I.77. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 25 de noviembre de 1998.
(Asunto C-214/96. Comisión contra Reino de España).
Materia: VERTIDOS: Sustancias peligrosas. AGUAS: Vertidos.
NORMAS COMUNITARIAS: Incumplimiento.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Comisión interpone recurso para que se declare
que el Reino de España ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo
7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de
1976, relativa a la contaminación causada por determinadas
sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático
de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), al no
adoptar ni comunicar los programas de reducción de
la contaminación de las aguas para las sustancias de
la lista II, prevista en el apartado 1 del artículo
7 de dicha Directiva.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en
la Secretaría del Tribunal de Justiciael 25 de junio
de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso,
con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, un recurso
que tiene por objeto que se declare que el Reino de España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
Tratado CE y del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE
del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación
causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en
el medio [32723m acuático de la Comunidad (DO L 129,
p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva»),
al no adoptar ni comunicar los programas de reducción
de la contaminación de las aguas para las sustancias
de la lista II, prevista en el apartado 1 del artículo
7 dicha Directiva.
La Directiva
2. La Directiva se aplica, conforme
a su artículo 1, a las aguas interiores superficiales
y del litoral, a las aguas marinas territoriales y a las
aguas subterráneas.
3. De los considerandos séptimo
y noveno de la Directiva y de su artículo 2 se deduce
que su objetivo es, por una parte, la eliminación
de la contaminación del medio acuático causada
por el vertido de diferentes sustancias peligrosas incluidas
en una primera lista, denominada «lista I»,
y, por otra, la reducción de la contaminación
de dicho medio causada por las sustancias incluidas en una
segunda lista, denominada «lista II». Ambas
listas figuran en el Anexo de la Directiva.
4. La lista I comprende sustancias
clasificadas principalmente por su toxicidad, persistencia
y bioacumulación. En virtud de los artículos
3 y 6 de la Directiva, los Estados miembros deben someter
todo vertido de estas sustancias en el medio acuático
a una autorización previa de las autoridades competentes,
y deben fijar normas de emisión que no deben rebasar
determinados valores límite, los cuales son fijados
por el Consejo en función de los efectos provocados
en el medio acuático por dichas sustancias.
5. Respecto a las demás
sustancias, la Directiva dispone en su Anexo, bajo el epígrafe
«Lista II de categorías y grupos de sustancias»,
lo siguiente:
«La lista II comprende:
— las sustancias que
forman parte de las categorías y grupos de sustancias
enumerados en la lista I para las que no se han determinado
los valores límite previstos en el artículo
6 de la Directiva,
— determinadas sustancias
individuales y determinados tipos de sustancias que forman
parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados
a continuación, y que tienen efectos perjudiciales
sobre el medio acuático, que no obstante puedan limitarse
a determinada zona según las características
de las aguas receptoras y su localización.»
6. Por consiguiente, la lista II
contiene, según el primer guión, las sustancias
que pueden pertenecer a la lista I, pero respecto a las
cuales el Consejo aún no ha determinado, conforme
al artículo 6 de la Directiva, valores límite.
En la actualidad, forman parte de la lista II noventa y
nueve sustancias pertenecientes a la lista I.
7. En relación con las sustancias
que figuran en la lista II, el artículo 7 de la Directiva
dispone lo siguiente:
«1. Para reducir
la contaminación de las aguas indicadas en el artículo
1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros
establecerán unos programas para cuya ejecución
aplicarán en particular los medios especificados
en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido efectuado
en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda
contener una de las sustancias de la lista II requerirá
una autorización previa, expedida por la autoridad
competente del Estado miembro de que se trate, en la que
se señale la norma de emisión. Estas normas
se calcularán en función de los objetivos
de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.
3. Los programas indicados
en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad
para las aguas, que se establecerán respetando las
Directivas del Consejo si las hubiere.
4. Los programas también
podrán incluir disposiciones específicas relativas
a la composición y al empleo de sustancias o grupos
de sustancias así como productos y tendrán
en cuenta los progresos técnicos más recientes
económicamente viables.
