I.84. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES
EUROPEAS
Sentencia de 29 de abril de 1999.
(Asunto C-293/97. The Queen y Secretary of State for the
Environment, Minister of Agriculture, Fisheries and Food/Standley
y otros y D.G.D. Metson y otros).
Materia: AGUAS: Aguas de consumo humano. CONTAMINACIÓN:
Aguas. CUESTIÓN PREJUDICIAL: Cuestión prejudicial.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida al Tribunal de Justicia, con
arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la High
Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division
(Reino Unido), destinada a obtener, en el litigio pendiente
ante dicho órgano jurisdiccional entre The Queen y
Secretary of State for the Environment, Minister of Agriculture,
Fisheries and Food, ex parte: H.A. Standley y otros y D.G.D.
Metson y otros, en el que interviene: National Farmers' Union,
una decisión prejudicial sobre la interpretación
y la validez de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12
de diciembre de 1991, relativa a la protección de las
aguas contra la contaminación producida por nitratos
utilizados en la agricultura (DO L 375, p. 1).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 17 de junio de 1997,
recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de agosto
siguiente, la High Court of Justice (England & Wales),
Queen's Bench Division, planteó, con arreglo al artículo
177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la
interpretación y a la validez de la Directiva 91/676/CEE
del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección
de las aguas contra la contaminación producida por
nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375, p. 1; en
lo sucesivo, «Directiva»).
2. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de sendos
recursos interpuestos por el Sr. Standley y otros y el Sr.
Metson y otros a propósito de la anulación
de las decisiones por las que el Secretary of State for
the Environment y el Minister of Agriculture, Fisheries
and Food determinaron que los ríos Waveney, Blackwater
y Chelmer, así como sus afluentes, eran «aguas
que podrían verse afectadas por la contaminación»,
en el sentido del apartado 1 del artículo 3 de la
Directiva, y designaron como «zonas vulnerables»
las superficies cuyas escorrentías fluyen hacia dichas
aguas, con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de
dicha Directiva.
La Directiva
3. El artículo 1 de la Directiva
dispone:
«El objetivo de la presente Directiva
es:
— reducir la contaminación
causada o provocada por los nitratos de origen agrario,
y
— actuar preventivamente
contra nuevas contaminaciones de dicha clase.»
4. A tenor de la letra j) del artículo
2 de la Directiva:
«A efectos de la presente Directiva,
se entenderá por:
[...]
j) "contaminación":
la introducción de compuestos nitrogenados de origen
agrario en el medio acuático, directa o indirectamente,
que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud
humana, perjudicar los recursos vivos y el ecosistema acuático,
causar daños a los lugares de recreo u ocasionar
molestias para otras utilizaciones legítimas de las
aguas».
5. Los apartados 1, 2, 4 y 5 del
artículo 3 de la Directiva establecen:
«1. Los Estados
miembros determinarán, con arreglo a los criterios
definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación
y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación
si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 5.
2. Los Estados miembros
designarán, en un plazo de dos años a partir
de la notificación de la presente Directiva, como
zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su
territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas
contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación.
Notificarán esta designación inicial a la
Comisión en el plazo de seis meses.
[...]
4. Los Estados miembros
examinarán y, si procede, modificarán o ampliarán
las designaciones de zonas vulnerables en un plazo adecuado
y como mínimo cada cuatro años, a fin de tener
en cuenta cambios y factores no previstos en el momento
de la designación anterior. Notificarán a
la Comisión cualquier modificación o ampliación
de las designaciones en un plazo de seis meses.
5. Los Estados miembros
no estarán obligados a determinar zonas vulnerables
específicas en caso de que elaboren y apliquen programas
de acción contemplados en el artículo 5 con
arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva en todo
su territorio nacional.»
6. El artículo 4 de la Directiva
prevé la elaboración de uno o varios códigos
de prácticas agrarias correctas que pondrán
en efecto los agricultores de forma voluntaria, que contengan
disposiciones que abarquen, al menos, las cuestiones mencionadas
en la letra A del Anexo II.
