I.78. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 21 de enero de 1999.
(Asunto C-150/97. Comisión contra República
Portuguesa).
Materia: IMPACTO AMBIENTAL: Evaluación de impacto
ambiental. NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso para que se declare
que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del párrafo tercero del artículo
189 del Tratado CE y del artículo 12 de la Directiva
85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a
la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), al no haber adoptado en
el plazo previsto las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para atenerse correcta y plenamente
a dicha Directiva,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en
la Secretaría del Tribunal de Justiciael 17 de abril
de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso
un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado
CE, con el fin de que se declare que la República Portuguesa
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
apartado tercero del artículo 189 del Tratado CE y
del artículo 12 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo,
de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de
las repercusiones de determinados proyectos públicos
y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06,
p. 9; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber
adoptado en el plazo previsto las disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas necesarias para atenerse correcta y plenamente
a dicha Directiva.
2. El apartado 1 del artículo
12 de la Directiva establece que los Estados miembros deben
adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a sus
disposiciones en un plazo de tres años contados a
partir de su notificación, que tuvo lugar el 3 de
julio de 1985.
3. Aunque la adhesión de
la República Portuguesa a las Comunidades Europeas
sólo surtía efectos a partir del 1 de enero
de 1986, estaba obligada, en virtud de los artículos
392 y 395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión
del Reino de España y de la República Portuguesa
y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302 p.
23), a poner en vigor las medidas necesarias para cumplir
la Directiva a más tardar el 3 de julio de 1988.
4. El Gobierno portugués
informó a la Comisión de las disposiciones
que, según él, realizaban la adaptación
del Derecho interno a la Directiva, a saber:
— la Ley n. 11/87,
de 7 de abril de 1987 (Lei de Bases do Ambiente);
— el Decreto-ley n.
186/90, de 6 de junio de 1990;
— el Decreto Reglamentario
n. 38/90, de 27 de noviembre de 1990, y
— el Decreto Reglamentario
regional n. 14/91/M, de 16 de agosto de 1991, por el que
se aprueban las adaptaciones necesarias para la aplicación
en la región de Madeira del Decreto-ley n. 186/90
y del Decreto Reglamentario n. 38/90.
5. Al estimar, sin embargo, que
estas disposiciones no realizaban una plena adaptación
del Derecho interno a la Directiva, la Comisión comunicó
al Gobierno portugués las razones por las que consideraba
que la adaptación era incompleta, y requirió
al Gobierno portugués mediante escrito de 25 de enero
de 1993 para que le presentase sus observaciones en un plazo
de dos meses.
6. El Gobierno portugués
presentó sus observaciones a la Comisión señalando,
en concreto, la aprobación de una nueva normativa.
7. La Comisión, al considerar
que esta nueva normativa efectuaba una adaptación
parcial del Derecho interno a la Directiva, retiró
parte de las objeciones planteadas, pero el 6 de agosto
de 1996 envió a la República Portuguesa un
dictamen motivado con las objeciones subsistentes.
8. La República Portuguesa
respondió mediante escrito de 17 de diciembre de
1996, en el que informaba a la Comisión de la creación
de un grupo de trabajo que tenía por objetivo la
elaboración de las disposiciones legales necesarias
para superar las objeciones planteadas por la Comisión.
9. Al no recibir las disposiciones
legales anunciadas, la Comisión interpuso el presente
recurso.
10. En su escrito de demanda, la
Comisión formulaba nueve motivos contra la normativa
portuguesa.
11. El 23 de octubre de 1997, la
República Portuguesa envió al Tribunal de
Justicia el Decreto-ley n. 278/97, por el que se modificaba
el Decreto-ley n. 186/90, de 6 de junio de 1990 (Diário
da República n. 233/97, I serie A, de 8 de octubre
de 1997), así como el Decreto Reglamentario n. 42/97,
por el que se modificaba el Decreto Reglamentario n. 38/90,
de 27 de noviembre de 1990 (Diário da República
n. 235/97, I serie B, de 10 de octubre de 1997).