5. Los programas determinarán
los plazos de su ejecución.
6. Los programas y
los resultados de su aplicación se comunicarán
a la Comisión en forma resumida.
7. La Comisión
organizará regularmente con los Estados miembros
una confrontación de los programas a fin de garantizar
que su ejecución esté suficientemente armonizada.
Si lo considera necesario, presentará con tal fin
al Consejo unas propuestas en la materia.»
Procedimiento administrativo previo
8. Mediante dos escritos dirigidos
al Reino de España los días 26 de septiembre
de 1989 y 4 de abril de 1990, la Comisión recabó
información sobre los programas de reducción
de la contaminación previstos en el artículo
7 de la Directiva para algunas de las sustancias que figuran
en la lista II, que, para mayor claridad, la Comisión
había reagrupado en una lista prioritaria, pero no
exhaustiva, anexa al primero de los escritos.
La Comisión pedía igualmente
que se le comunicaran los programas de reducción
adoptados para otras sustancias pertenecientes a la lista
II, pero no enumeradas en el anexo.
9. En el segundo escrito, la Comisión
amplió su solicitud de información a las noventa
y nueve sustancias que pueden incluirse en la lista I, pero
que, por el momento, figuran en la lista II, por no disponerse
de valores límite. Respecto a estas sustancias, pedía
a las autoridades españolas que comunicaran, en particular,
una lista actualizada de los vertidos en las aguas españolas,
así como los objetivos de calidad establecidos para
autorizar las licencias de vertido de una o varias de estas
sustancias, o bien, a falta de tales objetivos, las razones
por las que el Reino de España no los había
establecido.
10. Según la respuesta del
Gobierno español, contenida en un escrito de 26 de
julio de 1990, pero recibida por la Comisión como
anexo a una carta de 29 de enero de 1991, los programas
contemplados en el artículo 7 de la Directiva, relativos
a las aguas continentales, forman parte de los Planes Hidrológicos
de cuenca, que son elaborados por las Confederaciones Hidrográficas;
por su parte, los programas relativos a los vertidos de
sustancias peligrosas al mar son elaborados por las Comunidades
Autónomas. Ahora bien, aunque las Confederaciones
Hidrográficas están elaborando tales programas,
ni ellas ni las Comunidades Autónomas han aprobado
aún programas de reducción de los vertidos
de sustancias peligrosas.
11. Mediante un escrito de 19 de
diciembre de 1990 y otro complementario de 30 de noviembre
de 1993, la Comisión requirió al Gobierno
español para que le presentara sus observaciones
sobre la elaboración y puesta en práctica
de los programas mencionados en el artículo 7 de
la Directiva.
12. En su respuesta de 3 de marzo
de 1994, el Gobierno español señalaba, en
particular, la existencia de Proyectos de Directrices para
las Cuencas Hidrográficas del norte de España,
del Duero, del Tajo, del Guadiana, del Guadalquivir, del
Segura, del Júcar y del Ebro. Mencionaba, asimismo,
un proyecto de control permanente de la calidad de las aguas
(Proyecto SAICA — Sistema Automático de Información
de Calidad de las Aguas).
13. Por estimar que las respuestas
del Gobierno español eran insuficientes, la Comisión
emitió un dictamen motivado el 17 de noviembre de
1994, señalándole un plazo de dos meses para
adoptar las medidas necesarias para cumplirlo. A petición
del Gobierno español, este plazo fue prorrogado por
dos meses, mediante escrito de la Comisión de 18
de enero de 1995.
14. El Gobierno español
no respondió más que mediante escritos de
8 de septiembre y 16 de octubre de 1995, en los que mencionaba
un informe adicional sobre los programas de reducción
previstos para las aguas continentales y, respecto a los
vertidos en aguas marinas, diversos informes de la Junta
de Andalucía, del Principado de Asturias, de la Generalitat
de Cataluña y de la Región de Murcia, adjuntando,
en el segundo de sus escritos, una copia de los informes
elaborados por la Generalitat Valenciana y por el Gobierno
Vasco.
