I.73. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 25 de junio de 1998
(Asunto C-203/96. Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV
y otros y Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer).
Materia: CUESTIÓN PREJUDICIAL: Residuos. Traslado
de residuos.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
Petición dirigida al Tribunal de Justicia, con
arreglo al artículo 177 el Tratado CE, por el Nederlandse
Raad van State, destinada a obtener, en el litigio pendiente
ante dicho órgano jurisdiccional entre Chemische Afvalstoffen
Dusseldorp BV y otros y Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, una decisión prejudicial
sobre la interpretación de los artículos 34,
86, 90 y 130 T del Tratado CE, de la Directiva 75/442/CEE
del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos
(DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificada por la Directiva
91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p.
32), así como del Reglamento (CEE) n. 259/93 del Consejo,
de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control
de los traslados de residuos en el interior, a la entrada
y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), 321/96.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante resolución de 23
de abril de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 14
de junio siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó,
con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuatro
cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de
los artículos 34, 86, 90 y 130 T del Tratado CE; de
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129),
modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18
de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»),
así como del Reglamento (CEE) n. 259/93 del Consejo,
de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control
de los traslados de residuos en el interior, a la entrada
y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1; en lo
sucesivo, «Reglamento»).
2. Dichas cuestiones se suscitaron
en el marco de un litigio entre, por una parte, Chemische
Afvalstoffen Dusseldorp BV (en lo sucesivo, «Dusseldorp»),
Factron Technik GmbH (en lo sucesivo, «Factron»)
y Dusseldorp Lichtenvoorde BV (en lo sucesivo, «Dusseldorp
Lichtenvoorde») y, por otra parte, el Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro
neerlandés de Vivienda, Ordenación del Territorio
y Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro»)
sobre la exportación a Alemania de residuos destinados
a ser valorizados en este país.
La normativa comunitaria
La Directiva
3. El artículo 1 de la Directiva
define, por un lado, las operaciones de eliminación
de residuos y, por otro, las operaciones de valorización
de residuos, remitiéndose respectivamente a los Anexos
II A y II B, cada uno de los cuáles contiene una
lista precisa de las referidas operaciones.
4. Los artículos 3, 4 y
5 de la Directiva establecen los siguientes objetivos: en
primer lugar, la prevención, la reducción,
la valorización y la utilización de los residuos;
a continuación, la protección de la salud
del hombre y del medio ambiente en el marco del tratamiento
de los residuos, tanto si están destinados a la eliminación
como si lo están a la valorización, y, por
último, la creación de una red integrada y
adecuada de instalaciones de eliminación de carácter
comunitario y, en la medida de lo posible, nacional.
5. Así, el artículo
5 de la Directiva dispone:
«1. Los Estados
miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación
con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente,
para crear una red integrada y adecuada de instalaciones
de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías
disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red
deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar
a ser autosuficiente en materia de eliminación de
residuos y a cada Estado miembro individualmente tender
hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias
geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas
para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá
permitir además la eliminación de los residuos
en una de las instalaciones adecuadas más próximas,
mediante la utilización de los métodos y las
tecnologías más adecuados para garantizar
un nivel elevado de protección del medio ambiente
y de la salud pública.»
6. A continuación, el artículo
7 de la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer
planes de gestión de residuos para realizar los objetivos
a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5 y les
permite tomar medidas para evitar los movimientos de residuos
que no se ajusten a dichos planes.
El Reglamento
7. El Reglamento versa sobre el
traslado de residuos, en particular, entre los Estados miembros.
8. El Título II del Reglamento,
«Traslados de residuos entre Estados miembros»,
contiene dos capítulos, uno de los cuales se refiere
al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados
a la eliminación (Capítulo A) y, el otro,
al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados
a la valorización (Capítulo B). El procedimiento
previsto para esta segunda categoría de residuos
es menos estricto que el aplicable a la primera.