12. Tras examinar estas disposiciones
nacionales de adaptación del Derecho interno, la
Comisión informó al Tribunal de Justicia mediante
escrito de 30 junio de 1998 de que desistía parcialmente
del recurso interpuesto, manteniendo tan sólo uno
de los motivos formulados en su escrito de demanda.
13. Mediante este motivo, la Comisión
reprocha a la República Portuguesa que el Decreto-ley
n. 186/90 no se aplique, según lo previsto en el
apartado 2 de su artículo 11, a los proyectos cuyo
procedimiento de aprobación se hallaba en curso en
la fecha de su entrada en vigor, es decir, el 7 de junio
de 1990, cuando las disposiciones de la Directiva deben
aplicarse, en virtud del apartado 1 de su artículo
2 y del apartado 1 de su artículo 12, siempre que
sea necesario, a partir del 3 de julio de 1988, resolver
sobre una solicitud de autorización. Según
la Comisión, la República Portuguesa no puede
invocar el principio de seguridad jurídica para justificar
que la nueva normativa no se aplique a las solicitudes en
curso de examen, ya que en tanto no se haya adoptado una
RESOLUCIÓN administrativa sobre los proyectos presentados
no existen derechos adquiridos por los promotores.
14. En su escrito de desistimiento,
la Comisión precisa que el Decreto-ley n. 278/97
no modificó esta situación, y solicita por
ello que, por lo que se refiere a este motivo, se declare
el incumplimiento en los términos en que ha sido
formulado en el recurso. La República Portuguesa
destaca, en sus observaciones al escrito de desistimiento
parcial de la Comisión, que no se ha dotado a la
normativa de carácter retroactivo para respetar el
principio de seguridad jurídica, recogido en el artículo
12 del Código Civil portugués, según
el cual la ley sólo puede regular situaciones futuras.
Toda excepción a este principio debe ser seriamente
ponderada, y los intereses legalmente protegidos de los
particulares o sus legítimas expectativas no pueden,
en ningún caso, verse afectados.
16. La República Portuguesa
añade que los proyectos contemplados en el artículo
11 del Decreto-ley n. 186/90, es decir, aquéllos
cuya solicitud de aprobación fue presentada después
del 3 de julio de 1988, pero con anterioridad a la fecha
de entrada en vigor de la normativa nacional, eran poco
numerosos y fueron todos objeto de un informe sobre su impacto
medioambiental.
17. Por lo se refiere al Decreto-ley
n. 278/97, la República Portuguesa manifiesta que
tuvo la precaución de excluir únicamente la
aplicación retroactiva de las disposiciones que atentaban
gravemente contra los derechos y las legítimas expectativas
de los particulares sujetos a las obligaciones derivadas
de la normativa en cuestión.
18. A este respecto, hay que recordar
que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia
de 9 de agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros
(C-396/92, Rec. p. I-3717), que el apartado 1 del artículo
12 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que
no permite a un Estado miembro que haya adaptado su ordenamiento
jurídico nacional a la Directiva con posterioridad
al 3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo
de adaptación, dispensar, mediante disposición
transitoria, de las obligaciones relativas a la evaluación
del impacto medioambiental exigida por la Directiva a los
proyectos cuyo procedimiento de aprobación se había
iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley nacional
de adaptación del Derecho interno a dicha Directiva,
pero con posterioridad al 3 de julio de 1988 (en el mismo
sentido, véanse las sentencias de 11 de agosto de
1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec. p. I-2189,
apartado 28; de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten
van Noord-Holland, C-81/96, Rec. p. I-3923, apartados 23
a 28, y de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania,
C-301/95, Rec. p. I-0000, apartado 29).
19. En efecto, la Directiva no
contiene disposición alguna que permita interpretarla
en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a eximir
de la obligación de evaluación del impacto
medioambiental a los proyectos cuyos procedimientos de autorización
se hayan iniciado después de la fecha límite
del 3 de julio de 1988 (sentencias Bund Naturschutz in Bayern
y otros, antes citada, apartado 18, y Gedeputeerde Staten
van Noord-Holland, antes citada, apartado 22).