15. Al no haber recibido ninguna
otra comunicación que le permitiera verificar si
el Reino de España había cumplido las obligaciones
impuestas por el artículo 7 de la Directiva, la Comisión
interpuso el presente recurso.
Sobre el fondo
Sobre el motivo relativo a las dificultades
de orden interno
16. El Gobierno español
alega, en primer lugar, que, si bien, conforme al artículo
395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión
del Reino de España y de la República Portuguesa
y a las adaptaciones de los Tratados, la Directiva vincula
al Reino de España desde su adhesión a la
Comunidad, ha tenido que hacerse frente a numerosos y profundos
cambios en la Administración española desde
la promulgación de la Constitución de
6 de diciembre de 1978, por una parte, y desde la adhesión
del Reino de España a la Comunidad el 1 de enero
de 1986, por otra.
17. El Gobierno español
añade que, en el momento de la adhesión, el
estado de la legislación española en materia
de protección del medio ambiente no había
llegado al nivel de la normativa de la Comunidad Europea.
18. Respecto a esta alegación
relativa a las dificultades de orden interno, basta con
remitirse a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justiciasegún la cual un Estado miembro no puede
alegar disposiciones, prácticas o situaciones de
su ordenamiento jurídico interno para justificar
el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos
por una Directiva (véanse, en particular, las sentencias
de 6 de julio de 1995, Comisión/Grecia, C-259/94,
Rec. p. I-1947, apartado 5, y de 12 de diciembre de 1996,
Comisión/Alemania, C-298/95, Rec. p. I-6747, apartado
18).
19. Por consiguiente, esta alegación
del Gobierno español no puede ser acogida.
Sobre las «aguas continentales»
20. En relación con la normativa
española aplicable a las aguas continentales, el
Gobierno español observa, en primer lugar, que la
Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y el Real Decreto
849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
del Dominio Público Hidráulico, establecen
dos relaciones de sustancias contaminantes que coinciden
con las de las listas I y II de la Directiva.
21. El Gobierno español
admite, sin embargo, que los objetivos de calidad deben
establecerse en el marco de cada Plan Hidrológico
de cuenca, de acuerdo con el Real Decreto 927/1988, de 29
de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración
Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica,
y con el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que
se definen los ámbitos territoriales de los Organismos
de cuenca y de los Planes Hidrológicos de cuenca,
y que los Planes Hidrológicos de todas las cuencas,
de los que los programas del artículo 7 de la Directiva
son sólo una parte, no han sido aprobados definitivamente.
22. Por consiguiente, procede observar,
en primer lugar, que el propio Gobierno español admite
que la obligación de adoptar los programas previstos
en el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva no
se cumple mediante los Planes Hidrológicos, que,
por lo demás, aún no han sido aprobados.
23. En segundo lugar, el Gobierno
español estima que el Real Decreto 484/1995, de 7
de abril, por el que se establecen medidas complementarias
de regularización y control de vertidos, ha permitido
alcanzar los objetivos perseguidos por los programas previstos
en el artículo 7 de la Directiva, aun cuando dicho
acto no lleve por título «programa de reducción
de la contaminación».
24. El Gobierno español
precisa, al respecto, que los estudios previos necesarios
para aplicar las medidas de regularización han revelado
la existencia de sólo treinta de las noventa y nueve
sustancias en las aguas continentales españolas.
Estos estudios, asimismo, han permitido establecer, para
cada una de las sustancias de la lista II, los objetivos
de calidad que deben tomarse en consideración para
la concesión o denegación de las autorizaciones
de vertido. Estos objetivos de calidad están constituidos,
según ha explicado el Gobierno español, por
la concentración mínima, que permite, en particular,
garantizar los valores límite máximos autorizados
por las diferentes Directivas, por ejemplo, para el agua
potable, la vida piscícola y las aguas de baño.