9. El inciso i) de la letra a)
del apartado 3 del artículo 4, incluido en el Capítulo
A, relativo a los traslados de residuos destinados a la
eliminación, dispone:
«i) Con el objeto
de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de
la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario
y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE,
los Estados miembros podrán tomar medidas con arreglo
al Tratado, para prohibir de modo general o parcial los
traslados de residuos o para oponerse sistemáticamente
a los mismos. Se comunicarán inmediatamente dichas
medidas a la Comisión, la cual informará a
los demás Estados miembros.»
10. En cambio, el Capítulo
B, relativo a los traslados de residuos destinados a la
valorización, no menciona los principios de autosuficiencia
y proximidad.
11. La letra a) del apartado 4
y el apartado 2 del artículo 7, que está incluido
en el Capítulo B, prevén:
«2. Las autoridades
competentes de destino, de expedición y de tránsito
dispondrán de 30 días, a partir del envío
del acuse de recibo, para oponerse al traslado. Dicha oposición
deberá basarse en lo dispuesto en el apartado 4.
Todas las objeciones deberán comunicarse por
escrito al notificante y a las demás autoridades
competentes afectadas dentro del mencionado plazo.
[...]
4. a)
Las autoridades competentes de destino y de expedición
podrán formular objeciones motivadas al traslado
previsto:
— con arreglo a lo dispuesto en la Directiva
75/442/CEE, en particular su
artículo 7, o
— si el traslado no se ajusta a las disposiciones
legales y reglamentarias nacionales en materia de protección
del medio ambiente, de orden público, de seguridad
pública o de protección de la salud, o
[...]»
La normativa nacional
12. El Plan plurianual neerlandés
de eliminación de residuos peligrosos de junio de
1993 (en lo sucesivo, «Plan plurianual») enuncia,
en el párrafo quinto de su apartado 6:
«Cuando exista en el extranjero
una técnica de tratamiento de mejor calidad o cuando
la capacidad de tratamiento de un residuo determinado sea
insuficiente en los Países Bajos, se autorizará
la exportación a menos que ésta impida una
eliminación, cuando menos equivalente, en los Países
Bajos. En este caso, se recurrirá a su almacenamiento
hasta que se produzca la eliminación.»
13. El plan sectorial 19 de la
segunda parte del Plan plurianual precisa, en relación
con los filtros de aceite, que no se autorizarán
las exportaciones si el tratamiento de dichos filtros en
el extranjero no es de calidad superior al efectuado en
los Países Bajos.
14. El Plan sectorial 10 de la
segunda parte del Plan plurianual, relativo a los residuos
destinados a la incineración, prevé, basándose
en el principio de autosuficiencia, que la exportación
de residuos peligrosos destinados a la incineración
deberá limitarse en la medida de lo posible, en particular
debido a que las exigencias en materia de emisiones por
incineración son menos estrictas en el extranjero
que en los Países Bajos.
15. En este plan sectorial también
se trata de encontrar el método de eliminación
más eficaz posible mediante la atribución
de una función denominada de «gestión
de residuos» a AVR Chemie CV (en lo sucesivo, «AVR
Chemie»). De este modo, se designa a AVR Chemie como
único operador final para la incineración
de residuos peligrosos en un horno giratorio de alto rendimiento.
Los residuos que han de ser incinerados en un horno de este
tipo sólo pueden ser exportados por AVR Chemie, cuya
autorización incluye condiciones reguladoras destinadas
a evitar alzas de precios no deseadas.
16. AVR Chemie está constituida
como sociedad comanditaria, en la que los socios son el
Estado neerlandés, el municipio de Rotterdam y otras
ocho empresas industriales entre ellas, Azko Nobel Nederland.
El Estado neerlandés y el municipio de Rotterdam
poseen entre los dos una participación del 55 % en
el capital de AVR Chemie.
17. El Director de la Dirección
de Residuos del Ministerio de Medio Ambiente también
es el representante del Estado neerlandés en el Consejo
de Supervisión de AVR Chemie.
Dicha Dirección se encarga de
definir la política neerlandesa en materia de exportación
de residuos y decide, en concreto, si una exportación
puede ser autorizada o denegada.
HECHOS que originaron el litigio principal
18. En 1994, Dusseldorp solicitó
autorización para exportar a Alemania dos partidas,
de 2.000 y 60 toneladas respectivamente, consistentes en
filtros de aceites y otros residuos afines para que fueran
tratados por Factron.