20. Respecto de la alegación
del Gobierno portugués basada en su obligación
de respetar el principio de prohibición de aplicación
retroactiva de las leyes, es preciso destacar que la Comisión
ciñó su solicitud de declaración de
incumplimiento al hecho de que la República Portuguesa
no había previsto que la normativa de adaptación
del Derecho interno a la Directiva se aplicase de forma
inmediata a las solicitudes formuladas ante la autoridad
nacional competente después del 3 de julio de 1988
y que estuviesen pendientes de RESOLUCIÓN en el momento
de la entrada en vigor de dicha normativa nacional.
21. Por otra parte, hay que recordar
que, según una jurisprudencia reiterada, un Estado
miembro no puede alegar disposiciones, prácticas
ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno
para justificar el incumplimiento de las obligaciones y
plazos establecidos por una Directiva comunitaria (véanse,
en particular, las sentencias de 28 de marzo de 1985, Comisión/Bélgica,
275/83, Rec. p. 1097, apartado 10; de 28 de mayo de 1998,
Comisión/España, C-298/97, Rec. p. I-3301,
apartado 14, y de 15 de octubre de 1998, Comisión/Bélgica,
C-326/97, Rec. p. I-0000, apartado 7).
22. Por lo que se refiere, por
último, a la alegación basada en el hecho
de que las solicitudes de aprobación presentadas
después del 3 de julio de 1988, pero antes de la
fecha de entrada en vigor de la normativa nacional, eran
poco numerosas y habían sido todas objeto de un informe
sobre impacto medioambiental, hay que recordar que, aún
suponiendo que este hecho quedase demostrado, la inobservancia
por parte de un Estado miembro de una obligación
impuesta por una norma de Derecho comunitario es en sí
misma constitutiva de incumplimiento, y que no es pertinente
la consideración de que esa inobservancia no ha producido
consecuencias negativas (sentencia de 27 de noviembre de
1990, Comisión/Italia, C-209/88, Rec. p. I-4313,
apartado 14).
23. En consecuencia, hay que llegar
a la conclusión de que la República Portuguesa
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
de la Directiva, al haber adoptado una disposición
transitoria que establece que una normativa nacional por
la que se adapta el Derecho interno a la Directiva, adoptada
después del 3 de julio de 1988, fecha de expiración
del plazo de adaptación, no es aplicable a los proyectos
cuyo procedimiento de aprobación se había
iniciado antes de la entrada en vigor de dicha normativa
nacional de adaptación, pero con posterioridad al
3 de julio de 1988.
Costas
24. Según el apartado 2
del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento,
la parte que pierda el proceso será condenada en
costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
El apartado 5 del artículo 69 establece, además,
que en caso de desistimiento, y a petición de la
parte que desista, la otra parte soportará las costas
si la actitud de esta última lo justificase.
25. La Comisión pretende
que, a pesar de su desistimiento parcial, se condene a la
República Portuguesa en costas, puesto que la actitud
de esta última justifica dicho desistimiento parcial.
26. Teniendo en cuenta que el desistimiento
parcial de la Comisión está justificado por
la actitud de la República Portuguesa, que adoptó
una normativa de adaptación del Derecho interno a
la Directiva después de la interposición del
presente recurso, y teniendo en cuenta que no han sido acogidas
las pretensiones de este Estado miembro respecto del motivo
subsistente tras dicho desistimiento, procede condenar en
costas a la República Portuguesa.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la
República Portuguesa ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del
Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación
de las repercusiones de determinados proyectos públicos
y privados sobre el medio ambiente, al haber adoptado una
disposición transitoria que establece que una normativa
nacional por la que se adapta el Derecho interno a dicha
Directiva, adoptada después del 3 de julio de 1988,
fecha de expiración del plazo de adaptación,
no es aplicable a los proyectos cuyo procedimiento de aprobación
se había iniciado antes de la entrada en vigor de
dicha normativa nacional de adaptación, pero con
posterioridad al 3 de julio de 1988.
2) Condenar
en costas a la República portuguesa.
