustancia, de forma que serán examinadas conjuntamente.
La segunda cuestión formulada en la letra c) en el
asunto 418/97 versa sobre la forma en que se produce la
sustancia. Finalmente, la segunda cuestión formulada
en la letra a) en el asunto C-419/97 se refiere a las operaciones
de reciclado.
Sobre las segundas cuestiones
formuladas en las letras a) y b) en el asunto C-418/97 y
en las letras b) y c) en el asunto C-419/97
54. Mediante sus segundas cuestiones formuladas en la letra
a) en el asunto C-418/97 y en la letra b) en el asunto C-419/97,
el órgano jurisdiccional remitente solicita en esencia
que se dilucide si, para determinar si la utilización
como combustible de una sustancia como los LUWA-bottoms
o las virutas de madera equivale a desprenderse de ellos,
debe tomarse en consideración el hecho de que la
sociedadconsidere las citadas sustancias como un residuo
o bien el hecho de que las citadas sustancias puedan valorizarse
como combustible de una manera responsable en relación
con el medio ambiente y sin una transformación radical.
55. Mediante sus segundas cuestiones formuladas en la letra
b) en el asunto C-418/97 y en la letra c) en el asunto C-419/97,
el órgano jurisdiccional remitente solicita que se
dilucide si para determinar si la utilización como
combustible de una sustancia como los LUWA-bottoms o las
virutas de madera equivale a desprenderse de ellos, es necesario
preguntarse si la citada utilización como combustible
puede equipararse a un método habitual de valorización
de los residuos.
56. ARCO considera que el hecho de que una sustancia sea
valorizada de un modo responsable en relación con
el medio ambiente y sin un tratamiento radical es un dato
importante para acreditar que dicha sustancia no es un residuo.
Aclara que los LUWA-bottoms, cuyo valor calórico
puede compararse al de las mezclas de carbón de primera
calidad, pueden utilizarse en un 100 % como combustible,
sin que se les apliquen tratamientos adicionales. Su empleo
en la industria del cemento es una opción responsable
en relación con el medio ambiente puesto que, en
ese caso, el molibdeno no deteriora el medio ambiente, sino
que, en el transcurso del proceso, se inmoviliza de una
manera inmediata e íntegra y se incorpora al cemento.
57. En cambio, ARCO considera que no procede aplicar el
criterio de la similitud entre la utilización y una
forma habitual de valorización de los residuos.
58. Epon señala asimismo que sustancias destinadas
a ser utilizadas en un proceso de producción idéntico
o análogo a aquél al que se someten las materias
primas primarias no deben, en ningún caso, considerarse
como residuos, siempre que se utilicen de una forma responsable
en relación con el medio ambiente, es decir, siempre
que el empleo de las sustancias de que se trata no tenga
consecuencias más negativas sobre la salud del hombre
y sobre el medio ambiente que la utilización de una
materia prima básica.
59. Por otra parte, Epon considera que la referencia a
la categoría R 9 del Anexo II B («Utilización
principal como combustible u otro modo de producir energía»)
no resulta pertinente, ya que la citada categoría,
en razón de su definición amplia, no puede
utilizarse como criterio distintivo para determinar si se
trata de un residuo.
60. Los Gobiernos danés y austriaco, así
como la Comisión, consideran que los argumentos expuestos
carecen de pertinencia y que el concepto de residuo no depende
del tratamiento que se aplique al objeto o a la sustancia.
Por otra parte, la Comisión aclara que no procede
referirse a la forma en que la sociedad concibe lo que es
un residuo, pues en caso contrario los conceptos podrían
variar de un Estado miembro a otro.
61. Según el Gobierno alemán, un subproducto
obtenido a partir de un procedimiento de producción
que no esté destinado, con carácter principal
o accesorio, a producir la sustancia de que se trate no
está comprendido en el concepto de residuo cuando
puede ser utilizado respetando el medio ambiente sin ningún
otro tratamiento. Si la sustancia tiene un valor de mercado
positivo, ello significa que su producción era por
lo menos un destino secundario y que el fabricante no quiere
desprenderse del de ella en el sentido jurídico que
tiene el concepto de residuo.