19. Mediante dos resoluciones de
22 de agosto de 1994, el Ministro planteó objeciones
contra la exportación, basándose en el Plan
plurianual en relación con el apartado 2 y la letra
a) del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento.
20. El 13 de septiembre de 1994,
Dusseldorp, Factron y Dusseldorp Lichtenvoorde interpusieron
una reclamación contra ambas resoluciones.
21. A raíz de una visita
efectuada por dos funcionarios del Ministerio neerlandés
de Medio Ambiente a las instalaciones de Factron, el Ministro,
mediante una nueva resolución de 8 de diciembre de
1994, estimó infundadas las pretensiones de las empresas
interesadas, basándose en que el tratamiento efectuado
por Factron no era más eficaz que el practicado por
la empresa neerlandesa de transformación y gestión
de residuos AVR Chemie.
22. Mediante escrito de 18 de enero
de 1995, Dusseldorp, Factron y Dusseldorp
Lichtenvoorde interpusieron un recurso
ante el Nederlandse Raad van State con el fin de obtener
la anulación de la resolución del Ministro
de 8 de diciembre de 1994 que, en su opinión, no
era compatible con la normativa comunitaria.
Las cuestiones prejudiciales
23. Al dudar sobre la respuesta
que se debía dar a la cuestión de si los principios
de autosuficiencia y proximidad, tal y como se recogían
en el Plan plurianual, podían aplicarse a los traslados
de residuos destinados a la valorización, el órgano
jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia
las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) a)
Habida cuenta del sistema del Reglamento (CEE) n. 259/93
del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia
y al control de los traslados de residuos en el interior,
a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, y de
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos (en su versión modificada
por la Directiva 91/156/CEE), considerados conjuntamente,
¿son aplicables los principios de autosuficiencia
y de proximidad solamente a los traslados entre Estados
miembros de residuos destinados a la eliminación
o también a los de residuos destinados a la valorización?
b)
En caso de que EL TRIBUNAL DE JUSTICIA estime que los principios
de autosuficiencia y de proximidad, en virtud del Reglamento
(CEE) n. 259/93 y de la Directiva 75/442/CEE, no pueden
aplicarse a los traslados entre Estados miembros de residuos
destinados a la valorización, ¿puede el artículo
130 T del Tratado CE justificar un régimen como el
que contiene en esta materia el Plan plurianual de junio
de 1993, establecido por el Gobierno neerlandés?
2) En el Plan plurianual
los principios de autosuficiencia y de proximidad se concretan
en un intento por conseguir la mejor forma posible de eliminación
(incluida la valorización) y la continuidad en la
eliminación. ¿Es éste el desarrollo
apropiado de dichos principios?
3) a)
En la medida en que sean admisibles en sí mismos
los criterios definidos en el Plan plurianual para formular
objeciones contra la exportación de residuos destinados
a la valorización, ¿cabe hablar de una medida
de efecto equivalente en el sentido del artículo
34 del Tratado CE y hay una justificación para ello?
b)
¿Influye a este respecto la cuestión de si
los principios de autosuficiencia y de proximidad, de ser
aplicables a los residuos destinados a la valorización,
se aplican con carácter primario dentro de la Comunidad
en su conjunto o exclusivamente a nivel nacional?
4) ¿Son compatibles
con los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Tratado
CE, en relación con el artículo 86, derechos
exclusivos como los que las autoridades neerlandesas concedieron,
en el plan sectorial 10 de la segunda parte del Plan plurianual,
a AVR Chemie CV para la incineración de residuos
peligrosos, habida cuenta de la motivación que se
da para ello en el Plan plurianual?»
Sobre la primera cuestión
24. Mediante su primera cuestión,
el órgano jurisdiccional nacional pide esencialmente
que se dilucide si la Directiva y el Reglamento deben interpretarse
en el sentido de que los principios de autosuficiencia y
de proximidad son aplicables a los traslados de residuos
destinados a la valorización. En caso de respuesta
negativa, pretende que se determine si el artículo
130 T permite a los Estados miembros extender la aplicación
de dichos principios a este tipo de residuos.
