I.90. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 29 de septiembre de 1999.
Asunto: C-232/97. (Cuestión prejudicial entre L.
Nederhoff & Zn. y Dijkgraaf en hoogheemraden van het
Hoogheemraadschap Rijnland).
ateria: VERTIDOS : Sustancias peligrosas. CONTAMINACIÓN:
Aguas.
CONTENIDO
ECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo
al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo
234 CE), por el Nederlandse Raad van State (Países
Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante
dicho órgano jurisdiccional entre L. Nederhoff &
Zn. y Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap
Rijnland, una decisión prejudicial sobre la interpretación
de las Directivas 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de
1976, relativa a la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático
de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165); 76/769/CEE
del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
de los Estados miembros que limitan la comercialización
y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos
(DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión
modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994 (DO L 365, p.
1), y 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa
a los valores límite y los objetivos de calidad para
los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias
peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva
76/464 (DO L 181, p. 16).
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de
17 de junio de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de junio siguiente, el Nederlandse Raad van State
planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado
CE (actualmente, artículo 234 CE), seis cuestiones
prejudiciales sobre la interpretación de las Directivas
76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a
la contaminación causada por determinadas sustancias
peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad
(DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165); 76/769/CEE del Consejo,
de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
de los Estados miembros que limitan la comercialización
y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos
(DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión
modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994 (DO L 365, p.
1), y 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa
a los valores límite y los objetivos de calidad para
los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias
peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva
76/464 (DO L 181, p. 16).
2. Dichas cuestiones se suscitaron
en el marco de un recurso interpuesto por L. Nederhoff &
Zn. (en lo sucesivo, «Nederhoff») contra la
decisión por la cual el Dijkgraaf en hoogheemraden
van het Hoogheemraadschap Rijnland (en lo sucesivo, «autoridad
competente») le denegó la autorización
para colocar en las aguas superficiales postes tratados
con creosota.
Marco jurídico
El Derecho comunitario
La Directiva 76/464
3. El objeto de la Directiva 76/464
es la lucha contra la contaminación de las aguas.
Fue adoptada sobre la base de los artículos 100 y
235 del Tratado CE (actualmente, artículos 94 CE
y 308 CE).
4. El artículo 1, apartado
2, letras d) y e), de la misma Directiva contiene las siguientes
definiciones de los conceptos de «vertido» y
de «contaminación»:
«”vertido”: la introducción
en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias
enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo, con
excepción de:
— vertidos de
lodos de dragado,
— vertidos operativos
efectuados desde buques en las aguas de mar territoriales,
— inmersión
de residuos efectuada desde buques en las aguas de mar territoriales;
”contaminación”: vertido
de sustancias o de energía efectuado por el hombre
en el medio acuático, directa o indirectamente, que
tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud
humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico
acuático, causar daños a los lugares de recreo
u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas
de las aguas».
5. El artículo 2 de la Directiva
76/464 obliga a los Estados miembros a adoptar «las
medidas apropiadas para eliminar la contaminación
de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por
las sustancias peligrosas incluidas en las categorías
y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo,
así como para reducir la contaminación de
dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas
en las categorías y grupos de sustancias enumerados
en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente
Directiva cuyas disposiciones no constituyen sino un primer
paso hacia ese objetivo».
6. Los artículos 3 a 6 de
dicha Directiva contienen normas relativas a las sustancias
enumeradas en la lista I. Dichas normas supeditan cualquier
vertido de tales sustancias a la obligación
de poseer una autorización previa que fije las normas
de emisión que no podrán superar determinados
valores límite, establecidos por el Consejo a propuesta
de la Comisión. Según la lista II, primer
guión, del Anexo de la Directiva, las sustancias
que forman parte de las categorías y grupos de sustancias
enumeradas en la lista I para las que no se hayan determinado
los valores límite previstos en el artículo
6 de la Directiva estarán comprendidas en la lista
II.