62. El Gobierno del Reino Unido considera que una sustancia
que puede utilizarse como combustible para producir energía
en un proceso determinado de la misma forma que cualquier
otro combustible que no proceda de residuos y sin que se
adopten medidas especiales de protección de la salud
pública o del medio ambiente no es un residuo por
el único motivo de que de las categorías específicas
de residuos enumeradas en el Anexo I de la Directiva en
relación con la Decisión 94/3 se desprende
que esta sustancia presenta las características típicas
de un residuo.
63. El Gobierno neerlandés estima que la cuestión
de si una sustancia que se utiliza en un proceso de producción
industrial constituye un residuo en el sentido de la normativa
comunitaria o una materia prima secundaria, debe decidirse
en cada caso y después de analizar las circunstancias.
En particular, debe examinarse la forma en que se utiliza
la sustancia, su procedencia y su naturaleza o composición.
64. Según se ha recordado anteriormente, el método
de tratamiento o la forma de utilización de una sustancia
no resultan determinantes en orden a su calificación
o no como residuo. En efecto, las transformaciones que pueda
sufrir en el futuro un objeto o una sustancia carecen de
incidencia sobre su carácter de residuo, que se define,
conforme al artículo 1, letra a), de la Directiva,
en relación con la acción, la intención
o la obligación del poseedor del objeto o de la sustancia
de desprenderse de ellos.
65. De la misma forma que el concepto de residuo no debe
entenderse en el sentido de que excluye las sustancias y
objetos susceptibles de reutilización económica
(véase la sentencia Vessoso y Zanetti, antes citada,
apartado 9), tampoco debe entenderse en el sentido de que
excluya las sustancias y objetos susceptibles de una valorización
como combustible de una forma responsable en relación
con el medio ambiente y sin un tratamiento radical.
66. Efectivamente, el impacto del tratamiento de dicha
sustancia sobre el medio ambiente carece de incidencia sobre
su calificación como residuo. Un combustible ordinario
puede ser quemado infringiendo las normas medioambientales
sin convertirse, no obstante, en un residuo, en tanto que
las sustancias de las que alguien se desprende pueden valorizarse
como combustible de una forma responsable en relación
con el medio ambiente y sin un tratamiento radical, sin
perder su calificación de residuos.
67. Por otra parte, según precisó EL TRIBUNAL DE JUSTICIA en el apartado 30 de la sentencia Inter-Environnement
Wallonie, antes citada, no hay nada en la Directiva que
indique que ésta no se aplique a las operaciones
de valorización o de eliminación que formen
parte de un proceso de producción industrial cuando
dichas operaciones no constituyan un peligro para la salud
humana ni para el medio ambiente.
68. El hecho de que unas sustancias puedan valorizarse
como combustible de una forma responsable en relación
con el medio ambiente y sin un tratamiento radical es ciertamente
importante para dilucidar si la utilización como
combustible de dicha sustancia debe autorizarse o favorecerse
o para decidir acerca de la intensidad del control que debe
ejercerse.
69. De la misma forma, si bien el método de tratamiento
de una sustancia no tiene ninguna incidencia sobre su carácter
de residuo, no puede excluirse que se considere como un
indicio de la existencia de un residuo. Efectivamente, si
bien la utilización de una sustancia como combustible
es una forma habitual de valorización de los residuos,
esta utilización puede ser un dato que permita acreditar
la existencia de una acción, de una intención
o de una obligación de desprenderse de la sustancia
a efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva.
70. A falta de disposiciones comunitarias específicas
relativas a la prueba de la existencia de un residuo, incumbe
al Juez nacional aplicar las disposiciones de su propio
sistema jurídico en esta materia, velando por que
no se menoscabe el objetivo ni la eficacia de la Directiva.