7. A tenor de los apartados 1,
2 y 3, de la letra a) del apartado 4 y de los apartados
6 y 7 del artículo 5 de la Directiva:
«1. En un plazo
de dos años a partir de la designación inicial
a que se refiere el apartado 2 del artículo 3, o
de un año a partir de cada designación complementaria
con arreglo al apartado 4 del artículo 3, y con objeto
de cumplir los objetivos especificados en el artículo
1, los Estados miembros establecerán programas de
acción respecto de las zonas vulnerables designadas.
2. Los programas de
acción podrán referirse a todas las zonas
vulnerables del territorio de un Estado miembro o, si dicho
Estado miembro lo considerare oportuno, podrán establecerse
programas diferentes para distintas zonas vulnerables o
partes de dichas zonas.
3. Los programas de
acción tendrán en cuenta:
a) los datos científicos
y técnicos de que se disponga, principalmente con
referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno
procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo;
b) las condiciones
medioambientales en las regiones afectadas del Estado miembro
de que se trate.
4. Los programas de
acción se pondrán en aplicación en
el plazo de cuatro años desde su elaboración
y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del
Anexo III;
[...]
6. Los Estados miembros
elaborarán y pondrán en ejecución programas
de control adecuados para evaluar la eficacia de los programas
de acción establecidos de conformidad con el presente
artículo.
Los Estados miembros que apliquen el
artículo 5 en todo su territorio nacional controlarán
el contenido de nitrato en las aguas (superficiales y subterráneas)
en puntos de medición seleccionados mediante los
que se pueda establecer el grado de contaminación
de las aguas provocada por nitratos de origen agrario.
7. Los Estados miembros
revisarán y, si fuere necesario, modificarán
sus programas de acción, incluidas las posibles medidas
adicionales que hayan adoptado con arreglo al apartado 5,
al menos cada cuatro años. Comunicarán a la
Comisión los cambios que introduzcan en los programas
de acción.»
8. Con el fin de designar las zonas
vulnerables y de modificar o ampliar la lista de dichas
zonas, el artículo 6 de la Directiva establece un
procedimiento para controlar la calidad de las aguas que,
para la determinación de la concentración
de nitratos y compuestos nitrogenados, supone la aplicación
de métodos de medición de referencia que figuran
en el Anexo IV de dicha Directiva.
9. El punto 1 de la parte A del
Anexo I, relativo a los criterios para identificar las aguas
a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 de
la Directiva, dispone:
«A. Las aguas
contempladas en el apartado 1 del artículo 3 se identificarán
utilizando, entre otros criterios, los siguientes:
1)
si las aguas dulces superficiales, en particular las que
se utilicen o vayan a utilizarse para la extracción
de agua potable presentan, o pueden llegar a presentar si
no se actúa de conformidad con el artículo
5, una concentración de nitratos superior a la fijada
de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 75/440/CEE».
10. La concentración de
nitratos prevista en la Directiva 75/440/CEE del Consejo,
de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida
para las aguas superficiales destinadas a la producción
de agua potable en los Estados miembros (DO L 194, p. 26;
EE 15/01, p. 123), es de 50 mg/l.
El Derecho nacional
11. De la resolución de remisión resulta que el Protection of Water against
Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations,
de 21 de marzo de 1996 (SI 1996, 888; en lo sucesivo, «Reglamento»),
se adoptó con arreglo a la European Communities Act
1972, con el fin de cumplir las obligaciones que se derivan
de la Directiva.
12. La determinación, mediante
decisión ministerial, de la zona del río Waveney
y de la zona de los ríos Blackwater y Chelmer como
zonas vulnerables por los nitratos se efectuó en
virtud del Anexo I del Reglamento. El órgano jurisdiccional
remitente puntualiza que no tiene que interpretar ninguna
norma interna de carácter intermedio.