7. El artículo 7, apartados
1 y 2, de la Directiva establece:
«1. Para reducir
la contaminación de las aguas indicadas en el artículo
1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros
establecerán unos programas para cuya ejecución
aplicarán en particular los medios especificados
en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido
efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1
que pueda contener una de las sustancias de la lista II
requerirá una autorización previa, expedida
por la autoridad competente del Estado miembro de que se
trate, en la que se señale la norma de emisión.
Estas normas se calcularán en función de los
objetivos de calidad establecidos de conformidad con el
apartado 3.»
8. En cuanto al artículo
10 de la Directiva, dispone:
«Uno o varios Estados miembros,
individual o conjuntamente, podrán adoptar medidas
más severas que las previstas por la presente Directiva».
La Directiva 86/280
9. La Directiva 86/280, que ejecuta
lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 76/464
al fijar valores límite y objetivos de calidad para
los vertidos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas
en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464, contiene
asimismo las normas no prescritas por esta última.
10. Así, a tenor del décimo
considerando de la Directiva 86/280, «para determinadas
fuentes significativas de contaminación [...] distintas
de las fuentes de vertidos sometidos al régimen de
los valores límite comunitarios o de normas de emisión
nacionales, resulta necesario establecer unos programas
específicos para eliminar la contaminación;
[...] los poderes de acción necesarios para estos
efectos no están previstos en la Directiva 76/464/CEE
[...]».
11. El artículo 5, apartado
1, de la Directiva 86/280 dispone sobre el particular:
«Para las sustancias a las que
se dedica una referencia específica en el Anexo II,
los Estados miembros establecerán programas específicos
a fin de evitar o eliminar la contaminación procedente
de fuentes importantes de dichas sustancias (inclusive las
fuentes múltipes y difusas) que no sean las fuentes
de vertidos sometidas al régimen de los valores límite
comunitarios o de las normas de emisión nacionales.»
La Directiva 76/769
12. La Directiva 76/769 contiene
normas relativas a las condiciones de utilización
de algunas sustancias enumeradas en un Anexo. La creosota
figura en el punto 32 del Anexo I, en su versión
modificada por la Directiva 94/60. Dicho punto 32 precisa
las condiciones en las que se permite la utilización
de la creosota y del aceite de creosota.
13. A tenor del artículo
1, apartado 1, de la Directiva 76/769: «Sin perjuicio
de la aplicación de otras disposiciones comunitarias
sobre la materia, la presente Directiva afectará
a las restricciones a la comercialización y empleo,
en los Estados miembros de la Comunidad, de las sustancias
y preparados peligrosos enumeradas en el Anexo.»
La legislación neerlandesa
14. La Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(Ley relativa a la contaminación de las aguas superficiales;
en lo sucesivo, «WVO») entró en vigor
el 1 de diciembre de 1970. La Ley de 24 de junio de 1981
(Stbl. 1981, p. 414) introdujo en la WVO algunas modificaciones,
necesarias a causa de la adopción de la Directiva
76/464. De los autos se desprende que la WVO se considera
el instrumento por el que se adapta el Derecho neerlandés
a dicha Directiva.
15. Para luchar contra la contaminación
de las aguas superficiales, el artículo 1 de la WVO
prohíbe introducir en ellas sin autorización
residuos o sustancias contaminantes o peligrosas. El sistema
de autorización establecido hace al respecto una
distinción entre:
— los vertidos
originados por medios técnicos (artículo 1,
apartado 1, de la WVO) y
— los vertidos
originados por medios que no sean técnicos (artículo
1, apartado 3, de la WVO).
16. El Decreto de ejecución
de la WVO, de 28 de noviembre de 1974 (Stbl. 1974, p. 709),
contiene disposiciones más precisas sobre los vertidos
originados por medios que no sean técnicos.
17. Según el artículo
3, apartado 1, de dicho Decreto de ejecución, está
prohibido introducir, cualquiera que sea la forma y en cualesquiera
aguas superficiales, los residuos o las sustancias contaminantes
o peligrosas mencionados en el Anexo de dicho Decreto.
El litigio principal
18. De los autos se desprende que
Nederhoff utilizó postes de madera tratados con creosota
para proteger las orillas.