Sobre la interpretación de la
Directiva y del Reglamento
25. Los Gobiernos neerlandés
y danés estiman que la inexistencia de una mención
expresa, en la Directiva y en el Reglamento, de los principios
de autosuficiencia y de proximidad respecto de los residuos
destinados a la valorización no impide que dichos
principios puedan aplicarse a este tipo de residuos. En
su opinión, el artículo 7 de la Directiva
no enumera exhaustivamente los datos que deben incluir los
planes de gestión de residuos.
26. Dusseldorp, el Gobierno francés
y la Comisión consideran, por el contrario, que de
la inexistencia de una mención expresa, en la Directiva
y en el Reglamento, de los principios de autosuficiencia
y proximidad respecto de los residuos destinados a la valorización,
así como de la estructura de este último se
infiere que dichos principios no pueden tenerse en cuenta
en el caso de los residuos destinados a la valorización.
27. A este respecto, debe señalarse,
en primer lugar, que el artículo 7 de la Directiva
dispone que los Estados miembros deben establecer planes
de gestión de residuos, en particular para realizar
los objetivos a los que se refieren los artículos
3, 4 y 5. De dichas disposiciones, sólo el artículo
5 hace referencia a los principios de autosuficiencia y
de proximidad y únicamente para los residuos destinados
a la eliminación. De igual modo, el séptimo
considerando, que alude a dichos principios, se refiere
exclusivamente a esta categoría de residuos.
28. En segundo lugar, el Reglamento
sólo menciona expresamente estos principios en el
décimo considerando, que los asocia únicamente
a los residuos destinados a la eliminación, y en
el inciso i) de la letra a) y en la letra b) del apartado
3 del artículo 4, que establecen el tipo de medidas
que pueden adoptar los Estados miembros y las autoridades
competentes de expedición y de destino para aplicarlos.
Dado que este artículo pertenece al Capítulo
A del Título II del Reglamento, solamente se refiere
al traslado de los residuos destinados a la eliminación.
29. El artículo 7 del Reglamento,
que figura en el Capítulo B, relativo a los residuos
destinados a la valorización, y que corresponde al
citado artículo 4, no prevé la posibilidad
de adoptar medidas para la aplicación de los principios
de autosuficiencia y de proximidad.
30. Así, de las disposiciones
de la Directiva y el Reglamento, así como de la estructura
de este último, resulta que ninguno de los dos textos
prevé la aplicación de los principios de autosuficiencia
y de proximidad a los residuos destinados a la valorización.
31. Esta conclusión se ve
confirmada por la resolución del Consejo, de 7 de
mayo de 1990, sobre la política en materia de residuos
(DO C 122, p. 2), a la que hace referencia el segundo considerando
de la Directiva. En efecto, el Consejo precisa en esta RESOLUCIÓN
que el objetivo de autosuficiencia en materia de residuos
no se aplica al reciclaje.
32. Además, en la exposición
de motivos de la propuesta de Reglamento inicial [COM(90)
415 final — SYN 305, de 26 de octubre de 1990] se indica
que el criterio de proximidad podía justificar una
intervención de las autoridades en materia de residuos
destinados a la eliminación. Este criterio no se
mencionaba a propósito de los residuos destinados
a la valorización; para éstos, sólo
se podía aplicar el criterio de gestión ecológicamente
racional.
33. Por último, es preciso
destacar que el trato desigual de los residuos destinados
a la eliminación y los destinados a la valorización
refleja la diferencia entre las funciones que cada uno de
estos dos tipos de residuos está llamado a desempeñar
en el desarrollo de la política medioambiental de
la Comunidad. Por definición, únicamente los
residuos destinados a la valorización pueden contribuir
a la aplicación del principio de prioridad de la
valorización, enunciado en el apartado 3 del artículo
4 del Reglamento. Fomentar la valorización en toda
la Comunidad, en especial mediante la aparición de
técnicas más eficaces, es la razón
por la que el legislador comunitario previó que los
residuos de este tipo debían poder circular libremente
entre los Estados miembros para ser tratados, en la medida
en que su transporte no supusiese un peligro para el medio
ambiente. Por ello, estableció un procedimiento más
flexible para el transporte transfronterizo de estos residuos,
al que se oponen los principios de autosuficiencia y de
proximidad.