13. Igualmente se desprende de
la resolución de remisión que, según
las declaraciones hechas bajo juramento por el Sr. Paul
Bristow, Jefe de la Water Quality Division del Department
of the Environment, el 16 de septiembre de 1996, «el
planteamiento del Gobierno para designar las zonas vulnerables
consistió en identificar cuencas de aguas contaminadas
estrictamente delimitadas, en vez de designar en cualquier
caso cuencas de sistemas completos de aguas superficiales
que resultaran estar contaminadas en su punto de extracción.
En un primer momento se determinaron así masas de
agua que estaban muy contaminadas o que mostraban una clara
posibilidad de estar muy contaminadas por los nitratos.
En segundo lugar, se determinaron las superficies conocidas
de terreno cuya escorrentía fluyera hacia dichas
aguas (y no cualquier superficie de terreno cuya escorrentía
fluyera hacia los ríos situados aguas arriba de dicho
punto). En tercer lugar, teniendo en cuenta concretamente
la utilización de las tierras y las demás
características de los terrenos y de las masas de
agua de que se trata, se examinó si las fuentes agrarias
contribuían significativamente a los niveles de contaminación
detectados».
El litigio principal
14. Los demandantes en el procedimiento
principal, apoyados por la National Farmers' Union (en lo
sucesivo, «NFU»), pidieron la anulación
de las decisiones de los demandados en el procedimiento
principal, por las que se determinó que las aguas
superficiales de los ríos Waveney, Blackwater y Chelmer
y sus afluentes podrían verse afectadas por la contaminación
por nitratos y por las que se designaron como zonas vulnerables
por los nitratos los terrenos cuyas escorrentías
fluyen hacia dichos ríos.
15. Según los demandantes
en el procedimiento principal, el establecimiento de programas
de acción que limitan la utilización agrícola
en dichas zonas en las que poseen o explotan tierras, exigido
por el Reglamento basándose en el cual se han designado
las zonas vulnerables por los nitratos, les irrogaría
un perjuicio económico inmediato y a largo plazo,
en términos de valor de las tierras y de los ingresos
obtenidos de sus explotaciones agrícolas.
16. Consideran que el apartado
1 del artículo 3 de la Directiva obliga a los Estados
miembros a determinar como aguas afectadas por la contaminación
o aguas que podrían verse afectadas por la contaminación
únicamente las aguas dulces superficiales que superen
o que podrían superar, si no se adoptan las medidas
pertinentes, el umbral de 50 mg/l de nitratos a causa del
vertido, directo o indirecto, de compuestos nitrogenados
de origen agrario. Los Estados miembros deben, pues, determinar
la procedencia de los nitratos que originen la superación
de dicho umbral.
17. Con carácter subsidiario,
los demandantes en el procedimiento principal sostienen
que, si la interpretación defendida por los demandados
en el procedimiento principal fuera correcta, la Directiva
sería contraria al principio de quien contamina paga,
al de corrección de los atentados al medio ambiente,
preferentemente en la fuente misma, al principio de proporcionalidad
y al derecho fundamental de propiedad.
18. Según los demandados
en el procedimiento principal, de la letra j) del artículo
2 y del punto 1 de la parte A del Anexo I se desprende que
la expresión «aguas afectadas por la contaminación»,
que figura en el apartado 1 del artículo 3 de la
Directiva, se refiere a las aguas dulces superficiales utilizadas
como reservas de agua potable y que tengan una concentración
de nitratos superior a 50 mg/l a la cual contribuyan significativamente
los nitratos de origen agrario. Señalan que ninguna
disposición de la Directiva ni de sus Anexos obliga,
ni siquiera tácitamente, a los Estados miembros a
evaluar la concentración de nitratos únicamente
de origen agrario, a fin de determinar si se ha sobrepasado
el umbral de 50 mg/l. A su juicio, el límite de 50
mg/l representa la concentración total de nitratos,
cualquiera que sea su origen, en las reservas de agua potable
más allá del cual surgen riesgos para la salud
humana. Además, es imposible determinar con precisión
si la parte de nitratos de origen agrario contenida en las
aguas superficiales sobrepasa los 50 mg/l.