19. Dicha sustancia contiene hidrocarburos
aromáticos policíclicos (en lo sucesivo, «HAP»)
y por ello pertenece a las categorías y grupos de
sustancias que figuran en la lista I del Anexo de la Directiva
76/464. No obstante, habida cuenta de que todavía
no se ha fijado ningún valor límite con arreglo
al artículo 6 de ésta para dichos hidrocarburos,
la creosota está sujeta al régimen aplicable
a las sustancias que figuran en la lista II de dicho Anexo.
20. Nederhoff no había solicitado
la autorización para colocar dichos postes en las
aguas superficiales. Sin embargo, para regularizar esta
situación, mediante escrito de 5 de enero de 1995,
formuló una solicitud al respecto ante la autoridad
competente.
21. Esta última denegó
la autorización debido a que, dada la imposibilidad
de evitar el desprendimiento de HAP de los postes en los
que se hubiera inyectado creosota y, por lo tanto, la contaminación
del agua, es preferible utilizar soluciones alternativas
menos perjudiciales para el medio ambiente, cuyos excesos
de coste se compensen con el interés que ofrecen
en materia de protección del medio ambiente.
22. Así pues, la denegación
de la autorización solicitada resulta de la política
seguida por la autoridad competente, según la cual,
debe combatirse la emisión de HAP ante todo en la
fuente («solución en la fuente»), recurriendo
a materiales alternativos más ecológicos.
Sólo en el caso de que los efectos de la solución
en la fuente fueran insuficientes la autoridad competente
procedería a un examen según las normas de
calidad de las aguas que figuran en el Plan de Gestión
de Aguas (Waterbeheersplan) de 1992.
23. Nederhoff interpuso un recurso
contra la decisión denegatoria ante el Raad van State
alegando, con carácter principal, que el artículo
1, apartado 3, de la WVO es aplicable a los vertidos y no
a las fuentes de contaminación difusas. A su juicio,
las autoridades nacionales están facultadas para
adoptar normas sobre los vertidos más severas que
las de la Directiva, pero no pueden obligar a poseer una
autorización respecto a otras fuentes de contaminación
de las aguas distintas de las contempladas en dicha Directiva,
a saber, los vertidos.
24. Con carácter subsidiario,
Nederhoff también sostuvo que la política
seguida por la autoridad competente equivale a hacer prácticamente
imposible la concesión de una autorización.
Por lo tanto, considera que dicha política conduce
al establecimiento de una prohibición general, incompatible
con el artículo 3 de la Directiva 76/464.
25. Además, Nederhoff alegó
que, en lo que atañe a la utilización de pesticidas
como la creosota, se habían adoptado disposiciones
por o en virtud de la Bestrijdingsmiddelenwet (Ley relativa
a los pesticidas), por lo que no puede existir una obligación
de autorización para utilizar postes en los que se
haya inyectado creosota.
26. En su resolución de
remisión el Raad van State señala que, hasta
el presente, ha interpretado en un sentido relativamente
amplio el concepto de vertido, sin distinguir entre las
demás «fuentes importantes de dichas sustancias
(inclusive las fuentes múltiples y difusas)»,
relacionadas en el artículo 5, apartado 1, de la
Directiva 86/280, y las «fuentes de vertidos».
Según el órgano jurisdiccional remitente,
la consecuencia de esta interpretación es que se
exige una autorización respecto a una gran cantidad
de fuentes difusas de contaminación de las aguas
superficiales, siendo así que, a diferencia de las
«fuentes de vertidos», dichas fuentes no están
sujetas al régimen de los valores límite comunitarios
o de las normas de emisión nacionales.
27. Dicho órgano jurisdiccional
considera, además, que al obligar al solicitante
de una autorización a examinar si existe una solución
alternativa menos contaminante y, en caso afirmativo, a
aplicarla cuando sea razonable, la autoridad competente
establece, al apreciar las solicitudes de autorización,
una exigencia complementaria que no figura en la Directiva
76/464.