71. Por lo que atañe a la opinión de la socie
debe observarse que este elemento tampoco resulta pertinente,
habida cuenta del tenor literal del concepto de residuo
que se menciona en el artículo 1, letra a) de la
Directiva, si bien puede constituir un indicio de la existencia
de un residuo.
72. De ello se deduce que debe responderse a la segunda
cuestión formulada en las letras a) y b) en el asunto
C-418/97, y en las letras b) y c) en el asunto C-419/97
que para determinar si la utilización como combustible
de una sustancia como los LUWA-bottoms o las virutas de
madera equivale a desprenderse de ella, no resulta pertinente
el hecho de que las citadas sustancias puedan valorizarse
como combustible de una manera responsable en relación
con el medio ambiente y sin un tratamiento radical.
73. El hecho de que la utilización como combustible
sea un modo habitual de valorización de los residuos
y la circunstancia de que la sociedad considere esas sustancias
como residuos pueden constituir indicios de una acción,
de una intención o de una obligación de desprenderse
de ellas a los efectos del artículo 1, letra a),
de la Directiva. Sin embargo, la existencia real de un residuo
en el sentido de la Directiva debe verificarse a la vista
del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo
de la Directiva y velando por que no se menoscabe su eficacia.
Sobre la segunda cuestión
formulada en la letra c) en el asunto C-418/97
74. Mediante su segunda cuestión formulada en la
letra c) en el asunto C-418/97, el órgano jurisdiccional
remitente solicita en esencia que se dilucide si, para determinar
si la utilización de LUWA-bottoms como combustible
equivale a desprenderse de ellos, es necesario preguntarse
si la citada utilización tiene por objeto un producto
principal o bien un producto secundario (un producto residual).
75. Según ARCO y Epon, no puede considerarse que
la utilización de una sustancia como combustible
equivalga a desprenderse de ella, en razón únicamente
de su procedencia. Epon añade que, puesto que las
materias primas secundarias pueden entrar en un proceso
de producción idéntico o análogo a
aquél del que son objeto las materias primas básicas,
no pueden considerarse residuos.
76. El Gobierno danés considera que el procedimiento
de producción anterior no es decisivo para determinar
si una materia constituye un residuo o no. Un producto principal
no será normalmente un residuo, pero podría
serlo en determinadas situaciones si, por ejemplo, el producto
no cumple las exigencias de calidad internas de la empresa
y se considera preferible desprenderse de él.
77. Según el Gobierno alemán, existe la intención
de desprenderse de una sustancia cuando ésta se obtiene
a partir de un procedimiento de producción que no
va destinado, con carácter principal o accesorio,
a producir dicha sustancia. Tal como prevé la Ley
alemana, a este efecto deben tenerse en cuenta tanto la
opinión del fabricante como la práctica habitual.
Sin embargo, con arreglo a lo que ha expuesto el referido
Gobierno en el marco de la cuestión anterior, debe
tomarse asimismo en consideración la cuestión
de si un subproducto puede ser utilizado respetando el medio
ambiente sin ningún otro tratamiento.
78. El Gobierno del Reino Unido añade que los residuos
de producción que pueden constituir subproductos
útiles y utilizarse como materia prima sin otro tratamiento
y de la misma forma que cualquier otra materia prima que
no proceda de residuos forman parte del circuito comercial
y no constituyen residuos.
79. Según el Gobierno neerlandés, la procedencia
de la sustancia o del objeto es uno de los diversos datos
que deben tomarse en consideración para determinar
si se trata de un residuo.
80. El Gobierno austriaco considera asimismo que debe tomarse
en consideración, en particular, la circunstancia
de que una sustancia sea producida por una sociedad cuyo
objeto no sea la producción de dicha sustancia. Señala
que los LUWA-bottoms no son ni un producto principal ni
un producto secundario, sino un residuo obtenido a partir
del tratamiento de un flujo de partículas.
81. Finalmente, según la Comisión, el hecho
de que una sustancia sea un subproducto (un residuo) de
un procedimiento de producción centrado en la obtención
de otro producto constituye una indicación de que
puede tratarse de un residuo en el sentido de la Directiva.