19. Como respuesta al motivo invocado
con carácter subsidiario por los demandantes en el
procedimiento principal, los demandados en el procedimiento
principal recuerdan que las medidas previstas en el programa
de acción tienen en cuenta las cantidades de nitrógeno
de origen agrario y aquellas que tienen un origen distinto.
20. Teniendo en cuenta las observaciones
que preceden y considerando que los recursos de los demandantes
en el procedimiento principal suscitan cuestiones de interés
general para todos los agricultores afectados por la interpretación
de la Directiva y su ejecución por las autoridades
nacionales, la High Court of Justice (England and Wales),
Queen's Bench Division, decidió suspender el procedimiento
y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones
prejudiciales:
«1) ¿Obliga
la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa
a la protección de las aguas contra la contaminación
producida por nitratos utilizados en la agricultura (en
lo sucesivo, "Directiva sobre nitratos"), a los Estados
miembros, con arreglo, especialmente, a la letra j) de su
artículo 2, al apartado 1 del artículo 3 y
al Anexo I, a calificar las aguas dulces superficiales de
"aguas afectadas por la contaminación", y, por ende,
a designar como zonas vulnerables, con arreglo al apartado
2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies
conocidas cuya escorrentía fluya hacia esas aguas
y que contribuyan a su contaminación:
i)
cuando dichas aguas presenten una concentración de
nitratos superior a 50 mg/l (a saber, la concentración
de nitratos fijada en el Anexo I de la Directiva sobre nitratos,
en relación con la Directiva 75/440/CEE) y el Estado
miembro considere que el vertido de compuestos nitrogenados
de origen agrario "contribuye significativamente" a esta
concentración total de nitratos y, en tal caso, está
justificada esa apreciación por la circunstancia
de que dicho Estado miembro tenga motivos para pensar que
la contribución a la referida concentración
total de nitratos, debida a vertidos de compuestos nitrogenados
de origen agrario, sobrepasa un umbral o cualquier otra
cantidad o grado de contribución y, en este caso,
qué cantidad o grado de contribución constituye
una "contribución significativa" a estos efectos;
o
ii)
sólo cuando el vertido de compuestos nitrogenados
de origen agrario sea el único responsable de una
concentración de nitratos superior a 50 mg/l en dichas
aguas (es decir, sin tener en cuenta cualquier contribución
procedente de otras fuentes); o
iii)
con arreglo a otro criterio, y, de ser así, cuál?
2) En caso de que
se responda a la primera cuestión en un sentido distinto
del indicado en el inciso ii) anterior, ¿es nula
la Directiva sobre nitratos (en la medida en que se aplica
a las aguas dulces superficiales) porque viola:
i)
el principio de quien contamina paga y/o
ii)
el principio de proporcionalidad y/o
iii)
los derechos de propiedad fundamentales de los propietarios
y/o agricultores que explotan tierras cuya escorrentía
fluye hacia las aguas dulces superficiales que deben ser
determinadas con arreglo al apartado 1 del artículo
3, a saber, las zonas que los Estados miembros deben designar
como zonas vulnerables en virtud del apartado 2 del artículo
3?»
Sobre la primera cuestión
21. Mediante su primera cuestión
el órgano jurisdiccional nacional pide, en sustancia,
que se dilucide si la letra j) del artículo 2 y el
apartado 1 del artículo 3, así como el Anexo
I de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que
obligan a calificar las aguas dulces superficiales de «aguas
afectadas por la contaminación» y, por consiguiente,
a designar como «zonas vulnerables», de conformidad
con el apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva,
todas las superficies conocidas cuya escorrentía
fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación,
cuando esas aguas tengan una concentración de nitratos
superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere
que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario
«contribuye significativamente» a dicha concentración
total de nitratos.
22. En caso de respuesta afirmativa
a esta cuestión, el órgano jurisdiccional
nacional pregunta qué cantidad de nitratos o qué
grado de contribución a la contaminación constituye
una «contribución significativa».