25. Respecto a estas alegaciones
sobre el Real Decreto 484/1995, procede, en primer lugar,
recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justiciasegún la cual la existencia de un incumplimiento
debe apreciarse en función de la situación
tal como ésta se presenta al final del plazo fijado
en el dictamen motivado, y EL TRIBUNAL DE JUSTICIA no puede
tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente (sentencias
de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94,
Rec. p. I-4405, apartado 20, y de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia,
asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, aún no publicada
en la Recopilación, apartado 38).
26. Pues bien, al expirar el plazo
señalado en el dictamen motivado, que fue prorrogado
por dos meses mediante escrito de la Comisión, de
18 de enero de 1995, el Real Decreto 484/1995 aún
no estaba en vigor, puesto que fue aprobado el 7 de abril
siguiente.
27. Procede señalar a continuación
que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
sólo pueden considerarse programas en el sentido
del artículo 7 de la Directiva los programas específicos
que comprendan, conforme al apartado 3 de esta disposición,
objetivos de calidad respecto a las aguas indicadas en el
artículo 1 (sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia,
antes citada, apartado 35).
28. En efecto, como precisó
el Abogado General en el punto 20 de sus conclusiones, tal
programa es un instrumento cuya función es dar cierta
forma, en un contexto coherente, a la protección
de las aguas contra la contaminación por las sustancias
incluidas en la lista II, y que permite, en particular,
apreciar de forma comparativa los diversos regímenes
de protección de las aguas vigentes en los Estados
miembros.
29. Según el sexto considerando
de la Directiva, tal contexto formalizado es tanto más
necesario cuanto que el efecto perjudicial de las sustancias
pertenecientes a la lista II puede limitarse a una determinada
zona y depende de las características de las aguas
receptoras y de su localización. Por consiguiente,
tal programa tiene como finalidad la aplicación uniforme
de las autorizaciones de vertido previstas en el apartado
2 del artículo 7, que fijan las normas de emisión
en función de los objetivos de calidad establecidos
en forma de programa para determinadas lagunas y cursos
de agua.
30. Pues bien, aunque, según
las afirmaciones del Gobierno español, algunos límites
de vertido y diversos objetivos de calidad para, aproximadamente,
treinta sustancias de la lista II han sido establecidos
conforme al Real Decreto 489/1995 y persiguen la misma finalidad
que un programa en el sentido del artículo 7 de la
Directiva, tal normativa sólo comprende una serie
de intervenciones normativas aisladas que no pueden constituir
un sistema organizado y articulado de objetivos de calidad
para determinado curso de agua o determinada laguna, por
lo que no puede considerársela un programa en el
sentido del artículo 7 de la Directiva.
31. Por consiguiente, procede declarar,
en relación con las aguas continentales, que el Reino
de España no ha adoptado los programas en el sentido
del artículo 7 de la Directiva. Así pues,
el recurso de la Comisión debe ser estimado en este
punto.
Sobre los vertidos en aguas marítimas
32. Respecto a los vertidos en
el mar, como indicó el Abogado General en el punto
19 de sus conclusiones, consta en autos que las Comunidades
Autónomas, competentes para determinar las condiciones
generales de los vertidos y el régimen de autorización
administrativa de éstos, no han elaborado los programas
de reducción de la contaminación, en el sentido
del artículo 7 de la Directiva. Por lo demás,
el Gobierno español no ha rechazado esta imputación
de la Comisión.
33. En vista de todas las consideraciones
anteriores, procede, pues, declarar que el Reino de España
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del artículo 7 de la Directiva al no adoptar los
programas de reducción de la contaminación
de las aguas continentales y de las aguas marinas territoriales
para las sustancias de la lista II de dicha Directiva.
Costas
34. A tenor del apartado 2 del
artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas si
así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber
sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada,
procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el
Reino de España ha incumplido las obligaciones que
le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva
76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a
la contaminación causada por determinadas sustancias
peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad,
al no adoptar los programas de reducción de la contaminación
de las aguas continentales y de las aguas marinas territoriales
para las sustancias de la lista II de dicha Directiva.
2) Condenar en costas
al Reino de España.