82. Como ya se ha indicado en el apartado 51 de la presente
sentencia, la circunstancia de que una sustancia sea sometida
a una de las operaciones mencionada en el Anexo II B de
la Directiva, como su utilización para servir de
combustible, no permite afirmar que su poseedor se desprenda
de ella ni, por lo tanto, considerar dicha sustancia como
un residuo a efectos de la Directiva.
83. En cambio, determinadas circunstancias pueden constituir
indicios de la existencia de una acción, de una intención
o de una obligación de desprenderse de la sustancia
a efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva.
84. Éste será el caso, en particular, cuando
la sustancia utilizada sea un residuo de producción,
es decir un producto que no ha sido buscado como tal, con
vistas a su utilización como combustible.
85. En efecto, la utilización como combustible de
una sustancia como los LUWA-bottoms, en sustitución
de un combustible ordinario, es un dato que puede hacer
pensar que la persona que lo utiliza se desprende ella bien
porque así lo desea bien porque ésa es su
obligación.
86. También puede considerarse como un indicio el
hecho de que la sustancia sea un residuo al que no puede
darse otro uso que la eliminación. Esta circunstancia
inducirá a pensar que el poseedor de la sustancia
la ha adquirido con la única finalidad de desprenderse
de ella bien porque así lo desea, bien porque tiene
la obligación de hacerlo, por ejemplo, en virtud
de un acuerdo con el productor de la sustancia o con otro
poseedor.
87. Lo mismo ocurrirá cuando la sustancia sea un
residuo cuya composición no sea adecuada para la
utilización que se hace de ella o cuando deba utilizarse
con especiales medidas de precaución en razón
del peligro que entrañe para el medio ambiente su
composición.
88. De ello se desprende que conviene responder a la segunda
cuestión, formulada en la letra b) en el asunto C-418/97
que las circunstancias de que una sustancia utilizada como
combustible sea el residuo de un procedimiento de fabricación
de otra sustancia, de que no pueda darse a la citada sustancia
otro uso que su eliminación, de que la composición
de la sustancia no sea adecuada para la utilización
que se hace de ella o de que la sustancia deba utilizarse
con especiales medidas de precaución para el medio
ambiente pueden constituir indicios de una acción,
de una intención o de una obligación de desprenderse
de dicha sustancia a los efectos del artículo 1,
letra a), de la Directiva. Sin embargo, la existencia real
de un residuo en el sentido de la Directiva debe verificarse
a la luz del conjuntode circunstancias, teniendo en cuenta
el objetivo de la Directiva y velando por que no se menoscabe
la eficacia de ésta.
Sobre la segunda cuestión
formulada en la letra a) en el asunto C-419/97
89. Mediante su segunda cuestión, formulada en la
letra a) en el asunto C-419/97, el órgano jurisdiccional
nacional solicita que se dilucide si, para determinar si
la utilización de virutas de madera como combustible
equivale a desprenderse de ellas, es preciso preguntarse
si los residuos, procedentes del sector de la construcción
y de la demolición, a partir de las cuales se han
fabricado las virutas, ya han sido objeto, con anterioridad
a la combustión, de operaciones que equivalen a desprenderse
de ellas, a saber, operaciones encaminadas a hacerlas reutilizables
como combustible (operaciones de reciclado) y, en caso afirmativo,
si esta operación únicamente puede considerarse
como una operación de valorización de un residuo
si se menciona expresamente en el Anexo II B de la Directiva
o si puede serlo también en el caso de que sea análoga
a una operación mencionada en el citado Anexo.
90. Según las demandantes en el asunto principal,
las maderas utilizadas por Epon como combustible están
impregnadas de sustancias muy tóxicas y deben considerarse
residuos peligrosos. El hecho de que dichas maderas sean
transformadas en virutas y de que éstas se reduzcan
a polvo no modifica en nada el carácter ni la composición
de la sustancia, que conserva los agentes tóxicos.