23. Los demandantes en el procedimiento
principal, apoyados por la NFU, alegan que sólo puede
determinarse que las aguas dulces superficiales están
afectadas por la contaminación si una concentración
de nitratos en esas aguas superior a 50 mg/l, límite
establecido en la Directiva 75/440, es exclusivamente de
origen agrario.
24. Corrobora esta afirmación,
en primer lugar, el hecho de que el objeto de la Directiva
es proteger las aguas contra la contaminación por
nitratos de origen agrario (considerandos segundo, tercero,
quinto, sexto, noveno y décimo, y artículo
1 de la Directiva).
25. En segundo lugar, la definición
del término «contaminación» que
figura en la letra j) del artículo 2 de la Directiva,
expresamente limitada a la introducción de compuestos
nitrogenados de origen agrario, implica que, cuando los
Estados miembros determinan las aguas afectadas por la contaminación,
con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva,
esta expresión tenga un sentido idéntico,
a saber, el vertido de compuestos nitrogenados de origen
exclusivamente agrario.
26. En tercer lugar, los demandantes
en el procedimiento principal señalan que, a efectos
de la aplicación del apartado 1 del artículo
3 de la Directiva, los Estados miembros aprecian si puede
superarse la concentración máxima de nitratos
en el agua si no se toman medidas de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 5. Ahora bien, dado que
tales medidas se refieren únicamente a prácticas
agrícolas, a su juicio, el límite de 50 mg/l
sólo puede referirse a los nitratos procedentes de
fuentes agrarias.
27. En cuarto lugar, a su juicio,
aunque, con arreglo al apartado 5 del artículo 3
de la Directiva, los Estados miembros tengan la posibilidad
de establecer y aplicar programas de acción a la
totalidad de su territorio sin designar zonas vulnerables
específicas, lo cual no se ha producido en el caso
de autos, ello no les dispensa de la obligación de
establecer el grado de contaminación de las aguas
provocada por nitratos de origen agrario.
28. Por último, en relación
con el «carácter significativo» de la
contribución de las fuentes agrarias al grado de
concentración de nitratos en las aguas de que se
trata, los demandantes en el procedimiento principal alegan
que dicho concepto, por lo demás, impreciso, no figura
en ninguna de las disposiciones de la Directiva. El hecho
de que los Estados miembros puedan fijar el nivel a partir
del cual tal contribución es significativa, a juicio
de los demandantes, es contrario al principio de seguridad
jurídica y no puede justificarse por la imposibilidad
de medir, con suficiente exactitud, las distintas procedencias
de los nitratos.
29. A este respecto, procede señalar
que, cuando los Estados miembros determinan las aguas afectadas
por la contaminación, con arreglo al apartado 1 del
artículo 3 de la Directiva, aplican los criterios
establecidos en el Anexo I. Según el punto 1 de la
parte A de dicho Anexo, las aguas dulces superficiales,
en particular las que se utilicen o vayan a utilizarse para
la extracción de agua potable, deben identificarse
como aguas afectadas por la contaminación cuando
presentan o pueden llegar a presentar, si no se actúa
de conformidad con el artículo 5 de la Directiva,
una concentración de nitratos superior a la fijada
de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 75/440.
30. Ahora bien, del texto de dicha
disposición no resulta que los Estados miembros estén
obligados a determinar con precisión la parte imputable
a los nitratos de origen agrario en la contaminación
de las aguas ni que la causa de tal contaminación
deba ser exclusivamente agraria.
31. Como se desprende del sistema
de la Directiva, la definición de aguas, en el sentido
del apartado 1 del artículo 3, forma parte de un
proceso que comprende, además, la designación
de zonas vulnerables y el establecimiento de programas de
acción. Por lo tanto, sería incompatible con
la Directiva restringir la definición de aguas afectadas
por la contaminación a aquellos casos en que una
concentración de nitratos superior a 50 mg/l sea
de origen exclusivamente agrario, siendo así que,
en el marco del mencionado proceso, la Directiva establece
expresamente que, al elaborar los programas de acción
previstos en el artículo 5, se tendrán en
cuenta las respectivas aportaciones de nitrógeno
procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo.