34. Habida cuenta de las consideraciones
anteriores, procede considerar que el Reglamento y la Directiva
deben interpretarse en el sentido de que los principios
de autosuficiencia y proximidad no son aplicables a los
residuos destinados a la valorización.
Sobre la interpretación del artículo
130 T del Tratado
35. Según Dusseldorp y la
Comisión, el Reglamento llevó a cabo una armonización
completa de las normas relativas a los traslados de residuos
entre los Estados miembros, de forma que, en principio,
éstos sólo pueden oponerse a los traslados
de residuos sobre la base del Reglamento. Añaden
que el artículo 130 T del Tratado sólo autoriza
a los Estados miembros a adoptar una normativa en el caso
de que sea compatible con los artículos 30 y siguientes
del Tratado. Ahora bien, en opinión de Dusseldorp
y de la Comisión, el Plan plurianual contiene medidas
de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la
exportación, prohibidas por el artículo 34
del Tratado, que no están justificadas ni por las
exigencias imperativas en materia de protección del
medio ambiente ni en relación con el artículo
36 del Tratado CE.
36. Según el Gobierno neerlandés,
del tenor y de la estructura del Reglamento, así
como del artículo 130 T del Tratado, puede deducirse
que las medidas adoptadas de conformidad con el artículo
130 S constituyen una armonización mínima.
En estas condiciones, nada impide que los Estados miembros
persigan un nivel de protección más elevado
amparándose en el artículo 130 T. Añade
que el Plan plurianual no es contrario al Tratado y, en
particular, que no contiene una prohibición de exportar.
Con carácter subsidiario, el Gobierno neerlandés
sostiene que aun cuando el Plan plurianual contuviera una
prohibición de exportar en el sentido del artículo
34, dicha prohibición estaría justificada,
con arreglo al artículo 36 del Tratado, por la búsqueda
del método más eficaz posible de eliminación
de residuos y por la continuidad de la eliminación,
que tienen por objetivo la protección y la vida de
las personas.
37. Debe señalarse que la
Directiva y el Reglamento se adoptaron en virtud del artículo
130 S del Tratado, al que hace referencia el artículo
130 T del Tratado.
38. El artículo 130 T del
Tratado dispone:
«Las medidas de protección
adoptadas en virtud del artículo 130 S no serán
obstáculo para el mantenimiento y la adopción,
por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección.
Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente
Tratado y se notificarán a la Comisión.»
39. Por tanto, ha de examinarse
si, con arreglo a esta disposición, medidas como
las adoptadas en el Plan plurianual para la aplicación
de los principios de autosuficiencia y de proximidad a los
residuos destinados a la valorización son compatibles
con el artículo 34 del Tratado.
40. Esta disposición prohíbe
las restricciones cuantitativas a la exportación,
así como todas las medidas de efecto equivalente.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia,
se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto
o efecto restringir específicamente las corrientes
de exportación y establecer, de este modo, una diferencia
de trato entre el comercio interior de un Estado miembro
y su comercio de exportación, con el fin de proporcionar
una ventaja particular a la producción nacional o
al mercado interior del Estado interesado (véase
la sentencia de 14 de julio de 1981, Oebel, 155/80, Rec.
p. 1993, apartado 15).
41. El plan sectorial 19 de la
segunda parte del Plan plurianual prevé que no se
autorizarán las exportaciones a menos que el tratamiento
de los filtros de aceite en el extranjero tenga una calidad
superior al practicado en los Países Bajos.
42. Es preciso señalar que
tal disposición tiene por objeto y efecto restringir
la exportación y proporcionar una ventaja particular
a la producción nacional.
43. No obstante, el Gobierno neerlandés
alega, en primer lugar, que la disposición citada
del Plan plurianual podía justificarse por una exigencia
imperativa en materia de protección del medio ambiente.