28. Habida cuenta de las consideraciones
que preceden, el Nederlandse Raad van State decidió
suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia
las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe
interpretarse el concepto de ”vertido”, CONTENIDO
en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva
76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a
la contaminación causada por determinadas sustancias
peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad
(DO 1976, L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), en el sentido
de que también comprende el concepto de ”fuentes
importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples
y difusas)” del artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE
del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores
límite y los objetivos de calidad para los residuos
(léase, vertidos) de determinadas sustancias peligrosas
comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE
(DO 1986, L 181, p. 16)?
2) En caso de respuesta
negativa a la cuestión 1, ¿debe interpretarse
el concepto de ”fuentes importantes [...] (inclusive
las fuentes múltiples y difusas)”, que figura
en el artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE, en el
sentido de que comprende el desprendimiento de creosota
de la madera puesta en las aguas superficiales?
3) En caso de respuesta
afirmativa a la cuestión 1 o de respuesta negativa
a las cuestiones 1 y 2, ¿debe interpretarse el concepto
de ”vertido”, CONTENIDO en el artículo
1, apartado 1, letra d), de la Directiva 76/464/CEE, en
el sentido de que comprende:
a)
la colocación en las aguas superficiales de madera
impregnada con creosota, cuando conste de antemano que dicha
creosota se desprenderá y pasará a las aguas
superficiales;
o
b)
el desprendimiento de la creosota de la madera puesta en
las aguas superficiales?
4) En caso de respuesta
negativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b), habida cuenta especialmente
del artículo 5, apartado 2, y del artículo
10 de la Directiva 76/464/CEE, ¿está permitido
que la legislación nacional o las autoridades competentes
de un Estado miembro atribuyan al concepto de ”vertido”
un significado más amplio que el de la Directiva?
5) a)
En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o
3 b) o la cuestión 4, ¿permite el artículo
3 de la Directiva 76/464/CEE, en relación o no con
el artículo 10 de la misma Directiva, que al apreciar
las solicitudes de autorización se impongan exigencias
que no figuran en la Directiva, como la obligación
de realizar estudios para hallar alternativas menos contaminantes
o de optar por tales alternativas?
b)
En caso afirmativo, ¿pueden las exigencias complementarias
hacer que la concesión de la autorización
sea imposible o totalmente excepcional?
6) En caso de respuesta
afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b) o la cuestión
4, ¿se oponen las restricciones de la categoría
32 del Anexo I de la Directiva 76/769/CEE, de 27 de julio
de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros que limitan la comercialización y el uso
de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO 1976,
L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), a que una autoridad competente
de un Estado miembro, al examinar las solicitudes de autorización
para la colocación por parte de usuarios profesionales,
en las aguas superficiales, de madera tratada con creosota,
establezca tales criterios de apreciación que la
utilización de ésta sea imposible o totalmente
excepcional?»
Sobre la primera cuestión
29. Mediante esta cuestión,
el órgano jurisdiccional nacional pide, esencialmente,
que se dilucide, si el concepto de «vertido»,
que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido
de que comprende también la contaminación
procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes
múltiples y difusas, a que se refiere el artículo
5, apartado 1, de la Directiva 86/280.
30. El Gobierno neerlandés,
aludiendo al texto de ambas Directivas, sostiene que el
Derecho comunitario ha establecido dos sistemas complementarios.
El sistema implantado por la Directiva 76/464 impone, a
su juicio, la obligación de poseer una autorización
para cada vertido imputable a un acto, mientras que, en
su opinión, el sistema establecido por la Directiva
86/280 prescribe la eliminación de la contaminación
mediante programas en los casos en que, debido a su carácter
difuso, ésta no pueda imputarse claramente a un acto.
Dado que ambos sistemas son complementarios, el concepto
de «vertido» no comprende el de «fuentes
múltiples y difusas».
31. Según el Gobierno finlandés,
el concepto de vertido a que se refiere la Directiva 76/464
comprende asimismo un vertido indirecto causante de la contaminación
de las aguas.