32. Del mismo modo, el apartado
5 del artículo 3 de la Directiva, al brindar a los
Estados miembros la posibilidad de no determinar las
aguas afectadas por la contaminación y de designar
como zona vulnerable por los nitratos todo su territorio,
da por sentado que pueden elaborar programas de acción
aunque la contaminación por los nitratos de origen
exclusivamente agrario no sobrepase el umbral de 50 mg/l.
33. Por último, la interpretación
propuesta por los demandantes en el procedimiento principal
llevaría a excluir del ámbito de aplicación
de la Directiva numerosos casos de contaminación
a los que las fuentes agrarias contribuyen significativamente,
lo cual iría en contra del espíritu, así
como del objeto de la Directiva.
34. En efecto, el hecho de que
el límite de la concentración de nitratos
considerado para la determinación de las aguas se
haya establecido mediante remisión al límite
previsto en la Directiva 75/440 demuestra que las exigencias
de protección de la salud pública han fijado
el umbral máximo admisible de concentración
de nitratos de las aguas destinadas al consumo humano, cualquiera
que sea el origen de los nitratos, pues la nocividad para
la salud humana de la contaminación por los nitratos
es independiente de que ésta sea provocada por fuentes
agrarias o industriales.
35. En relación con la circunstancia
de si la Directiva se aplica únicamente a los casos
en que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario
contribuye significativamente a la contaminación,
procede responder afirmativamente a esta cuestión,
habida cuenta del objetivo del legislador comunitario, que
es reducir y prevenir la contaminación de las aguas
provocada o inducida por los nitratos procedentes de fuentes
agrarias, así como del alcance de las medidas previstas
a tal fin en el artículo 5.
36. No obstante, la Directiva no
impide que los Estados miembros, si su Derecho nacional
lo permite, apliquen las disposiciones de la Directiva a
casos no previstos por ésta.
37. En el control de la legalidad
de los actos que determinan las aguas afectadas por la contaminación,
con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva,
así interpretada, los órganos jurisdiccionales
nacionales deben tener en cuenta la amplia facultad de apreciación
que tienen los Estados miembros, la cual es inherente a
la complejidad de las evaluaciones que han de hacer en este
contexto.
38. No obstante, el Derecho comunitario
no puede proporcionar un criterio específico que
permita verificar en cada caso si el vertido de compuestos
nitrogenados de origen agrario contribuye significativamente
a la contaminación.
39. Por ello, los Estados miembros
pueden aplicar la Directiva de manera distinta. No obstante,
tal consecuencia no es contraria a la naturaleza de la Directiva,
en la medida en que no se propone armonizar las legislaciones
nacionales en la materia, sino crear los instrumentos necesarios
para que, en la Comunidad, se garantice la protección
de las aguas contra la contaminación provocada por
los nitratos procedentes de fuentes agrarias. El legislador
comunitario aceptó necesariamente esta consecuencia
cuando, en el Anexo I de la Directiva reconoció a
los Estados miembros una amplia facultad de apreciación
en la determinación de las aguas a las que se refiere
el apartado 1 del artículo 3.
40. Procede, pues, responder a
la primera cuestión que la letra j) del artículo
2 y el apartado 1 del artículo 3, así como
el Anexo I de la Directiva deben interpretarse en el sentido
de que obligan a calificar las aguas dulces superficiales
de «aguas afectadas por la contaminación»
y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables»,
con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha
Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía
fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación,
cuando dichas aguas tengan una concentración de nitratos
superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere
que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario
«contribuye significativamente» a dicha concentración
total de nitratos.
Sobre la segunda cuestión
41. Mediante su segunda cuestión,
el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide
si el hecho de que la concentración de nitratos de
origen agrario en las aguas determinadas con arreglo al
apartado 1 del artículo 3 de la Directiva pueda,
por sí sola, no ser superior de 50 mg/l viola el
principio de proporcionalidad, el de quien contamina paga,
así como el derecho fundamental de propiedad de los
agricultores interesados, lo cual implica la nulidad de
la Directiva.