A su parecer, las medidas controvertidas son necesarias
para permitir a AVR Chemie funcionar de manera rentable,
al tener suficiente materia prima destinada a la eliminación,
y para garantizar un suministro suficiente de filtros de
aceite con el fin de utilizarlos como combustible. En caso
de un suministro insuficiente, AVR Chemie se vería
obligada a utilizar un combustible menos respetuoso con
el medio ambiente o a procurarse otros combustibles igual
de respetuosos con el medio ambiente pero que conllevarían
costes adicionales.
44. Aun suponiendo que la medida
nacional controvertida pueda estar justificada por motivos
relativos a la protección del medio ambiente, basta
con señalar que las alegaciones formuladas por el
Gobierno neerlandés, relativas a la rentabilidad
de la empresa nacional AVR Chemie, y los costes a que ésta
debe hacer frente son de carácter económico.
Pues bien, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ha afirmado que objetivos
de carácter meramente económico no pueden
justificar un obstáculo al principio fundamental
de libre circulación de mercancías (sentencia
de 28 de abril de 1998, Decker, C-120/95, Rec. p. I-0000,
apartado 39).
45. El Gobierno neerlandés
estima, en segundo lugar, que la disposición controvertida
del Plan plurianual está justificada por la excepción
prevista en el artículo 36 del Tratado relativa a
la protección de la salud y la vida de las personas.
46. Debe observarse que tal justificación
sería pertinente si el tratamiento de los filtros
de aceite en otros Estados miembros y su transporte a gran
distancia, debido a su exportación, constituyeran
un peligro para la salud y la vida de las personas.
47. No obstante, de los autos no
se deduce que estas circunstancias concurran en el presente
caso. Por una parte, el propio Gobierno neerlandés
admitió que el tratamiento de los filtros en Alemania
era comparable al practicado por AVR Chemie. Por otra parte,
no se ha demostrado que el transporte de filtros de aceite
constituya un peligro para el medio ambiente o para la vida
y la salud de las personas.
48. De lo anterior se desprende
que restricciones a la exportación de residuos destinados
a la valorización como las establecidas por la normativa
neerlandesa no eran necesarias para proteger la salud y
la vida de las personas en el sentido del artículo
36 del Tratado.
49. En consecuencia, debe llegarse
a la conclusión de que la aplicación de los
principios de autosuficiencia y de proximidad a los residuos
destinados a la valorización, como los filtros de
aceite, tiene por objeto y efecto restringir las exportaciones
de dichos residuos sin estar justificada, en un caso como
el del litigio principal, por una exigencia imperativa en
materia de protección del medio ambiente o por el
interés en proteger la salud y la vida de las personas
en el sentido del artículo 36 del Tratado. Por tanto,
un Estado miembro no puede invocar el artículo 130
T del Tratado para aplicar los principios de autosuficiencia
y de proximidad a dichos recursos.
50. En estas circunstancias, procede
responder a la primera cuestión planteada que la
Directiva y el Reglamento no pueden interpretarse en el
sentido de que los principios de autosuficiencia y de proximidad
son aplicables a los traslados de residuos destinados a
la valorización. El artículo 130 T del Tratado
no permite a los Estados miembros ampliar la aplicación
de dichos principios a tales residuos cuando constituyan
un obstáculo a las exportaciones que no esté
justificado ni por una medida imperativa en materia de protección
de medio ambiente ni por una de las excepciones previstas
en el artículo 36 del Tratado.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
51. El Juez remitente planteó
las cuestiones segunda y tercera únicamente para
el caso en que EL TRIBUNAL DE JUSTICIA estimara que los
principios de autosuficiencia y de proximidad fuesen aplicables
a los residuos destinados a la valorización, bien
en virtud de la Directiva y el Reglamento, bien en virtud
del artículo 130 T del Tratado.
52. Habida cuenta de la respuesta
dada a la primera cuestión, no procede responder
a estas cuestiones.