91. Epon considera que una sustancia que ha sido objeto
de una operación de reciclado no debe considerarse
como un residuo cuando su utilización tiene lugar
de una forma responsable en relación con el medio
ambiente, es decir cuando su utilización no tenga
consecuencias más desfavorables para la salud humana
y para el medio ambiente que la utilización de una
materia prima básica.
92. Por lo que atañe a la segunda parte de la cuestión,
Epon señala que la enumeración recogida en
el Anexo II B de la Directiva no es taxativa y que deben
poder tomarse en consideración nuevos métodos
de reciclado. Sin embargo, señala que los residuos
procedentes del sector de la construcción y de la
demolición ya han sido objeto de un reciclado contemplado
en la categoría R 2 del Anexo II B de la Directiva,
a saber «Reciclado o recuperación de sustancias
orgánicas que no se utilizan como disolventes».
93. Los Gobiernos que han intervenido así como la
Comisión, consideran, en esencia, que el hecho de
que los residuos controvertidos en el asunto principal hayan
sido objeto de operaciones previas de clasificación
y de transformación en virutas no resulta suficiente
para hacerles perder el carácter de residuo. Tales
operaciones no constituyen una operación de valorización
en el sentido del Anexo II de laDirectiva, sino una mera
transformación previa de los residuos. Una sustancia
únicamente deja de ser un residuo cuando ha sido
objeto de una operación de valorización completa
en el sentido del Anexo II B de la Directiva, es decir cuando
puede ser tratada de la misma forma que una materia prima
o, como en el caso de autos, cuando el potencial material
o energético del residuo ha sido utilizado en la
combustión.
94. A este respecto, debe observarse previamente que, aun
cuando un residuo haya sido objeto de una operación
de valorización completa que tenga como consecuencia
que la sustancia de que se trata haya adquirido las mismas
propiedades y características que una materia prima,
dicha sustancia puede ser considerada como un residuo si,
conforme a la definición del artículo 1, letra
a), de la Directiva, su poseedor se desprende de la misma
o tiene la intención o la obligación de desprenderse
de ella.
95. El hecho de que la sustancia sea el resultado de una
operación de valorización completa en el sentido
del Anexo II B de la Directiva constituye solamente uno
de los datos que deben tomarse en consideración para
dilucidar si se trata de un residuo, pero no permite, en
cuanto tal, extraer una conclusión definitiva a este
respecto.
96. Si bien una operación de valorización
completa no priva necesariamente a un objeto de la calificación
de residuo, con mayor razón es así cuando
se trata de una mera operación de clasificación
o de tratamiento previo de tales objetos, como la transformación
de residuos de maderas impregnadas de sustancias tóxicas
en virutas o bien la reducción de éstas en
polvo de madera, operación ésta que al no
apurar la madera de las sustancias tóxicas que la
impregnan, no transforma los objetos en un producto análogo
a una materia prima, que posea las mismas características
que dicha materia prima y que se utilice con el mismo grado
de precaución para el medio ambiente.
97. Procede, pues, responder a la segunda cuestión
formulada en la letra a) en el asunto C-419/97 que el hecho
de que una sustancia sea el resultado de una operación
de valorización comprendida en el Anexo II B de la
Directiva constituye tan sólo uno de los elementos
que debe tomarse en consideración para determinar
si dicha sustancia sigue siendo un residuo, si bien no permite,
como tal, extraer una conclusión definitiva a este
respecto. La existencia de un residuo debe verificarse a
la luz del conjunto de circunstancias, en relación
con la definición dada en el artículo 1, letra
a, de la Directiva, es decir de la acción, de la
intención o de la obligación de desprenderse
de la sustancia en cuestión, teniendo en cuenta el
objetivo de la Directiva y velando por que no se menoscabe
su eficacia.