32. La Comisión sostiene
que el concepto de «vertido» en el sentido del
artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva
76/464, engloba todas las fuentes de vertido, incluídas
las «fuentes múltiples y difusas» que
no constituyen sino una modalidad de vertido de sustancias.
No obstante, la obligación de poseer una autorización,
prevista en los artículos 3 y 7 de la Directiva 76/464,
sólo puede imponerse, a su juicio, cuando existe
una relación de causalidad entre la operación
de vertido y la contaminación cuya eliminación
o reducción constituye el objetivo de dicha Directiva.
33. Para responder a la cuestión
planteada, procede considerar sucesivamente el concepto
de «vertido» a que se refiere la Directiva 76/464
y el de «contaminación» procedente de
fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples
y difusas, que figura en el artículo 5, apartado
1, de la Directiva 86/280.
34. En relación, en primer
lugar, con el concepto de «vertido», debe recordarse
que, a tenor del artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464, se define como «la introducción
en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias
enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo [...]».
35. Con el fin de precisar si dicha
definición comprende todas las fuentes de contaminación,
como sostiene la Comisión, o solamente la contaminación
causada por un acto, como sostiene el Gobierno neerlandés,
debe tomarse en consideración el concepto de «contaminación»
a que se refiere la Directiva 76/464. En efecto, el concepto
de «vertido» en el sentido de esta Directiva
no puede tener, en cuanto a las fuentes de contaminación
que comprende, un alcance distinto del concepto de «contaminación»
en el sentido de la misma Directiva.
36. El artículo 1, apartado
2, letra e), de dicha Directiva dispone al respecto que
se entiende por «contaminación» el vertido
de sustancias o de energía efectuado por el hombre
en el medio acuático, directa o indirectamente, que
tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud
humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico
acuático, causar daños a los lugares de recreo
u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas
de las aguas.
37. De ello se desprende que el
concepto de «vertido» que figura en el artículo
1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464 debe interpretarse
en el sentido de que se refiere a todo acto imputable a
una persona por el cual, directa o indirectamente, se introduce
en las aguas a las que se aplica dicha Directiva alguna
de las sustancias peligrosas enumeradas en la lista I o
en la lista II de su Anexo.
38. Corrobora esta interpretación
el sistema establecido por la Directiva 76/464, cuyos artículos
3 y 7, apartado 2, supeditan a la expedición de una
autorización, que garantice el respeto de los valores
límite comunitarios y que fije las normas de emisión
nacionales, todo vertido, efectuado en las aguas a que se
refiere el artículo 1 de dicha Directiva, de sustancias
comprendidas en la lista I o en la lista II de su Anexo.
Ahora bien, tanto la solicitud como, en su caso, la expedición
de la autorización sólo tienen sentido si
el vertido puede imputarse a una persona.
39. En relación, en segundo
lugar, con el concepto de «contaminación»
procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes
múltiples y difusas, que figura en el artículo
5, apartado 1, de la Directiva 86/280, del propio tenor
de esta disposición se desprende que la obligación
impuesta a los Estados miembros de evitar o eliminar, mediante
programas específicos, la contaminación procedente
de tales fuentes no se refiere a las fuentes de vertido
sujetas al régimen de los valores límite comunitarios
o de las normas de emisión nacionales, es decir,
los supuestos en que la contaminación sea provocada
como consecuencia de un acto imputable a una persona, los
cuales están sujetos al régimen establecido
por la Directiva 76/464.
40. De ello se desprende que las
fuentes importantes de sustancias, incluidas las fuentes
múltiples y difusas, contempladas en el artículo
5, apartado 1, de la Directiva 86/280, se refieren a los
supuestos en los que, precisamente debido a su carácter
difuso, la contaminación no puede imputarse a una
persona y, en esas circunstancias, no puede ser objeto de
autorización previa.
41. Por esta razón, dado
que no cabe pensar en ninguna obligación de autorización,
el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280
obliga a los Estados miembros a evitar o a eliminar dicho
tipo de contaminación mediante programas específicos
y, como se deduce del décimo considerando de ésta,
los poderes de acción necesarios para estos efectos
no resultan de la Directiva 76/464, sino del artículo
235 del Tratado.