Sobre la cuarta cuestión
53. Mediante su cuarta cuestión,
el órgano jurisdiccional nacional se pregunta sobre
la compatibilidad de los derechos exclusivos, como los otorgados
a AVR Chemie en el marco de la política aplicada
con arreglo al Plan plurianual, con las normas sobre competencia
contenidas en los artículo 90 y 86 del Tratado. Como
señala el Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones,
debe entenderse que los derechos exclusivos a los que hace
referencia el órgano jurisdiccional nacional comprenden
tanto la exclusividad general concedida para la incineración
como toda exclusividad derivada de la disposición
controvertida. Esta última se refiere a la prohibición
de exportar filtros de aceite a menos que el tratamiento
en el extranjero sea más eficaz que el practicado
en los Países Bajos.
54. Por tanto, el órgano
jurisdiccional nacional solicita esencialmente que se dilucide
si el artículo 90 del Tratado, en relación
con el artículo 86, se opone a una normativa, como
el Plan plurianual, en virtud de la cual un Estado miembro
obliga a la empresas a confiar sus residuos destinados a
la valorización, como los filtros de aceite, a una
empresa nacional a la que concedió el derecho exclusivo
de incinerar los residuos peligrosos, a menos que el tratamiento
de sus desechos en otro Estado miembro sea más eficaz
que el efectuado por dicha empresa.
55. El Gobierno neerlandés
estima que AVR Chemie no dispone de derechos exclusivos,
de forma que el artículo 90 no puede aplicarse al
litigio principal.
56. Dusseldorp considera, por su
parte, que los derechos exclusivos concedidos por las autoridades
neerlandesas a AVR Chemie son incompatibles con el apartado
1 del artículo 90 del Tratado, en relación
con el artículo 86. Añade que estos derechos
no pueden justificarse con arreglo al apartado 2 del artículo
90 del Tratado, dado que el mantenimiento de la estructura
de eliminación neerlandesa puede garantizarse con
medidas que afecten en menor grado a la competencia y a
la libre circulación de mercancías.
57. La Comisión recuerda
que el hecho de que un Estado miembro únicamente
conceda una autorización para el tratamiento de determinados
residuos a una sola empresa establecida en su territorio
no es, de por sí, incompatible con el apartado 1
del artículo 90 del Tratado, en relación con
el artículo 86.
58. De los autos se desprende que
AVR Chemie fue designada único operador final para
la incineración de residuos peligrosos. Por tanto,
puede considerarse que dicha empresa dispone un derecho
exclusivo en el sentido del apartado 1 del artículo
90 del Tratado.
59. Esta disposición prevé
que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán
ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente
en materia de competencia.
60. A este respecto, es preciso
señalar que debe considerarse que la concesión
de derechos exclusivos para la incineración de residuos
peligrosos en la totalidad del territorio de un Estado miembro
otorga a la empresa beneficiaria una posición dominante
en una parte sustancial del mercado común (en este
sentido, véase la sentencia de 18 de junio de 1991,
ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 31).
61. Si bien el mero hecho de crear
una posición dominante no es incompatible, como tal,
con el artículo 86 del Tratado, un Estado miembro
infringe las prohibiciones impuestas en el artículo
90, en relación con el artículo 86, si adopta
una medida legal, reglamentaria o administrativa que lleve
a la empresa a la que ha concedido derechos exclusivos a
explotar su posición dominante de modo abusivo (en
este sentido, véase la sentencia de 13 de diciembre
de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Rec. p. I-5941, apartado 20).
62. A este respecto, de las actuaciones
se deduce que, sobre la base del Plan plurianual, el Gobierno
neerlandés estableció una prohibición
de exportación para la demandante en el procedimiento
principal y, de este modo, le impuso en la práctica
la obligación de confiar sus filtros de aceite, que
constituían residuos destinados a la valorización,
a la empresa nacional, beneficiaria del derecho exclusivo
de incinerar los residuos peligrosos, aun cuando la calidad
del tratamiento ofrecido en otro Estado miembro era comparable
a la de la empresa nacional.
63. Tal obligación tiene
por efecto favorecer a la empresa nacional, al permitirle
tratar residuos que estaban destinados a ser tratados por
otra empresa. Por tanto, lleva consigo la consecuencia de
limitar los mercados de modo contrario al apartado 1 del
artículo 90 del Tratado, en relación con el
artículo 86.