Costas
98. Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés,
danés, alemán, austriaco y del Reino Unido,
así como por la Comisión, que han presentado
observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden
ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene,
para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional
nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por
el Nederlandse Raad van State, mediante resoluciones de
25 de noviembre de 1997, declara:
Asunto C-418/97
1) La mera circunstancia de que
una sustancia como los LUWA-bottoms sea sometida a una de
las operaciones mencionadas en el Anexo II B de la Directiva
75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa
a los residuos, en su versión modificada por la Directiva
91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, no permite
afirmar que su poseedor se desprenda de ella ni, por lo
tanto, considerar dicha sustancia como un residuo a efectos
de la citada Directiva.
2) Para determinar si la utilización
como combustible de una sustancia como los LUWA-bottoms
equivale a desprenderse de ella, no resulta pertinente el
hecho de que dicha sustancia pueda valorizarse como combustible
de una manera responsable en relación con el medio
ambiente y sin un tratamiento radical.
El hecho de que esta utilización
como combustible sea un modo habitual de valorización
de los residuos y la circunstancia de que la sociedad considere
esa sustancia como un residuo pueden constituir indicios
de una acción, de una intención o de una obligación
de desprenderse de ella a los efectos del artículo
1, letra a), de la Directiva 75/442, en su versión
modificada por la Directiva 91/156. Sin embargo, la existencia
real de un residuo en el sentido de la Directiva debe verificarse
a la vista del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta
el objetivo de dicha Directiva y velando por que no se menoscabe
su eficacia.
Las circunstancias de que una
sustancia utilizada como combustible sea el residuo de un
procedimiento de fabricación de otra sustancia, de
que no pueda darse a la citada sustancia otro uso que su
eliminación, de que la composición de la sustancia
no sea adecuada para la utilización que se hacede
ella o de que la sustancia deba utilizarse con especiales
medidas de precaución para el medio ambiente pueden
constituir indicios de una acción, de una intención
o de una obligación de desprenderse de dicha sustancia
a los efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva.
Sin embargo, la existencia real de un residuo en el sentido
de la Directiva debe verificarse a la luz del conjunto de
circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de la Directiva
y velando por que no se menoscabe su eficacia.
Asunto C-419/97
1) La mera circunstancia de que
una sustancia como las virutas de madera sea sometida a
una de las operaciones mencionadas en el Anexo II B de la
Directiva 75/442, en su versión modificada por la
Directiva 91/156, no permite afirmar que su poseedor se
desprenda de ella ni, por lo tanto, considerar dicha sustancia
como un residuo a efectos de la Directiva.
2) El hecho de que una sustancia
sea el resultado de una operación de valorización
comprendida en el Anexo II B de la citada Directiva constituye
tan sólo uno de los elementos que deben tomarse en
consideración para determinar si dicha sustancia
sigue siendo un residuo, si bien no permite, como tal, extraer
una conclusión definitiva a este respecto. La existencia
de un residuo debe verificarse a la luz del conjunto de
circunstancias, en relación con la definición
dada en el artículo 1, letra a), de la Directiva
75/442, en su versión modificada por la Directiva
91/156, es decir de la acción, de la intención
o de la obligación de desprenderse de la sustancia
en cuestión, teniendo en cuenta el objetivo de la
citada Directiva y velando por que no se menoscabe su eficacia.
Para determinar si la utilización
como combustible de una sustancia como las virutas de madera
equivale a desprenderse de ella, no resulta pertinente el
hecho de que dicha sustancia pueda valorizarse como combustible
de una manera responsable para el medio ambiente y sin un
tratamiento radical.
El hecho de que esta utilización
como combustible sea un modo habitual de valorización
de los residuos y la circunstancia de que la sociedad considere
esa sustancia como un residuo pueden constituir indicios
de una acción, de una intención o de una obligación
de desprenderse de ella a los efectos del artículo
1, letra a), de la Directiva 75/442, en su versión
modificada por la Directiva 91/156. Sin embargo, la existencia
real de un residuo en el sentido de la Directiva debe verificarse
a la vista del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta
el objetivo de dicha Directiva y velando por que no se menoscabe
su eficacia.