42. De lo que precede se desprende
que el Derecho comunitario ha establecido dos regímenes
distintos para luchar contra la contaminación de
las aguas superficiales causada por sustancias peligrosas:
por una parte, un régimen de autorización,
previsto en los artículos 3 y 7 de la Directiva 76/464,
aplicable cuando la contaminación proviene de un
acto que constituye un vertido imputable a una persona y,
por otra, un régimen de programas específicos,
previsto en el artículo 5 de la Directiva 86/280,
aplicable cuando la contaminación no pueda imputarse
a una persona dado que proviene de fuentes múltiples
y difusas.
43. Por consiguiente, procede responder
a la primera cuestión que el concepto de «vertido»,
que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido
de que no comprende la contaminación procedente de
fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples
y difusas, a que se refiere el artículo 5, apartado
1, de la Directiva 86/280.
Sobre la segunda cuestión
44. Para responder a esta cuestión,
planteada para el caso de respuesta negativa a la cuestión
anterior, debe señalarse que, como se deduce de los
hechos del asunto principal, el desprendimiento de creosota
y, por lo tanto, la contaminación de las aguas superficiales
son consecuencia del hecho de que Nederhoff introduce en
éstas postes de madera tratados con creosota.
45. En consecuencia, habida cuenta
de lo declarado en el apartado 40 de la presente sentencia,
procede responder a esta cuestión que el concepto
de «fuentes importantes [...] inclusive las fuentes
múltiples y difusas», que figura en el artículo
5, apartado 1, de la Directiva 86/280, debe interpretarse
en el sentido de que no comprende el desprendimiento de
creosota de postes de madera plantados en las aguas superficiales,
porque la contaminación causada por esta sustancia
es imputable a una persona.
Sobre la tercera cuestión
46. Esta cuestión, planteada
en particular para el caso de respuesta negativa a las dos
cuestiones anteriores, distingue dos supuestos que, como
señala el Abogado General en el apartado 27 de sus
conclusiones, en realidad, pueden reducirse a un fenómeno
único, a saber, el desprendimiento en las aguas superficiales
de partículas contaminantes a causa de la colocación
por Nederhoff en dichas aguas de postes de madera tratados
con creosota.
47. Teniendo en cuenta lo declarado
en el apartado 37 de la presente sentencia, tal fenómeno
constituye un «vertido» en el sentido del artículo
1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, en la medida
en que la contaminación de las aguas superficiales
se debe a un acto imputable a una persona, a saber, la colocación
en dichas aguas de postes de madera tratados con creosota,
la cual, en contacto con el agua, se desprende de la madera
en forma de partículas contaminantes.
48. En consecuencia, procede responder
a la tercera cuestión que el concepto de «vertido»,
que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido
de que comprende la colocación por una persona, en
las aguas superficiales, de postes de madera tratados con
creosota.
Sobre la cuarta cuestión
49. Como se desprende de su texto,
esta cuestión se plantea para el caso de respuesta
negativa a la tercera cuestión.
50. Habida cuenta de la respuesta
dada a la tercera cuestión, no procede responder
a la cuarta cuestión.
Sobre la quinta cuestión
51. Mediante esta cuestión,
planteada en particular para el caso de respuesta afirmativa
a la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional
nacional pide que se dilucide si el artículo 3 de
la Directiva 76/464, en relación, en su caso, con
el artículo 10 de ésta, permite que los Estados
miembros supediten la expedición de una autorización
de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha
Directiva, como la obligación de buscar o de adoptar
soluciones alternativas que tengan un impacto menos importante
en el medio ambiente, y, en caso de respuesta afirmativa,
si tal exigencia puede tener por efecto hacer imposible
o totalmente excepcional la expedición de la autorización.
52. Debe señalarse al respecto
que el artículo 3 de la Directiva 76/464 somete a
autorización previa, expedida por la autoridad competente
del Estado miembro de que se trate y que fije las normas
de emisión, todo vertido de sustancias comprendidas
en la lista I del Anexo de dicha Directiva en las aguas
a que se refiere el artículo 1 de la misma.