42. Los demandantes en el procedimiento
principal consideran, en primer lugar, que la determinación
de las aguas que sobrepasan dicho umbral debido a la presencia
de nitratos de origen no agrícola (apartado 1 del
artículo 3 de la Directiva), la designación
como zonas vulnerables de tierras agrícolas cuya
escorrentía fluya hacia dichas aguas, aunque esas
tierras sólo contribuyan parcialmente a la concentración
de nitratos (apartado 2 del artículo 3 de la Directiva),
y el establecimiento de un programa de acción que
hace recaer únicamente en los agricultores la responsabilidad
de que no se sobrepase el umbral (artículo 5 de la
Directiva) crean obligaciones desproporcionadas a cargo
de las personas interesadas, por lo que la Directiva viola
el principio de proporcionalidad.
43. En segundo lugar, alegan que
la Directiva viola el principio de quien contamina paga,
consagrado en el apartado 2 del artículo 130 R del
Tratado CE, porque únicamente los agricultores soportan
el coste de la reducción de la concentración
de nitratos en el agua por debajo del umbral de 50 mg/l,
aunque se reconozca que la agricultura sólo es una
de las fuentes de los nitratos contenidos en las
aguas, mientras que las demás fuentes de dichos nitratos
se libran de toda carga económica.
44. En tercer lugar, sostienen
que la Directiva viola el principio según el cual
los atentados al medio ambiente deben corregirse preferentemente
en la fuente misma, principio que debe interpretarse conjuntamente
con el de quien contamina paga, como resulta del apartado
2 del artículo 130 R del Tratado. Contrariamente
al principio de corrección de los atentados al medio
ambiente, preferentemente en la fuente misma, la interpretación
de la Directiva por los demandados en el procedimiento principal
da lugar a que, en vez de prevenir o reducir, en su origen,
la contaminación de las aguas provocada por el depósito
de nitratos a través de la atmósfera procedentes
principalmente de la industria o de los transportes, los
agricultores están obligados a cargar con todos los
gastos de la prevención o de la reducción
de la contaminación de las aguas dulces superficiales
por los nitratos.
45. En último lugar, consideran
que el hecho de imponer a los agricultores toda la responsabilidad
y la carga económica de la reducción de las
concentraciones de nitratos en las aguas de que se trata,
mientras que otros son su causa principal o esencial, conculca
el derecho de propiedad.
46. En lo que al principio de proporcionalidad
se refiere, debe recordarse, en primer lugar, que, en el
apartado 3 de su artículo 5, la Directiva establece
que los programas de acción aplicables a las zonas
vulnerables tendrán en cuenta los datos científicos
y técnicos de que se disponga, con referencia a las
respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes
de fuentes agrarias o de otro tipo, así como las
condiciones medioambientales en las regiones afectadas.
47. Además, procede señalar
que las medidas obligatorias adoptadas como parte de los
programas deben tener en cuenta las características
de la zona vulnerable considerada (punto 3 del apartado
1 del Anexo III) y que, en relación con el estiércol
aplicado a las zonas vulnerables, los Estados miembros pueden
fijar
cantidades distintas de las previstas
si se justifican por criterios objetivos y no perjudican
el cumplimiento de los objetivos de la Directiva [letra
b) del apartado 2 del Anexo III].
48. Asimismo, debe señalarse
que los Estados miembros están obligados a elaborar
y poner en ejecución programas de control adecuados
para evaluar la eficacia de los programas de acción
(apartado 6 del artículo 5 de la Directiva) y que
revisarán y, si fuere necesario, modificarán
sus programas de acción, al menos cada cuatro años
(apartado 7 del artículo 5 de la Directiva). Así
pueden tener en cuenta la evolución de la situación
tanto en lo que atañe a la contaminación de
origen agrario como a la procedente de otras fuentes.