64. No obstante, resulta necesario
examinar si dicha obligación puede encontrar justificación
en una misión de interés económico
general, en el sentido del apartado 2 del artículo
90 del Tratado.
65. De la jurisprudencia del Tribunal de Justiciaresulta que dicha disposición puede invocarse
para justificar una medida contraria al artículo
86 del Tratado adoptada en favor de una empresa a la que
el Estado ha concedido derechos exclusivos, si dicha medida
es necesaria para permitir a la empresa el cumplimiento
de la misión específica a ella confiada y
si no afecta al desarrollo de los intercambios de una forma
contraria al interés de la Comunidad (en este sentido,
véanse las sentencias de 19 de mayo de 1993, Corbeau,
C-320/91, Rec. p. I-2533, apartado 14, y de 23 de octubre
de 1997, Comisión/Francia, C-159/94, Rec. p. I-5815,
apartado 49).
66. A este respecto, el Gobierno
neerlandés alega que la normativa controvertida persigue
la reducción de los costes de la empresa encargada
de la incineración de los residuos peligrosos para
permitirle ser viable desde el punto de vista económico.
67. Ahora bien, aun cuando la actividad
confiada a esta empresa pueda constituir una actividad de
interés económico general, corresponde al
Gobierno neerlandés, como señala el Abogado
General en el punto 108 de sus conclusiones, demostrar de
modo satisfactorio para el órgano jurisdiccional
nacional que dicho objetivo no puede alcanzarse por otros
medios. Así, el apartado 2 del artículo 90
del Tratado sólo puede aplicarse si se demuestra
que, de no existir la medida controvertida, la empresa de
que se trata no podría cumplir la tarea que se le
ha encomendado.
68. En estas circunstancias, procede
responder a la cuarta cuestión prejudicial que el
artículo 90 del Tratado, en relación con el
artículo 86, se opone a una normativa, como el Plan
plurianual, en virtud de la cual un Estado miembro obliga
a las empresas a confiar sus residuos destinados a la valorización,
como los filtros de aceite, a una empresa nacional a la
que ha concedido el derecho exclusivo de incinerar estos
residuos peligrosos, a menos que el tratamiento de sus residuos
en otro Estado miembro no sea más eficaz que el practicado
por dicha empresa, cuando dicha normativa, sin justificación
objetiva y sin que ello sea necesario para el cumplimiento
de una misión de interés general, implica
favorecer a la empresa nacional y reforzar su posición
dominante.
Costas
69. Los gastos efectuados por los
Gobiernos neerlandés, danés y francés
y por la Comisión, que han presentado observaciones
ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de
reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes
del litigio principal, el carácter de un incidente
promovido ante el órgano jurisdiccional nacional,
corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas
por el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 23 de abril de 1996, declara:
1. La Directiva 75/442/CEE del
Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos,
modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18
de marzo de 1991, y el Reglamento (CEE) n. 259/93 del Consejo,
de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control
de los traslados de residuos en el interior, a la entrada
y a la salida de la Comunidad Europea, no pueden interpretarse
en el sentido de que los principios de autosuficiencia y
de proximidad son aplicables a los traslados de residuos
destinados a la valorización. El artículo
130 T del Tratado CE no permite a los Estados miembros ampliar
la aplicación de dichos principio a tales residuos
cuando constituyan un obstáculo a las exportaciones
que no esté justificado ni por una medida imperativa
en materia de protección de medio ambiente ni por
una de las excepciones previstas en el artículo 36
de dicho Tratado.
2. El artículo 90 del Tratado
CE, en relación con el artículo 86, se opone
a una normativa, como el Plan plurianual, en virtud de la
cual un Estado miembro obliga a las empresas a confiar sus
residuos destinados a la valorización, como los filtros
de aceite, a una empresa nacional a la que ha concedido
el derecho exclusivo de incinerar estos residuos peligrosos,
a menos que el tratamiento de sus residuos en otro Estado
miembro no sea más eficaz que el practicado por dicha
empresa, cuando dicha normativa, sin justificación
objetiva y sin que ello sea necesario para el cumplimiento
de una misión de interés general, implica
favorecer a la empresa nacional y reforzar su posición
dominante.