53. En relación con los
vertidos de tales sustancias, el artículo 5, apartado
2, de la misma Directiva prevé que «para cada
autorización la autoridad competente del Estado miembro
de que se trate podrá fijar, en caso necesario, unas
normas de emisión más severas que resulten
de la aplicación de los valores límite establecidos
por el Consejo en virtud del artículo 6, teniendo
en cuenta, en particular, la toxicidad, la persistencia
y la bioacumulación de la sustancia de que se trate
en el medio en que se efectúe el vertido».
54. Por último, de un modo
más general, procede recordar que el artículo
10 de la Directiva 76/464 autoriza a los Estados miembros
a adoptar medidas más severas que las previstas en
ella.
55. De estas disposiciones se desprende
que la Directiva 76/464 permite que los Estados miembros
supediten la expedición de una autorización
de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha
Directiva, con el fin de proteger el medio acuático
de la Comunidad contra la contaminación causada por
determinadas sustancias peligrosas.
56. La obligación de buscar
o de optar por soluciones alternativas que tengan un impacto
menos importante en el medio ambiente constituye una exigencia
de tal naturaleza y, por lo tanto, los Estados miembros
pueden válidamente supeditar la expedición
de la autorización de vertido al cumplimiento de
dicha obligación.
57. En cuanto a la cuestión
de si tal exigencia adicional puede tener por efecto hacer
totalmente excepcional o incluso imposible la expedición
de la autorización, debe señalarse que la
sustancia de que se trata en el asunto principal, a saber,
la creosota, pertenece a las categorías y grupos
de sustancias enumerados en la lista I del Anexo de la Directiva
76/464 para los cuales, con arreglo al artículo 2
de ésta, los Estados miembros tienen la obligación
de adoptar las medidas apropiadas para eliminar la
contaminación.
58. Por consiguiente, aunque debido
a la exigencia adicional de que se trata la expedición
de la autorización sea totalmente excepcional, incluso
imposible, semejante consecuencia es acorde con el objetivo
que la Directiva pretende alcanzar para dicho tipo de sustancias.
59. La circunstancia de que la
creosota, habida cuenta de que el Consejo no ha fijado sus
valores límite, esté sujeta provisionalmente
al régimen aplicable a las sustancias enumeradas
en la lista II del Anexo de la Directiva 76/464, para las
cuales los Estados miembros sólo tienen la obligación
de reducir la contaminación, y no de eliminarla,
no puede modificar la anterior afirmación.
60. En efecto, si bien, en cualquier
caso, respecto a las sustancias de la lista II, los Estados
miembros tienen la obligación de reducir la contaminación,
con arreglo al artículo 10 de dicha Directiva, pueden
asimismo adoptar medidas más severas para eliminar
la contaminación causada por tales sustancias, máxime
si la sustancia de que se trata sólo está
sujeta provisionalmente al régimen de las sustancias
de la lista II.
61. Habida cuenta de las consideraciones
que preceden, procede responder a la quinta cuestión
que la Directiva 76/464 permite a los Estados miembros supeditar
la expedición de una autorización de vertido
a exigencias adicionales no previstas en dicha Directiva,
con el fin de proteger el medio acuático de la Comunidad
contra la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas. La obligación de buscar o
de optar por soluciones alternativas que tengan un impacto
menos importante en el medio ambiente constituye una exigencia
de tal naturaleza, aunque pueda tener por efecto que la
expedición de la autorización sea imposible
o totalmente excepcional.
Sobre la sexta cuestión
62. Mediante esta cuestión,
planteada en particular para el caso de respuesta afirmativa
a la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional
nacional pide que se dilucide si las restricciones previstas
para la utilización de la creosota en el punto 32
del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión
modificada por la Directiva 94/60, se oponen a que una autoridad
de un Estado miembro, al apreciar las solicitudes de autorización
referentes a la introducción por usuarios profesionales,
en las aguas superficiales, de madera tratada con dicha
sustancia, establezca criterios de apreciación tales
que la utilización de ésta sea imposible o
totalmente excepcional.