49. Por último, los códigos
de prácticas agrarias correctas elaborados por los
Estados miembros en virtud de la letra a) del apartado 1
del artículo 4 de la Directiva deben tener en cuenta
las condiciones de las distintas regiones de la Comunidad
(parte A del Anexo II de la Directiva).
50. De lo que precede se deduce
que la Directiva contiene disposiciones cuya flexibilidad
permite a los Estados miembros respetar el principio de
proporcionalidad al aplicar las medidas que adopten. Corresponde
a los órganos jurisdiccionales nacionales garantizar
el respeto de dicho principio.
51. En relación con el principio
de quien contamina paga, baste señalar que la Directiva
no implica que las explotaciones agrícolas deban
asumir las cargas inherentes a la eliminación de
una contaminación a la que no hayan contribuido.
52. Como se ha señalado
en los apartados 46 y 48 de la presente sentencia, para
la ejecución de la Directiva, incumbe a los Estados
miembros tomar en consideración las demás
fuentes de contaminación y, habida cuenta de las
circunstancias, no hacer que los agricultores corran con
gastos de eliminación de la contaminación
que no sean necesarios. Desde este punto de vista, el principio
de que quien contamina paga aparece como la expresión
del principio de proporcionalidad, sobre el cual ya se ha
pronunciado EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (apartados 46
a 50 de la presente sentencia).
53. Lo mismo cabe afirmar en lo
que atañe a la violación del principio de
corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente
en la fuente misma, por cuanto las alegaciones formuladas
por los demandantes en el procedimiento principal se confunden
con las relativas a la violación del principio de
proporcionalidad.
54. En relación con la conculcación
del derecho de propiedad, procede recordar que, según
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el derecho
de propiedad forma parte de los principios generales del
Derecho comunitario, el cual, no obstante, no constituye
una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración
en relación con su función en la sociedad.
Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio
del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones
respondan efectivamente a objetivos de interés general
perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta
del objetivo perseguido, una intervención desmesurada
e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos
así garantizados (sentencias de 13 de diciembre de
1979, Hauer, 44/79, Rec. p. 3727, apartado 23; de 11 de
julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado
15, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93,
Rec. p. I-4973, apartado 78).
55. Los programas de acción
previstos en el artículo 5, que contienen las medidas
obligatorias a que se refiere el Anexo III de la Directiva,
supeditan ciertamente la aplicación a las tierras
de fertilizantes y de estiércol a determinadas condiciones,
por lo que pueden restringir el ejercicio de derecho de
propiedad de los agricultores afectados.
56. No obstante, el régimen
establecido en el artículo 5 de la Directiva responde
a exigencias relativas a la protección de la salud
pública y, por lo tanto, persigue un objetivo de
interés general, sin afectar a la esencia del derecho
de propiedad.
57. Si bien, para alcanzar tal
objetivo, las Instituciones y los Estados miembros deben
atenerse al principio de proporcionalidad, es preciso recordar
que, como se ha señalado en los apartados 46 a 50
de la presente sentencia, la Directiva no viola dicho principio.
58. En estas circunstancias, procede
concluir que el examen de las cuestiones planteadas no ha
revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez
de la Directiva.
Costas
59. Los gastos efectuados por los
Gobiernos del Reino Unido, francés y sueco, así
como por el Consejo y la Comisión, que han presentado
observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden
ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene,
para las partes del litigio principal, el carácter
de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional
nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por
la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench
Division, mediante resolución de 17 de junio
de 1997, declara:
1) La letra j) del
artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3,
así como el Anexo I de la Directiva 91/676/CEE del
Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección
de las aguas contra la contaminación producida por
nitratos utilizados en la agricultura, deben interpretarse
en el sentido de que obligan a calificar las aguas dulces
superficiales de «aguas afectadas por la contaminación»
y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables»,
con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha
Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía
fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación,
cuando dichas aguas tengan una concentración de nitratos
superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere
que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario
«contribuye significativamente» a dicha concentración
total de nitratos.
2) El examen de las
cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento
que pueda afectar a la validez de la Directiva 91/676/CEE.