63. De este modo se plantea la
cuestión de si la Directiva 76/769, en su versión
modificada, que se limita a imponer restricciones a la comercialización
y a la utilización de madera tratada con creosota,
se opone a una medida nacional en materia de protección
de las aguas, cuyo efecto sea prohibir o permitir sólo
excepcionalmente la utilización de dicha sustancia
para el tratamiento de madera que deba ser introducida en
las aguas superficiales.
64. Suponiendo incluso que se pueda
considerar que los efectos de una medida nacional, como
la controvertida en el asunto principal, obstaculizan la
libre circulación de los productos que contengan
creosota, tal como la regula la Directiva 76/769, basta
señalar que, según su artículo 1, la
Directiva 76/769 se aplica «sin perjuicio de la aplicación
de otras disposiciones comunitarias sobre la materia».
65. Entre éstas se cuentan
las disposiciones de la Directiva 76/464, cuyo artículo
10, como se ha afirmado en el apartado 61 de la presente
sentencia, permite que, en materia de vertidos, los Estados
miembros adopten medidas que puedan incluso hacer que la
expedición de la autorización de vertido sea
imposible o totalmente excepcional y, en consecuencia, también
imposible o totalmente excepcional la concreta utilización
de la sustancia peligrosa relacionada con el vertido.
66. Por consiguiente, procede responder
a la sexta cuestión que las restricciones previstas
para la utilización de la creosota en el punto 32
del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión
modificada por la Directiva 94/60, no se oponen a que una
autoridad de un Estado miembro, al apreciar las solicitudes
de autorización relativas a la introducción
por usuarios profesionales, en las aguas superficiales,
de madera tratada con dicha sustancia, establezca criterios
de apreciación tales que la utilización de
ésta sea imposible o totalmente excepcional.
Costas
67. Los gastos efectuados por los
Gobiernos neeerlandés y finlandés, así
como por la Comisión, que han presentado observaciones
ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de
reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes
del litigio principal, el carácter de un incidente
promovido ante el órgano jurisdiccional nacional,
corresponde a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por
el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 17 de junio de 1997, declara:
1) El concepto de «vertido»,
que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de
1976, relativa a la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático
de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que
no comprende la contaminación procedente de fuentes
importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas,
a que se refiere el artículo 5, apartado 1, de la
Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986,
relativa a los valores límite y los objetivos de
calidad para los residuos (léase vertidos) de determinadas
sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo
de la Directiva 76/464.
2) El concepto de «fuentes importantes
[...] inclusive las fuentes múltiples y difusas»,
que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva
86/280, debe interpretarse en el sentido de que no comprende
el desprendimiento de creosota de postes de madera plantados
en las aguas superficiales, porque la contaminación
causada por dicha sustancia es imputable a una persona.
3) El concepto de «vertido»,
que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d),
de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido
de que comprende la colocación por una persona, en
las aguas superficiales, de postes de madera tratados con
creosota.
4) La Directiva 76/464 permite a los
Estados miembros supeditar la expedición de una autorización
de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha
Directiva, con el fin de proteger el medio acuático
de la Comunidad contra la contaminación causada por
determinadas sustancias peligrosas. La obligación
de buscar o de optar por soluciones alternativas que tengan
un impacto menos importante en el medio ambiente constituye
una exigencia de tal naturaleza, aunque pueda tener por
efecto que la expedición de la autorización
sea imposible o totalmente excepcional.
5) Las restricciones previstas para la
utilización de la creosota en el punto 32 del Anexo
I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio
de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros que limitan la comercialización y el uso
de determinadas sustancias y preparados peligrosos, en su
versión modificada por la Directiva 94/60/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de
1994, no se oponen a que una autoridad de un Estado miembro,
al apreciar las solicitudes de autorización relativas
a la introducción por usuarios profesionales, en
las aguas superficiales, de madera tratada con creosota,
establezca criterios de apreciación tales que la
utilización de ésta sea imposible o totalmente
excepcional.
